Ricorso della Regione Calabria, nella persona del suo Presidente
pro tempore, on. Agazio Loiero (C.F. e P.I. 02205340793), autorizzato
a costituirsi in giudizio innanzi codesta ecc.ma Corte costituzionale
con deliberazione della giunta regionale n. 538 dell'8 agosto 2008,
rappresentato e difeso, giusta procura a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Giovanni Pitruzzella, ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio in Roma, piazza della Marina n. 1.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, presso gli uffici della Presidenza
del Consiglio dei ministri, Palazzo Chigi, e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
F a t t o
Nell'ambito delle previsioni di cui al d.1. 27 maggio 2008, n. 93
(Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle
famiglie), l'art. 1 (Esenzione ICI prima casa) stabilisce che «a
decorrere dall'anno 2008 e' esclusa dall'imposta comunale sugli
immobili di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
l'unita' immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto
passivo. Per unita' immobiliare adibita ad abitazione principale del
soggetto passivo si intende quella considerata tale ai sensi del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e successive
modificazioni, nonche' quelle ad esse assimilate dal comune con
regolamento vigente alla data di entrata in vigore del presente
decreto, ad eccezione di quelle di categoria catastale A1, A8 e A9
per le quali continua ad applicarsi la detrazione prevista
dall'articolo 8, commi 2 e 3, del citato decreto n. 504 del 1992.
L'esenzione si applica altresi' nei casi previsti dall'articolo 6,
comma 3-bis, e dall'articolo 8, comma 4, del decreto legislativo
n. 504 del 1992, e successive modificazioni; sono conseguentemente
abrogati il comma 4 dell'articolo 6 ed i commi 2-bis e 2-ter
dell'articolo 8 del citato decreto n. 504 del 1992».
In particolare, ai sensi del comma 4, «La minore imposta che
deriva dall'applicazione dei commi 1, 2 e 3, pari a 1.700 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2008, e' rimborsata ai singoli comuni, in
aggiunta a quella prevista dal comma 2-bis dell'articolo 8 del
decreto legislativo n. 504 del 1992, introdotto dall'articolo 1,
comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. A tale fine, nello
stato di previsione del Ministero dell'interno l'apposito fondo e'
integrato di un importo pari a quanto sopra stabilito a decorrere
dall'anno 2008. In sede di Confererqa Stato-citta' ed autonomie
locali sono stabiliti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, criteri e modalita' per la erogazione
del rimborso ai comuni che il Ministro dell'interno provvede ad
attuare con proprio decreto. Relativamente alle regioni a statuto
speciale, ad eccezione delle Regioni Sardegna e Sicilia, ed alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, i rimborsi sono in ogni
caso disposti a favore dei citati enti, che provvedono
all'attribuzione delle quote dovute ai comuni compresi nei loro
territori nel rispetto degli statuti speciali e delle relative norme
di attuazione. Al fine di garantire il contributo di cui all'articolo
3, comma 1, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 13 del 17 gennaio 2006, come
determinato dall'articolo 1, comma 251, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, il Ministero dell'interno eroga al soggetto di cui al
medesimo decreto ministeriale 22 novembre 2005, per le medesime
finalita', lo 0,8 per mille dei rimborsi di cui al comma 4. I commi
7, 8 e 287 dell'articolo 1 della legge n. 244 del 2007 sono abrogati
[corsivo aggiunto, ndr.]».
Infine, ai sensi del comma 7, «Dalla data di entrata in vigore del
presente decreto e fino alla definizione dei contenuti del nuovo
patto di stabilita' interno, in funzione della attuazione del
federalismo fiscale, e' sospeso il potere delle regioni e degli enti
locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle
aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato. Sono fatte salve, per il settore
sanitario, le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
all'articolo 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, e successive modificazioni, nonche', per gli enti locali, gli
aumenti e le maggiorazioni gia' previsti dallo schema di bilancio di
previsione presentato dall'organo esecutivo all'organo consiliare per
l'approvazione nei termini fissati ai sensi dell'articolo 174 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 [corsivo aggiunto, ndr.]».
