Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del combinato disposto
dell'art. 3, comma 132, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), e dell'art. 47 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326, promossi dal Tribunale di Genova nei procedimenti
civili vertenti tra R. M. e T. G. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con due ordinanze del 18 dicembre 2007,
iscritte rispettivamente al n. 115 e al n. 116 del registro ordinanze
2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, 1ª
serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2008 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato Mario Poti per l'INPS e l'avvocato dello Stato
Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio instaurato da una pensionata, nei
confronti dell'Istituto nazionale della previdenza sociale, allo
scopo di ottenere la rivalutazione, con il coefficiente di 1,5, del
periodo di lavoro nel quale ella era stata esposta all'amianto e la
conseguente ricostituzione della pensione, il Tribunale di Genova,
con ordinanza del 18 dicembre 2007, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 132, della legge 27 dicembre 2003,
n. 299 (recte: della legge 24 dicembre 2003, n. 350, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004»), e dell'art. 47 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326.
Premette, in fatto, il remittente che deve ritenersi pacifico, in
base agli atti di causa, che la ricorrente, nel corso dell'attivita'
lavorativa protrattasi dal 22 gennaio 1962 fino 13 gennaio 1992, e'
stata esposta all'amianto per piu' di dieci anni in attivita'
assoggettate all'assicurazione obbligatoria gestita dall'INAIL e che
la medesima e' titolare di pensione di vecchiaia dal giugno 2005, a
seguito del compimento del sessantesimo anno di eta'. L'ordinanza di
rimessione, inoltre, da' per pacifica la legittimazione passiva
dell'INPS e l'interesse ad agire della ricorrente, trattandosi di
lavoratrice esposta all'amianto per il periodo «qualificato» di
almeno un decennio, cosi' come fissato dall'art. 13, comma 8, della
legge 27 marzo 1992, n. 257 (Norme relative alla cessazione
dell'impiego dell'amianto).
Cio' posto, il Tribunale di Genova osserva che il suddetto art. 47
del d.l. n. 269 del 2003, nel modificare - con decorrenza 2 ottobre
2003 - il testo dell'art. 13, comma 8, della legge n. 257 del 1992,
ha reso meno favorevole la disciplina dei benefici previdenziali
previsti da tale norma; ed infatti, oltre a ridurre il coefficiente
di rivalutazione da 1,5 a 1,25, ne ha anche attribuito rilevanza ai
soli fini dell'importo della pensione e non anche della maturazione
del diritto alla medesima (peraltro, facendo salva l'applicabilita'
del precedente regime in favore di alcune categorie di lavoratori). E
poiche', nella specie, occorre stabilire se alla ricorrente debba
applicarsi la precedente (e piu' favorevole) disciplina, ovvero
quella vigente, cio' da' conto - ad avviso del giudice a quo - della
rilevanza dell'odierna questione di legittimita' costituzionale.
Nell'esporre il contenuto di tale questione, il Tribunale pone a
confronto il testo delle due disposizioni censurate, rilevando che
l'art. 3, comma 132, della legge n. 350 del 2003, pur presupponendo
la norma dell'art. 47, ha ampliato la platea dei soggetti esclusi
dall'applicazione della normativa nuova e meno favorevole, in
particolare disponendo l'ultrattivita' del sistema previgente nei
confronti di altre tre categorie di destinatari: 1) coloro i quali,
alla data del 2 ottobre 2003 (data di entrata in vigore del d.l.
n. 269 del 2003), avevano gia' maturato il diritto alla pensione; 2)
coloro che, alla stessa data, avevano presentato domanda di
riconoscimento del beneficio derivante dall'esposizione all'amianto
all'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro ovvero all'INPS; 3) coloro che, a tale data, avevano comunque
introdotto una controversia giudiziale poi conclusasi con esito
favorevole per il lavoratore. Tale lettura della citata norma e' - ad
avviso del Tribunale di Genova - l'unica consentita, non potendosi
ritenere, in assenza di apposita previsione, che il legislatore abbia
«realmente inteso mantenere ferma la disciplina previgente per tutti
coloro che erano stati esposti ad amianto prima del 2 ottobre 2003»;
e simile interpretazione e' anche quella fatta propria dalla Corte di
cassazione in numerose pronunce.
