Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 505,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), promossi dalla Corte di appello di Trieste, con ordinanza del
7 febbraio 2008, e dalla Corte di appello di Torino, con tre
ordinanze del 29 gennaio 2008, rispettivamente iscritte ai numeri
181, 191, 192 e 193 del registro ordinanze 2008 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 25 e 27, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), di B. M., di A. A. e altri, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 novembre 2008 il Giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Nicola Valente per l'INPS, Mario Albanese per
B. M., Carlo De Angelis per A. A. ed altri e gli avvocati dello Stato
Vittorio Russo e Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - La Corte di appello di Trieste - adita dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) per la riforma della
sentenza di primo grado che aveva riconosciuto ad alcuni ex
combattenti il diritto a vedersi calcolata sulla maggiorazione
pensionistica prevista dall'art. 6 della legge 15 aprile 1985, n. 140
(Miglioramento e perequazione di trattamenti pensionistici e aumento
della pensione sociale), la perequazione automatica sin dall'anno
1985 e non solo dalle date di costituzione del beneficio - ha
sollevato, con ordinanza del 7 febbraio 2008, in riferimento agli
artt. 3, primo e secondo comma, 24 primo e secondo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 505, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008).
Il giudice a quo specifica che la norma impugnata e' sopravvenuta
in corso di causa e ricostruisce la ratio del beneficio osservando
che il legislatore, facendosi carico delle conseguenze del secondo
conflitto mondiale, ha previsto - con il citato art. 6 della legge
n. 140 del 1985 - in favore degli ex combattenti che non avessero
goduto di altri benefici, una maggiorazione reversibile della
pensione nella misura di lire 30.000 mensili (attuali 15,49 euro). A
norma del comma 3 della disposizione citata, la maggiorazione «e'
soggetta alla disciplina della perequazione automatica».
Tuttavia l'interpretazione dell'art. 6, secondo cui il beneficio
va perequato sin dalla sua istituzione, suffragata dalla sentenza
della Corte di cassazione n. 14285 del 2005, e' stata contraddetta
dalla norma impugnata, la quale, a ben ventidue anni di distanza
dall'emanazione della citata legge n. 140 del 1985, ha stabilito che,
viceversa, la suddetta perequazione debba decorrere «dal momento
della concessione della maggiorazione agli aventi diritto».
Si sarebbe cosi' determinata un'irragionevole disparita' di
trattamento, in violazione dell'art. 3, primo e secondo comma, Cost.,
fra coloro che ottennero la prestazione nel 1985 (e negli anni
seguenti) ed i nuovi e successivi aventi diritto: per i primi vi e'
stata una perequazione immediata, mentre per gli altri la
maggiorazione e' stata perequata solo dopo la concessione, pur
trattandosi di soggetti parimenti meritevoli e nelle stesse
condizioni. Infatti, l'unico requisito per ottenere detta
maggiorazione e' l'appartenenza alle categorie previste dalla legge
24 maggio 1970, n. 336 (Norme a favore dei dipendenti civili dello
Stato ed Enti pubblici ex combattenti ed assimilati), cioe' il
possesso di una condizione gia' in essere da anni.
Risulterebbe vulnerato anche l'art. 38, secondo comma, Cost., in
quanto il trattamento pensionistico, del quale la maggiorazione in
parola e' parte integrante a tutti gli effetti, mira a conferire
mezzi adeguati, mentre la concessione di un trattamento differenziato
contrasta con la circostanza che la pensione dovrebbe essere eguale
in parte qua.
Sarebbe infine violato anche l'art. 24, primo e secondo comma,
Cost., in quanto la norma impugnata avrebbe compresso il diritto
degli interessati ad ottenere la perequazione anche per il passato:
infatti la maggiorazione verra' pagata dalla data della domanda, ma
con un importo inferiore a quello del lontano 1985, cosi' che il
ricorso a norma interpretativa per sacrificare detto diritto concreta
un intervento in una materia gia' oggetto del giudizio.