Le citate disposizioni contenute nel presente decreto-legge sono
state trasposte - con alcune modificazioni - nella successiva legge
di conversione, 24 luglio 2008, n. 126.
Con riferimento ai commi su richiamati, le predette modificazioni
hanno riguardato i commi 4 e 7 nonche' l'introduzione dei commi
4-bis, 4-ter e 7-bis.
In specie, relativamente alla erogazione del rimborso in favore
dei Comuni - da adottarsi con decreto del Ministro dell'interno,
giusti i criteri e le modalita' stabiliti in Conferenza Stato-Citta'
ed autonomie locali - si prevede che lo stesso decreto sia emanato
«entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, secondo principi che tengano conto
dell'efficienza nella riscossione dell'imposta, del rispetto del
patto di stabilita' interno, per l'esercizio 2007, e della tutela dei
piccoli comuni». A cio' si aggiungono le previsioni di cui ai commi
4-bis e ter, ai sensi dei quali «Per l'anno 2008, il Ministero
dell'interno, fatti salvi eventuali accordi intervenuti in data
precedente in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, ripartisce e accredita ai comuni e
alle regioni a statuto speciale, a titolo di primo acconto, il 50 per
cento del rimborso loro spettante, come determinato ai sensi del
comma 4 [...] In sede di prima applicazione, fino all'erogazione
effettiva di quanto spettante a titolo di acconto a ciascun comune ai
sensi del comma 4-bis, il limite dei tre dodicesimi di cui
all'articolo 222 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e'
maggiorato dell'importo equivalente al credito dell'imposta comunale
sugli immobili determinatosi, per effetto delle norme di cui ai commi
da 1 a 4, a favore delle singole amministrazioni comunali nei
confronti dello Stato».
Il comma 7 dell'originario decreto-legge - relativo alla
sospensione della potesta' regionale e degli EE.LL. di deliberazione
di aumenti dei tributi, delle addizionali e delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni delle aliquote di tributi statali - e' integrato
come segue: «Resta fermo che continuano comunque ad applicarsi le
disposizioni relative al mancato rispetto del patto di stabilita'
interno, di cui ai commi 669, 670, 671, 672, 691, 692 e 693
dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Le sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti verificano il rispetto
delle disposizioni di cui al presente comma, riferendo l'esito di
tali controlli alle sezioni riunite in sede di controllo, ai fini del
referto per il coordinamento del sistema di finanza pubblica, ai
sensi dell'articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
come modificato, da ultimo, dall'articolo 3, comma 65, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, nonche' alla sezione delle autonomie». A tale
disposizione si aggiunge quella del comma 7-bis, ai sensi del quale
«I comuni che abbiano in corso di esecuzione rapporti di concessione
del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale
sugli immobili possono rinegoziare i contratti in essere, ai fini
dell'accertamento e della riscossione di altre entrate,
compatibilmente con la disciplina comunitaria in materia di
prestazione di servizi».