E' successivamente intervenuto il d.m. 27 ottobre 2004 il quale,
nel regolare la posizione dei lavoratori che alla data del 2 ottobre
2003 avevano gia' maturato il diritto ai benefici previdenziali di
cui all'art. 13, comma 8, della legge n. 257 del 1992, ha previsto,
all'art. 1, comma 2, per tutti costoro, la possibilita' di avvalersi
del precedente regime presentando apposita domanda nel termine di
centottanta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale del decreto medesimo (15 giugno 2005). Siffatta previsione
- che, ad avviso del Tribunale di Genova, e' illegittima, sicche' se
ne rende necessaria la disapplicazione - ha peraltro tentato di porre
rimedio a quella che «pare essere un'irragionevole disparita' di
trattamento». Nella specie, infatti, la perdurante applicazione del
precedente e piu' favorevole regime previdenziale e' stata collegata,
come si e' detto, alla sussistenza di almeno una delle condizioni
indicate dal censurato art. 3, comma 132; ad avviso del giudice a
quo, mentre sembra «del tutto ragionevole» collegare la diversita' di
trattamento alla gia' avvenuta maturazione del diritto a pensione,
non altrettanto puo' dirsi per la presentazione, entro la data del 2
ottobre 2003, di una qualsiasi domanda amministrativa per il
riconoscimento del beneficio in questione. Secondo la giurisprudenza
della Corte di cassazione in precedenza richiamata, infatti, nel
regime antecedente l'entrata in vigore delle disposizioni censurate
non era prevista la necessita' di alcuna domanda amministrativa per
fare accertare il diritto alla rivalutazione dei contributi
previdenziali per effetto dell'esposizione all'amianto. Ne consegue
che al remittente pare si possa fondatamente dubitare della
ragionevolezza «della disparita' di trattamento stabilita dalla legge
in ragione di un atto - la presentazione della domanda - che non
soltanto non rientra in alcun modo tra gli elementi costitutivi del
beneficio disciplinato, ma neppure ne condiziona il riconoscimento».
Introdurre la necessita' di una domanda che prima non era prevista e
ricollegare alla mancata precedente presentazione di tale domanda
l'applicazione della nuova e meno favorevole disciplina «significa di
fatto introdurre un termine di decadenza con effetto retroattivo».
Nel caso specifico, la lavoratrice alla data del 2 ottobre 2003
non possedeva i requisiti per il pensionamento ed ha presentato per
la prima volta la domanda all'INAIL per il riconoscimento dei
benefici in data 15 giugno 2005; alla medesima, pertanto, dovrebbe
applicarsi la nuova disciplina di cui all'impugnato art. 47 del d.l.
n. 269 del 2003. Tale situazione appare al remittente tale da creare
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra due lavoratori che
abbiano subito la medesima esposizione all'amianto, per il solo fatto
che uno di costoro abbia omesso di presentare una domanda «che non
era tenuto a presentare», con violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
Il Tribunale di Genova, quindi, solleva questione di legittimita'
costituzionale delle censurate disposizioni nella parte in cui
escludono dall'applicazione della disciplina previgente a quella
introdotta dall'art. 47 del d.l. n. 269 del 2003 «coloro che prima
del 2 ottobre 2003 non abbiano presentato domanda amministrativa di
riconoscimento dei benefici previsti dall'art. 13, comma 8, della
legge n. 257 del 1992», pur avendo poi presentato la domanda nel
termine di decadenza di cui al menzionato art. 47.