1.2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la declaratoria di manifesta infondatezza,
osservando come la norma denunciata non faccia venir meno alcuna
prerogativa giudiziale, limitandosi a disciplinare la decorrenza
della misura perequativa.
In una memoria depositata successivamente, l'Avvocatura ha
altresi' sottolineato la discrezionalita' del legislatore in materia
di perequazione del trattamento pensionistico, nonche' le esigenze di
bilancio sottese alla norma stessa.
1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti
l'INPS ed uno degli appellati nel giudizio a quo.
1.3.1. - L'Istituto ricorda di aver sostenuto, fin dalla circolare
n. 117 del 25 maggio 1985, la tesi secondo cui si ha perequazione
solo a partire dal momento della concessione della maggiorazione, nel
senso che la maggiorazione e' suscettibile di essere aumentata, in
virtu' della perequazione automatica, solo dopo che sia stata
acquisita al trattamento pensionistico. Ma la Corte di cassazione
(peraltro, con la sola sentenza n. 14285 del 2005) - diversamente
interpretando il citato terzo comma dell'art. 6 della legge n. 140
del 1985 - ha ricavato la regola per cui la perequazione automatica
opera, per tutti i beneficiari della maggiorazione, fin dal 1985,
anno dell'istituzione del beneficio.
In questa situazione di incertezza tra una costante prassi
amministrativa ed un sopravvenuto orientamento giurisprudenziale, il
legislatore e' intervenuto con la norma impugnata, interpretando
l'art. 6, comma 3, della legge n. 140 del 1985 nel senso che
l'importo della maggiorazione deve essere attribuito, alla decorrenza
della medesima, nella misura originaria e non in quella comprensiva
delle perequazioni intervenute dalla sua istituzione.
Nell'argomentare la non fondatezza della questione, l'Istituto
ricorda la giurisprudenza di questa Corte in materia di norme di
interpretazione autentica, rilevando, inoltre, che la differenza
quantitativa trova giustificazione nel diverso momento di accesso
alla maggiorazione, si' che il solo trascorrere del tempo ben puo'
essere gia' di per se' elemento idoneo a giustificare un
differenziato trattamento.
Sarebbero altresi' infondate le censure relative agli artt. 24 e
38 Cost.: sotto il primo profilo, infatti, la norma impugnata non
determinerebbe alcuna riduzione ex post del trattamento previdenziale
spettante agli assicurati, ne' cagionerebbe un trattamento
pensionistico insufficiente al soddisfacimento delle esigenze di vita
del lavoratore, limitandosi ad imporre (quanto al secondo parametro
evocato) un'interpretazione gia' desumibile dalle disposizioni
interpretate.
1.3.2. - La parte privata, nel ribadire le argomentazioni di cui
all'ordinanza di rimessione, specifica in via esemplificativa come
coloro che hanno beneficiato della maggiorazione in parola sin
dall'entrata in vigore della legge n. 140 del 1985 - in quanto da
quell'epoca pensionati - si siano visti rivalutare l'importo di lire
30.000 (euro 15,49) e, quindi, attualmente ricevano un importo
mensile pari a circa euro 36,00, mentre chi andando in pensione si
vede costituire la prestazione oggi, percepisca l'importo di euro
15,49, soggetto a perequazione solo per il futuro.
2.1. - Nel corso di tre giudizi in cui l'INPS aveva chiesto la
riforma della sentenza di primo grado che aveva riconosciuto ai
ricorrenti - appartenenti alle categorie degli ex combattenti ed
assimilati - il diritto a che la maggiorazione pensionistica di cui
all'art. 6 della legge n. 140 del 1985 fosse assoggettata a
perequazione automatica sin dall'anno 1985 e non solo dalle date di
costituzione della prestazione, la Corte di appello di Torino ha
sollevato, con tre identiche ordinanze in data 29 gennaio 2008,
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 3
Cost., del medesimo art. 2, comma 505, della legge n. 244 del 2007.