Ai fini di quanto su esposto la giunta regionale richiamata la
propria delibera n. 393 del 3 giugno 2008, del seguente tenore:
che con decreto-legge del 27 maggio 2008, n. 93 (emanato dal
Presidente della Repubblica in data 27 maggio 2008, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale n. 124 del 28 maggio 2008) recante «disposizioni
urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie», il
Governo, nel decretare all'art. 1 l'esenzione della corresponsione
dell'ICI per la prima casa a decorrere dall'anno 2008, ha previsto,
per finanziare l'abbattimento dell'imposta, la sottrazione di fondi
destinati alla Regione Calabria e gia' devoluti (cfr. comma 2-bis,
art 8, d.lgs. n. 504/1992, introdotto dal comma 5, art. 1, legge
n. 244/2007);
che, in particolare, va censurato il disposto dell'art. 5 del
succitato decreto-legge, il quale, al fine di assicurare la copertura
finanziaria per l'eliminazione dell'ICI, ha disposto la riduzione
delle autorizzazioni di spesa di cui all'elenco n. 1, allegato al
decreto, e per gli importi ivi individuati, in tal modo operando la
riduzione di tutti i fondi gia' destinati alla Regione Calabria, in
specie quelli destinati alle infrastrutture ed alla difesa del suolo,
nonche' quelli destinati alla forestazione e riforestazione, ai
salari dei forestali ed alla stabilizzazione dei lavoratori s.u, e di
p.u.;
che i settori maggiormente colpiti in conseguenza degli
interventi previsti per la copertura del minor gettito sono i
seguenti; Riconversione degli interventi per opere di infrastrutture
pubbliche e logistica in Sicilia e Calabria (1.365,5 ml di euro);
Fondo per la promozione e il sostegno dello sviluppo del TPL (353 ml
di euro nel triennio 2008-2010);
Osservatorio nazionale sulle politiche del trasporto pubblico
locale (5 ml di euro nel triennio 2008-2010); Fondo isole minori (60
ml di euro nel triennio 2008-2010); Incentivi trasporto pesante verso
trasporto marittimo (231 ml di euro nel triennio); Banda larga (50 ml
di euro); Esternalizzazione servizi Asl e ospedalieri (87 ml di euro
nel triennio); Recupero centri storici (30 ml di euro nel triennio);
Investimenti diretti INAIL.
Considerato che le risorse sottratte, soprattutto quelle dirette
alla realizzazione di importanti e strategiche infrastrutture,
comportano gravi ripercussioni sulle programmazioni finanziarie e sul
piano politico-istituzionale con effetti deleteri per lo sviluppo
della compagine sociale ai fini di una significativa crescita
economica dell'intera regione;
Ritenuto che il decreto-legge e' atto munito di forza di legge,
che per sua natura puo' essere adottato dal Governo soltanto nella
ricorrenza di casi straordinari di necessita' ed urgenza, unico
requisito legittimante l'eccezionale esercizio del potere normativo
(sent. Corte cost. n. 29/1995), la cui mancanza integra vizio
determinante l'incostituzionalita' del decreto e l'eventuale
conversione in legge non puo' comunque sanare il vizio, che incide
sulla separazione tra i poteri dello Stato e non esclusivamente sul
rapporto politico fra Parlamento e Governo (sent. Corte cost.
n. 171/2007)
che lo stesso decreto-legge si appalesa fondamentalmente lesivo
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, principio
riconosciuto dall'art, 120, ultimo comma della Costituzione, in
quanto la regione ha riposto legittimo affidamento negli stanziamenti
gia' assegnati e poi notevolmente ridotti; in particolare, la
riduzione della spesa e' avvenuta in maniera generalizzata e
«lineare», senza considerare il metodo di concertazione per « Patti»
e degli Accordi gia' sottoscritti fra Governo e regioni (anche in via
bilaterale tipo Banda larga). Ne e' un esempio il taglio delle
risorse per il Fondo per la promozione e il sostegno dello sviluppo
del TPL (353 ml di euro nel triennio 2008-2010) e dell'Osservatorio
nazionale sulle politiche del trasporto pubblico locale (5 ml di euro
nel triennio 2008-2010), stanziamenti definiti nell'ambito
dell'accordo Governo-regioni sul TPL sottoscritto dal Governo nel
mese di dicembre trasformato in parte in legge con la Finanziaria
2008;
che il decreto-legge, inoltre, si pone in contrasto con la ratio
dell'art. 119, in quanto lo Stato non puo' introdurre una disciplina
normativa che, nel sospendere il potere delle regioni di deliberare
aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle
maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge
(art. 1, comma 7, decreto-legge n. 93/2008) restringe i confini di
autonomia finanziaria regionale, delineati dal citato art. 119;
Ritenuto, quindi, che la regione ha interesse ad istaurare un
giudizio innanzi alla Corte costituzionale mediante ricorso, in via
principale, per 1'impugnazione del decreto-legge, emanato a) in
assenza dei requisiti sopra enunciati; b) in violazione del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120, ultimo comma, della
Cost.; c) in contrasto della ratio dell'art. 19 Cost.