2. - Nel corso di un'altra controversia, promossa da un lavoratore
nei confronti dell'INPS, per ottenere la rivalutazione, con il
coefficiente di 1,5, del periodo lavorativo nel quale era stato
esposto all'amianto, il Tribunale di Genova ha sollevato, sempre in
riferimento all'art. 3 Cost., un'identica questione di legittimita'
costituzionale.
In questa diversa ordinanza il giudice a quo precisa che il
ricorrente era stato esposto all'amianto per oltre diciassette anni
(dal 14 novembre 1975 al 31 dicembre 1992) e che il suo interesse ad
agire e' dimostrato dal fatto che egli potrebbe accedere
immediatamente alla pensione di anzianita' solo ove gli venisse
applicata la previgente disciplina dell'art. 13, comma 8, della legge
n. 257 del 1992. Il lavoratore, infatti, alla data del 2 ottobre 2003
aveva maturato poco meno di trentuno anni di contribuzione e non
avrebbe potuto raggiungere i quarant'anni neppure col riconoscimento
dei benefici in questione. Al momento della proposizione del ricorso,
pero', il medesimo lavoratore aveva maturato trentatre anni di
contribuzione che, rivalutati con il coefficiente di 1,5, gli
consentirebbero di accedere alla pensione di anzianita'; prestazione
che non potrebbe conseguire, invece, ove gli si applicasse «la
successiva - e meno favorevole - disciplina» introdotta dall'art. 47
del d.l. n. 269 del 2003.
Nel prosieguo dell'ordinanza, il Tribunale chiarisce che il
ricorrente ha presentato domanda all'INAIL per il riconoscimento dei
benefici in data 3 dicembre 2004, sicche' deve essergli applicata la
nuova e meno favorevole disciplina previdenziale, con la conseguenza
che egli matura il diritto a pensione «piu' tardi e in un importo
inferiore per il solo fatto di non aver presentato una domanda che
non era tenuto a presentare»; donde la rilevanza della questione.
Per il resto, l'ordinanza e' di contenuto identico alla
precedente.
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi l'INPS, con atti di
contenuto identico, chiedendo che la Corte dichiari la questione
inammissibile o comunque infondata.
Rileva l'ente previdenziale che dal confronto tra l'art. 47, comma
6-bis, del d.l. n. 269 del 2003, introdotto dalla legge di
conversione n. 326 del 2003, e l'art. 3, comma 132, della legge
n. 350 del 2003, emerge - anche alla luce della giurisprudenza della
Corte di cassazione - che il perdurare dell'applicazione dell'art.
13, comma 8, della legge n. 257 del 1992 e' collegato alla gia'
avvenuta maturazione, alla data del 2 ottobre 2003, del diritto a
pensione ovvero all'avviamento di un procedimento amministrativo o
giurisdizionale. Tali condizioni sono fra loro alternative e non
cumulative, sicche' il possesso anche di una sola di esse e'
sufficiente ad evitare l'effetto sfavorevole costituito dall'entrata
in vigore della nuova disciplina. Nella specie, ove pure fosse
accolta la prospettata questione, continuerebbe a doversi applicare
la disposizione del censurato art. 47, perche' «l'eventuale
espunzione della preventiva domanda amministrativa di prestazione dal
novero delle condizioni legittimanti l'ultrattivita' della pregressa
normativa non varrebbe comunque ad escludere l'applicazione dello ius
superveniens» nei confronti dei ricorrenti i quali, per ammissione
dello stesso Tribunale di Genova, non avevano maturato il diritto al
trattamento di pensione e non avevano avanzato alcuna domanda in sede
giurisdizionale.