Il remittente riporta alcuni stralci della motivazione della gia'
citata sentenza n. 14285 del 2005 della Corte di cassazione,
affermativa del diritto di cui sopra, ed aggiunge che le
argomentazioni addotte da quella decisione a favore della tesi dei
pensionati - nel senso, cioe', della decorrenza della perequazione
automatica della maggiorazione di cui all'art. 6, legge n. 140 del
1985 a partire dalla data di entrata in vigore della norma, e non da
quella eventualmente successiva della liquidazione del trattamento
pensionistico - «paiono ora decisive ai fini del giudizio di non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale».
2.2. - In tutti e tre i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la declaratoria di
manifesta infondatezza ovvero di inammissibilita' della questione,
osservando come la maggiorazione in argomento sia stata riconosciuta
a quanti potevano vantare requisiti combattentistici, ponendo questa
categoria in una posizione differenziata rispetto alla generalita'
dei pensionati, con la conseguenza che essa rappresenta un'eccezione
in melius al principio della necessaria corrispondenza tra i
contributi versati e le prestazioni erogate, in quanto posta a carico
del bilancio dello Stato, al di fuori del sistema contributivo
obbligatorio.
2.3. - In tutti e tre i giudizi si sono costituiti l'INPS (che ha
formulato conclusioni identiche a quelle sopra riportate, con i
medesimi argomenti) nonche' le parti private, tutte rappresentate
dagli stessi difensori. Queste ultime, anche in una memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza, affermano che il piu' volte
citato art. 6 della legge n. 140 del 1985, nel prevedere, al terzo
comma, che la maggiorazione e' soggetta a perequazione automatica,
avrebbe inteso conservare l'originario potere di acquisto della
prestazione indipendentemente dalla data di maturazione della
pensione. Le parti sostengono il carattere innovativo della
disposizione censurata, che priverebbe di ogni autonoma valenza la
perequazione stabilita dall'anzidetto comma 3 dell'art. 6.
La norma, che si autoqualifica di interpretazione autentica, in
realta' verrebbe a stravolgere completamente la disciplina di
adeguamento concepita dal legislatore per assicurare la dinamica nel
tempo del valore della maggiorazione: essa sarebbe diretta a
modificare radicalmente il contenuto originario della disposizione e,
come tale, non dovrebbe ritenersi applicabile ai trattamenti gia'
maturati. Anche in tale caso (applicabilita' ai soli pensionamenti
decorrenti dal 1° gennaio 2008), essa sarebbe comunque illegittima,
in quanto genera disparita' di trattamento tra situazioni
oggettivamente eguali, che si differenziano tra di loro solo per la
diversa data di maturazione del diritto.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte viene chiamata a risolvere la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 505, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008),
sollevata dalla Corte d'appello di Trieste in riferimento agli artt.
3, primo e secondo comma, 24, primo e secondo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione, e dalla Corte d'appello di Torino, con tre
ordinanze di identico contenuto, in riferimento al solo art. 3 della
Costituzione.
Va premesso che l'art. 6, della legge 15 aprile 1985, n. 140
(Miglioramento e perequazione di trattamenti pensionistici e aumento
della pensione sociale) ha istituito, con decorrenza dal 1° gennaio
1985, a favore di ex combattenti e di appartenenti ad alcune
categorie a questi assimilati, una maggiorazione reversibile di lire
trentamila mensili del rispettivo trattamento di pensione determinato
secondo le norme ordinarie, posta a totale carico dello Stato,
soggetta a perequazione automatica e indifferente ad eventuali
integrazioni al minimo.
La disposizione impugnata ha stabilito che «l'articolo 6, comma 3
, della legge 15 aprile 1985, n. 140, si interpreta nel senso che la
maggiorazione prevista dal comma 1 del medesimo articolo si perequa a
partire dal momento della concessione della maggiorazione medesima
agli aventi diritto».