Ritenuto,comunque, che e' interesse della regione procedere
all'eventuale impugnazione della legge di conversione del citato
decreto.
Alla luce della premessa articolata disciplina normativa, si
rappresenta quanto segue.
D i r i t t o
La riferita disciplina normativa appare meritevole di censura. I
relativi profili di illegittimita' costituzionale si rappresentano
come segue.
1) Violazione dell'art. 119 Cost.
Ai sensi dell'art. 119 Cost. «I comuni, le province, le citta'
metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa. I comuni, le province, le citta' metropolitane e le regioni
hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate
propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un
fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacita' fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle
fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province,
alle citta' metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente
le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarieta' sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati comuni,
province, citta' metropolitane e regioni. I comuni, le province, le
citta' metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio,
attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese
di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti
dagli stessi contratti».
Nell'alveo di tale previsione - anche alla luce di un ormai
consolidato orientamento giurisprudenziale - trovano collocazione i
principi cui si ispira il sistema di autonomia finanziaria regionale
e degli enti locali, (cfr. art. 119 Cost., primo comma, «I comuni [e]
le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa»)
introdotto a seguito della riforma del Titolo V, Parte II della
Costituzione (legge cost. n. 3/2001).
In specie tali principi possono essere condensati nel
riconoscimento della potesta' tributaria regionale, nella
compartecipazione al gettito di tributi erariali - per la quota
riferibile al territorio regionale - e nell'attribuzione delle
risorse del fondo perequativo (cfr. art. 119 Cost., commi 2 e 3,
«stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri [...] dispongono
di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al
loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacita' fiscale per abitante») per l'integrale finanziamento
delle relative funzioni; a tali fondi si aggiungono - per completare
il quadro della finanza locale - la destinazione di risorse
aggiuntive per interventi speciali, il patrimonio regionale e
l'eventuale ricorso all'indebitamento per investimenti (cfr. art. 119
Cost., commi 5 e 6, «lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati comuni [e] regioni [...]
I comuni [e] le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento»).
E' proprio nel contesto delle relative previsioni che pare
incidere la disciplina introdotta con l'articolo 1 del citato
decreto-legge, come modificato e convertito nella legge n. 126/2008.
La esenzione dalla imposta comunale sugli immobili dell'unita'
immobiliare adibita ad «abitazione principale» (cfr. art. 1, comma
1, d.l. n. 93/2008) determina infatti l'acquisizione di una minore
imposta, calcolata in un ammontare pari ad 1.700 milioni di €
(cfr. art. 1, comma 4). In tal senso, la relativa carenza di risorse
finanziarie in capo ai comuni si pone - di per se' - in evidente
contrasto con la previsione di cui all'art. 119 Cost., commi 2 e 4,
ai sensi dei quali «i comuni [...] dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio», le quali
«consentono ai comuni [...] di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite». Lo schema delineato dal riformato Titolo
V, Parte II, della Costituzione in materia di autonomia finanziaria
degli enti locali (art. 119 Cost., primo comma) presuppone che sia
garantita, infatti, la autonomia delle risorse finanziarie degli
stessi (art. 119 Cost., secondo comma).