Nel merito, la questione sarebbe infondata, poiche' costruita sul
convincimento del giudice a quo, reputato «eccessivamente drastico»,
secondo cui nel vigore del testo originario della legge n. 257 del
1992 non era necessaria alcuna domanda amministrativa per ottenere il
riconoscimento del diritto alla rivalutazione dei contributi in
conseguenza dell'esposizione all'amianto. Nella prassi, invece,
ancorche' in difetto di una specifica norma di legge, la domanda di
riconoscimento dell'esposizione era stata prevista dall'INPS fin
dalla circolare n. 304 del 1995, che specificava la necessita' di una
domanda da corredare con la certificazione gia' resa dall'INAIL;
sicche' collegare la perdurante applicazione della pregressa e piu'
favorevole normativa all'avvenuto inoltro di una domanda di
accertamento appare del tutto ragionevole.
La stessa Corte di cassazione, infatti, pur avendo ribadito
l'inesistenza di una previsione di legge che imponesse la
presentazione di una domanda amministrativa per ottenere i benefici
previdenziali in questione, ha affermato che la rivalutazione
determina in concreto il contenuto del diritto alla pensione, di modo
che la richiesta di accredito dei contributi figurativi per
l'esposizione all'amianto si puo' immedesimare nella stessa domanda
di pensione. Il che, del resto, e' del tutto logico, essendo l'INPS
nella chiara impossibilita' di provvedere d'ufficio al computo del
beneficio.
4. - E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che, con due atti di contenuto pressoche'
identico, ha concluso nel senso dell'inammissibilita' o
dell'infondatezza della questione.
Osserva l'Avvocatura che l'inammissibilita' deriverebbe dal fatto
che il remittente non ha esposto le ragioni per le quali
dall'accoglimento della questione dovrebbe derivare ai ricorrenti
l'applicazione di un trattamento piu' favorevole; la declaratoria di
illegittimita' costituzionale, infatti, non potrebbe condurre ad
estendere il beneficio ai lavoratori dei giudizi a quibus, i quali
non rientrano nelle altre categorie indicate dal legislatore, sicche'
rimarrebbero comunque esclusi. Non sarebbe possibile, d'altra parte,
neppure una pronuncia additiva, in mancanza di una soluzione dal
contenuto costituzionalmente obbligato.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Genova - con due ordinanze di contenuto
sostanzialmente eguale quanto alle disposizioni impugnate e alla
motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione,
ancorche' le fattispecie oggetto dei giudizi si diversifichino per
alcuni elementi - ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 3, comma 132, della legge 27 dicembre 2003, n. 299
(recte: legge 24 dicembre 2003, n. 350, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004»), e dell'art. 47 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
Le suddette disposizioni vengono censurate nella parte in cui
escludono dall'applicazione della disciplina previgente a quella
introdotta dall'art. 47, comma 1, del richiamato d.l. n. 269 del 2003
«coloro che prima del 2 ottobre 2003 non abbiano presentato domanda
amministrativa di riconoscimento dei benefici previsti dall'art. 13,
comma 8, legge n. 257 del 1992, come sostituito dall'articolo 1,
comma 1, d.l. n. 169 del 1993, convertito in legge n. 271 del 1993,
pur avendo poi presentato domanda nel termine decadenziale previsto
dal citato art. 47».
2. - Dalle ordinanze di rimessione risulta, per quanto qui
interessa, che la questione viene posta nell'ambito di due giudizi
promossi, con ricorsi rispettivamente del 13 ottobre 2006 (r.o.
n. 115 del 2008) e 26 settembre 2005 (r.o. n. 116 del 2008), da due
ex lavoratori dipendenti addetti ad attivita' assoggettate
all'assicurazione obbligatoria gestita dall'INAIL con esposizione
all'amianto in concentrazione oltre i limiti di legge e per periodi
ultradecennali (cessati, in entrambi i casi, entro il 31 dicembre
1992) che hanno chiesto di poter usufruire del beneficio
previdenziale di cui all'art. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992,
n. 257 (Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto),
nel testo previgente all'art. 47 del d.l. n. 269 del 2003, pur non
essendo alla data di entrata in vigore di tale ultimo decreto (2
ottobre 2003) titolari di pensione di vecchiaia o anzianita' ne'
avendo presentato, entro la stessa data, la relativa domanda
amministrativa o giudiziaria seguita da sentenza di accoglimento.