Secondo i remittenti, poiche' la qualita' di appartenenti alle
categorie degli aventi diritto al beneficio e' stata acquisita ben
prima dell'entrata in vigore della legge e la maggiorazione e' a
totale carico dello Stato e non correlata alla posizione
previdenziale dei beneficiari, la norma di interpretazione autentica,
introdotta dalla suddetta disposizione, determina un'irragionevole
disparita' di trattamento riguardo all'entita' della maggiorazione
stessa, dipendente dalle diversita' di date di maturazione della
pensione.
Secondo la sola Corte d'appello di Trieste, inoltre, la
disposizione in scrutinio violerebbe anche l'art. 38, secondo comma,
Cost. e, non consentendo agli aventi diritto di agire in giudizio per
ottenere la perequazione della maggiorazione calcolata con decorrenza
dalla sua istituzione, contrasterebbe anche con l'art. 24, primo e
secondo comma, Cost., che garantisce a tutti il diritto di difesa.
2. - In via preliminare deve essere disposta la riunione dei
giudizi aventi ad oggetto una questione per tutti identica e
questioni alla prima connesse, sollevate soltanto in uno di essi.
3. 1. - Le questioni non sono fondate con riguardo a tutti i
parametri evocati.
La tesi dei remittenti, per quanto concerne la denuncia di
violazione dell'art. 3 Cost., si fonda sul presupposto che la
fattispecie costitutiva del diritto al beneficio combattentistico sia
indipendente dalla maturazione del diritto alla prestazione
previdenziale, sicche' essa costituirebbe un diritto autonomo
rispetto a questa. La disposizione censurata avrebbe quindi
determinato disparita' di trattamento sulla base di circostanze
irrilevanti riguardo a tale diritto.
Il presupposto su cui si fonda la tesi non trova giustificazione
nelle norme che disciplinano la maggiorazione di cui si tratta.
Infatti, fino al momento della maturazione della pensione nessun
diritto nasce in capo al soggetto, anche se egli appartiene a una
delle categorie che il legislatore, in considerazione di pregresse
vicende, ha voluto beneficiare.
Se il legislatore avesse voluto riconoscere un autonomo diritto,
avrebbe disposto l'immediata attribuzione periodica delle relative
somme a tutti coloro che rientravano nelle categorie previste, in
aggiunta alla retribuzione, indipendentemente dalla posizione
previdenziale; ne' avrebbe stabilito la «perequazione» di detto
beneficio, espressione che normalmente si riferisce ai trattamenti di
quiescenza.
La subordinazione dell'acquisizione del diritto di cui si tratta
alla maturazione del diritto a pensione e la sua inclusione in
quest'ultima a tutti gli effetti fa si' che non sia irragionevole la
disposizione censurata la' dove stabilisce la decorrenza della
perequazione dalla data della effettiva e concreta attribuzione del
beneficio. A tal proposito, occorre ribadire i principi secondo i
quali lo scorrere del tempo e la collocazione in esso dei fatti
giuridici possono legittimare una diversa modulazione dei rapporti
che ne scaturiscono.
3.2. - Parimenti, non fondata e' la questione in riferimento
all'art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Il beneficio oggetto della normativa in scrutinio non e', infatti,
predisposto al fine di rendere congrua la prestazione previdenziale
in relazione alle necessita' degli aventi diritto alla medesima -
finalita' cui sopperiscono istituti diversi, quali la rivalutazione e
la integrazione al minimo - bensi' a fornire agli appartenenti a
determinate categorie, ritenuti meritevoli di una gratificazione, una
elargizione dimostrativa della gratitudine della Nazione.
3.3. - Non fondata, infine, e' anche la questione sollevata in
riferimento all'asserita violazione del diritto di difesa.
La disposizione dell'art. 24 della Costituzione, evocata dalla
remittente Corte triestina, attribuisce diritti processuali che
presuppongono la posizione sostanziale alla cui soddisfazione essi
sono finalizzati, con la conseguenza che la disciplina sostanziale
non attiene alla garanzia del suddetto parametro costituzionale.