Il remittente premette che la disciplina originaria dell'art. 13,
comma 8, della legge n. 257 del 1992 attribuiva ai lavoratori addetti
a lavorazioni comportanti contatti con l'amianto, per una certa
durata e con un rilevante quantitativo di concentrazione
potenzialmente morbigeno, il beneficio della moltiplicazione dei
periodi di contribuzione in cui dette lavorazioni avevano avuto luogo
per il coefficiente 1,50 e che tale beneficio era efficace al fine
del conseguimento dell'anzianita' contributiva necessaria per
ottenere la pensione oltre che sulla misura di questa.
Successivamente e' stato emanato il d.l. n. 269 del 2003, il cui art.
47, per quanto rileva nel presente giudizio, ha ridotto, con
decorrenza dal 2 ottobre 2003, il coefficiente suddetto da 1,50 a
1,25 ed ha stabilito che siffatto beneficio non e' utilizzabile per
la maturazione del diritto al trattamento pensionistico, ma soltanto
ai fini della determinazione dell'importo delle relative prestazioni.
Con la legge di conversione n. 326 del 2003 nel citato art. 47 e'
stato inserito il comma 6-bis, il quale ha previsto l'applicabilita'
delle previgenti disposizioni anche per coloro che avessero, alla
data indicata, gia' maturato il diritto a pensione avvalendosi del
beneficio previdenziale in oggetto, nonche' per coloro che, alla
stessa data, fruissero del trattamento di mobilita' o avessero
definito la risoluzione del rapporto di lavoro in relazione alla
domanda di pensionamento.
I precedenti commi 5 e 6 dello stesso articolo hanno, inoltre,
prescritto che coloro che intendessero ottenere il riconoscimento del
beneficio dovessero presentare domanda all'INAIL entro centottanta
giorni dalla data di pubblicazione del decreto interministeriale
contenente le modalita' di attuazione della nuova disciplina, da
emanare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore dello stesso
d.l. n. 269 del 2003. Tale decreto ministeriale e' stato, invece,
emanato il 27 ottobre 2004 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
17 dicembre 2004, sicche' il termine per la suindicata domanda e'
scaduto il 15 giugno 2005.
L'art. 3, comma 132, della legge finanziaria n. 350 del 2003 ha
esteso le categorie dei soggetti che possono godere del regime
previgente all'emanazione del d.l. n. 269 del 2003, prevedendone
l'applicazione anche a coloro che, alla data 2 ottobre 2003, avessero
«gia' maturato [...] il diritto al conseguimento dei benefici
previdenziali di cui all'art. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992,
n. 257 e successive modificazioni», nonche' «a coloro che hanno
avanzato domanda di riconoscimento all'INAIL o che ottengono sentenze
favorevoli per cause avviate entro la stessa data».
Successivamente, il citato decreto interministeriale attuativo ha
stabilito che «ai lavoratori che sono stati esposti all'amianto per
periodi lavorativi soggetti all'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali gestita dall'INAIL,
che abbiano gia' maturato, alla data del 2 ottobre 2003, il diritto
al conseguimento dei benefici previdenziali di cui all'art. 13, comma
8, della legge 27 marzo 1992, n. 257, e successive modificazioni, si
applica la disciplina previgente alla medesima data, fermo restando,
qualora non abbiano gia' provveduto, l'obbligo di presentazione della
domanda [...] entro il termine di 180 giorni a pena di decadenza
dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
Premesso l'esposto svolgimento normativo, il remittente riferisce,
in fatto, che, per entrambi i ricorrenti, sono state accertate sia
l'esposizione all'amianto per il tempo e nelle concentrazioni
previsti, sia la mancata maturazione del diritto a pensione alla data
del 2 ottobre 2003. Piu' precisamente, la ricorrente nel giudizio di
cui all'ordinanza n. 115 del 2008 gode della pensione di vecchiaia
dal giugno 2005 e il ricorrente nell'altro giudizio maturerebbe il
diritto alla pensione di anzianita' se gli fosse applicato il regime
previgente il d.l. n. 269 del 2003. Entrambi i ricorrenti, inoltre,
hanno presentato la domanda in sede amministrativa solo in epoca
successiva (rispettivamente, il 15 giugno 2005 e il 3 dicembre 2004).
Il giudice a quo sostiene che la normativa censurata, nella
interpretazione datane dalla Corte di cassazione in alcune pronunce
tra loro conformi - costituenti, quindi, «diritto vivente» - non
consente l'applicazione ai ricorrenti nei giudizi principali del
regime previgente piu' favorevole per quanto concerne la misura del
coefficiente di rivalutazione. La Corte di cassazione, infatti, ha
precisato che, nella lettura della suddetta disciplina: a)
l'espressione «maturazione del diritto» deve intendersi riferita alla
maturazione del diritto a pensione; b) «tra coloro che non hanno
ancora maturato il diritto a pensione, la salvezza concerne
esclusivamente gli assicurati che, alla data indicata, abbiano
avviato un procedimento amministrativo o giudiziario per
l'accertamento del diritto alla rivalutazione contributiva».
Conseguentemente, ad avviso del Tribunale di Genova, il decreto
ministeriale attuativo, nella parte in cui attribuisce il diritto al
piu' favorevole coefficiente di rivalutazione anche a coloro che alla
data del 2 ottobre 2003 non avevano maturato il diritto a pensione
ne' presentato alcuna domanda, purche' provvedessero a farlo entro il
15 giugno 2005, non e' conforme alla legge e va disapplicato. Ma la
disciplina legale suddetta e' irragionevole perche', condizionando il
trattamento piu' favorevole alla presentazione di una domanda
amministrativa entro una certa data quando, all'epoca, non era
previsto alcun onere di una simile presentazione, fa derivare una
diversita' di regime da un fatto puramente casuale.
3. - In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due
giudizi aventi ad oggetto la medesima questione.
Non puo' essere accolta l'eccezione d'inammissibilita' avanzata,
sia pure in termini formalmente diversi, dalla difesa dell'INPS e
dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui la motivazione sulla
rilevanza sarebbe insufficiente in quanto le ordinanze non
chiarirebbero in che modo l'eventuale accoglimento della questione,
cosi' come proposta, influirebbe sui giudizi di provenienza.
Il remittente, infatti, chiede che la dichiarazione di
illegittimita' colpisca quella parte della normativa che condiziona
la fruizione del piu' favorevole previgente regime del beneficio in
oggetto, da parte di coloro che non avessero maturato il diritto a
pensione alla data del 2 ottobre 2003, alla presentazione, entro la
stessa data, di una apposita domanda amministrativa. Eliminato tale
requisito, poiche' entrambi i ricorrenti nei giudizi a quibus hanno
presentato la domanda amministrativa entro il 15 giugno 2005 (termine
fissato dalla nuova disciplina), le loro domande, sotto tale profilo,
non troverebbero ostacoli all'accoglimento.
4. - La questione e', invece, inammissibile per ragioni diverse.
Senza voler qui ripercorrere tutta la vicenda normativa e
giurisprudenziale relativa alle lavorazioni comportanti esposizione
all'amianto, e' necessario, tuttavia, metterne in evidenza alcuni
punti rilevanti per comprendere i termini della questione stessa.
In una prima fase, una volta accertata l'efficacia morbigena delle
polveri di amianto, ancorche' non ben identificati i modi, i tempi e
i livelli di concentrazione della esposizione perche' siffatta
efficacia potesse spiegarsi, l'esigenza primaria fu quella di
favorire la dismissione delle lavorazioni concernenti il suddetto
minerale.
Il problema si pose in sede comunitaria nella prima meta' degli
anni ottanta. L'Italia tardo' a dare esecuzione alle misure disposte
in quella sede e solo dopo la sentenza di condanna della Corte di
giustizia CE 13 settembre 1990, n. 240, seguita ad una procedura
d'infrazione, fu emanata la legge n. 257 del 1992, principalmente
finalizzata, come si evince anche dal titolo, a favorire la
cessazione dell'impiego dell'amianto.
Tra le misure previste per raggiungere tale obiettivo, l'art. 13,
comma 8, stabili' che i periodi di lavoro relativi alle attivita'
assoggettate all'assicurazione obbligatoria gestita dall'INAIL che
esponevano alle polveri di amianto fossero moltiplicati per il
coefficiente 1,50 quando superavano i dieci anni. E' opportuno
precisare che tale misura non comportava l'introduzione di una nuova
prestazione previdenziale, bensi' una modalita' di calcolo della
anzianita' contributiva ai fini delle ordinarie prestazioni
pensionistiche di vecchiaia e di anzianita' o di queste sostitutive
in regimi speciali, modalita' di calcolo che aveva il fine precipuo
di favorire l'esodo dal mondo del lavoro del maggior numero di
lavoratori che subivano, sul piano occupazionale, le conseguenze
della voluta dismissione. In correlazione a tale finalita', il
beneficio non era attribuito a coloro che fossero gia' titolari dei
suddetti trattamenti pensionistici (sentenza n. 434 del 2002).
Dopo oltre un decennio, durante il quale sono anche intervenute
modifiche normative che qui non rilevano, con il d.l. n. 269 del 2003
la misura suindicata ha subito una radicale trasformazione dovuta ad
un duplice ordine di ragioni. Da un lato, infatti, e' stato logico
presumere che, a distanza di tanti anni dall'entrata in vigore della
legge n. 257 del 1992, il risultato della dismissione delle
lavorazioni dell'amianto, comportanti esposizione dei lavoratori alle
sue polveri, fosse stato ormai conseguito; dall'altro, e' venuto
emergendo, dalle indagini epidemiologiche e dai progressi della
scienza medica, che gli effetti dannosi della suddetta esposizione
possono prodursi anche a lunga distanza di tempo e che non era,
quindi, irragionevole attribuire un beneficio previdenziale a coloro
che a siffatto rischio erano stati esposti, anche se le relative
attivita' non erano obbligatoriamente assoggettate all'assicurazione
INAIL. La nuova normativa ha, pertanto, previsto che il beneficio non
valga al fine del raggiungimento della anzianita' contributiva, ma
sia attribuito, in presenza delle altre condizioni di legge, a coloro
che abbiano maturato il diritto al trattamento di quiescenza secondo
gli ordinari criteri di calcolo, al solo fine della misura della
pensione. La riduzione del coefficiente di rivalutazione da 1,50 a
1,25 e' dovuta alla non irragionevole previsione che vi sarebbe stato
un allargamento della platea degli aventi diritto e, quindi, a una
nuova valutazione delle esigenze di bilancio.
Le disposizioni dell'art. 47, commi 5 e 6, del d.l. n. 269 del
2003 sono predisposte alla definizione delle modalita' di attuazione
della nuova disciplina, con riguardo alla quale stabiliscono a carico
degli aventi diritto l'onere della domanda amministrativa entro il
termine di decadenza collegato alla pubblicazione del suddetto
decreto interministeriale.
Il comma 6-bis dello stesso art. 47, introdotto dalla legge di
conversione, e l'art. 3, comma 132, della legge finanziaria n. 350
del 2003, disciplinano il regime transitorio in considerazione del
mutamento delle finalita' e dei presupposti della misura
previdenziale in oggetto. Il primo, come si e' detto, consente
l'attribuzione del beneficio previdenziale secondo il piu' favorevole
previgente regime in favore di coloro che alla data di entrata in
vigore del d.l. n. 269 del 2003 (2 ottobre 2003) abbiano maturato il
diritto al trattamento pensionistico anche in base ai benefici
previdenziali di cui all'art. 13, comma 8, della legge n. 257 del
1992, e ad altre categorie che qui non rilevano. Il citato art. 3,
comma 132, a sua volta stabilisce che il regime previgente si applica
ai lavoratori che alla data del 2 ottobre 2003 abbiano maturato «il
diritto al conseguimento dei benefici previdenziali di cui all'art.
13, comma 8, della legge 27 marzo 1992, n. 257, e successive
modificazioni», nonche' «a coloro che hanno presentato domanda di
riconoscimento all'INAIL o che ottengono sentenze favorevoli per
cause avviate entro la stessa data».
Il remittente ritiene, anche in conformita' ad un orientamento
della Corte di cassazione, che l'espressione «abbiano maturato il
diritto al conseguimento dei benefici previdenziali» debba essere
interpretata come riferentesi al diritto alla pensione,
implicitamente con l'attribuzione dei benefici di cui si tratta,
nonche' che il regime previgente si applichi anche a coloro che
abbiano fatto domanda amministrativa entro il 2 ottobre 2003.
Ai fini del giudizio di costituzionalita' e' sufficiente rilevare
che siffatta interpretazione non e' implausibile, qualora si
consideri che la disposizione di cui all'art. 13, comma 8, della
legge n. 257 del 1992, come gia' osservato, non ha istituito una
nuova prestazione previdenziale, ma soltanto un sistema piu'
favorevole di calcolo della contribuzione per la determinazione della
pensione. Non si puo', pertanto, configurare «la maturazione del
diritto ai benefici» indipendentemente dal conseguimento del diritto
a pensione.
Cio' che non puo' essere condiviso nel ragionamento del remittente
e' l'affermazione che il fatto di aver subordinato l'attribuzione del
piu' favorevole originario regime alla presentazione di una domanda
amministrativa, effettuata entro una data ricadente in un periodo in
cui essa non era obbligatoriamente prevista, costituisca la
retroattiva - e quindi irragionevole - imposizione di un onere. A tal
proposito, si rileva che il legislatore ha dettato la disciplina
transitoria inerente al passaggio da un regime ad un altro in
correlazione con il mutamento di funzione e di struttura della misura
disciplinata. Considerando che tale passaggio comportava un
trattamento meno favorevole, ha voluto far salve alcune situazioni
ritenute meritevoli di tutela, introducendo disposizioni derogatorie
rispetto all'immediata applicazione della nuova disciplina. Tra tali
ipotesi ha inserito anche quella di coloro che avessero
precedentemente presentato domanda amministrativa per ottenere il
riconoscimento del beneficio, in ragione della relativa efficacia ai
fini del conseguimento della pensione.
La tesi del remittente non si limita all'affermazione della
irragionevolezza della suddetta disposizione derogatoria, ma si
estende dalla richiesta della relativa dichiarazione di
illegittimita' a quella della introduzione, come diversa ipotesi
derogatoria, della presentazione della domanda entro il termine del
15 giugno 2005, termine, quest'ultimo, che e' stato stabilito a fini
diversi, come non contesta lo stesso remittente, il quale afferma
l'impossibilita' di applicarlo in via puramente interpretativa della
normativa censurata.
A quanto rilevato consegue l'inammissibilita' della questione, dal
momento che, per giurisprudenza costante di questa Corte, va
riconosciuta al legislatore ampia discrezionalita' - salvo il limite
della palese irragionevolezza - nella fissazione delle norme di
carattere transitorio dettate per agevolare il passaggio da un regime
ad un altro, tanto piu' ove si tratti di disciplina di carattere
derogatorio comportante scelte connesse all'individuazione delle
categorie dei beneficiari delle prestazioni di carattere
previdenziale.