In tal senso la norma in esame contempla la misura del «rimborso»
ai singoli comuni del minor gettito percepito, giusta l'integrazione
dell'apposito fondo iscritto nello stato di previsione del Ministero
dell'interno per un importo pari a quello predetto, a decorrere
dall'anno 2008 (cfr. art. 1, comma 4) rinviando, peraltro, alla
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali la definizione dei
«criteri [e delle] modalita' per la erogazione del rimborso ai
comuni, che il Ministro dell'interno provvede ad attuare con proprio
decreto». E' proprio alla luce di tale disciplina che emerge con
evidenza il vulnus procurato alle regioni ed, in particolare, al
principio di autonomia finanziaria ugualmente contemplato dal
medesimo art. 119 Cost. in favore delle stesse. Non solo, infatti, le
minori risorse finanziarie destinate agli enti locali sono compensate
e recuperate attraverso l'eventuale storno di contributi gia'
devoluti a favore delle regioni (cfr. comma 2-bis, art. 8, d.lgs.
n. 504/1992, introdotto dal comma 5, art. 1, legge n. 244/2007) ma -
ai sensi del comma 7, art. 1 - dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge «e fino alla definizione dei contenuti del patto di
stabilita' interno [...] e' sospeso il potere delle regioni [...] di
deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote
ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti
con legge dello Stato».
Tale disposizione si pone in contrasto sia con la chiara
previsione di cui all'art. 119 Cost. in materia di autonomia
finanziaria e tributaria regionale - tanto in linea di principio, ex
art. 119, comma quanto nel dettaglio delle indicazioni di cui ai
commi 2 e 4 del medesimo articolo - sia con l'ormai consolidato
indirizzo giurisprudenziale della Corte costituzionale circa i limiti
che deve incontrare la potesta' legislativa tributaria statale. Fatti
salvi i principi di coordinamento della finanza pubblica, infatti, lo
Stato non puo' introdurre una disciplina normativa che sia piu'
restrittiva dei confini di autonomia finanziaria regionale, delineati
dal citato art. 119 (ex plurimis, cfr. Corte cost., sentt. 296, 297,
311, 370 e 376 del 2003; 4, 16, 17, 29, 36, 37 e 49 del 2004; 35, 51,
64, 72, 77, 107, 160, 162, 222, 397 e 417 del 2005; 2, 31, 118, 148,
155, 214, 267, 323, 412, 451 del 2006; 89, 98, 105, 137, 157, 169,
179, 194, 201, 202, 275, 285, 412, 451 del 2007).
Ne' pare, sotto questi profili, che le modificazioni intervenute
in sede di conversione abbiano provveduto a correggere i vizi gia'
lamentati nelle disposizioni contenute nell'originario decreto:
restano inalterati, infatti, i vizi di legittimita' relativi alla
pretesa violazione dell'art. 119 Cost. sub specie autonomia
finanziaria regionale contenuti nel citato comma 7, l'integrazione
del quale non incide sulla lesione prodotta dalla disposizione di cui
al primo inciso (i.e. «e' sospeso il potere delle regioni [...] di
deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote
ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti
con legge dello Stato»); al contrario, sembrano aggravare i termini
della protestata violazione costituzionale le disposizioni di cui ai
citati commi 4-bis e ter, nella parte in cui sono determinate le
modalita' di ripartizione ed accreditamento del (50% del) rimborso di
cui al comma 4, cosi' ribadendosi il vulnus procurato al principio di
autonomia finanziaria regionale.
2) Violazione del principio di leale collaborazione (art. 120 Cost.).
Il suddetto vizio di legittimita' - nei termini in cui e' stato
riferito - appare ancora piu' rilevante laddove si consideri come,
nel caso in oggetto, la relativa disciplina sia compendiata in un
provvedimento normativo (i.e. il decreto-legge) sottratto alla
necessaria (in materia) dialettica istituzionale Stato-regioni.
Per tal motivo, oltre alla pretesa violazione dell'art. 119 Cost.,
si puo' ritenere violato altresi' il principio di leale
collaborazione fra lo Stato e le regioni che - in virtu' della
particolare importanza della materia e rilevanza degli interessi
implicati dalla stessa - avrebbe dovuto essere implementato.
La relativa criticita' emerge con chiarezza dalle prime
osservazioni licenziate, in materia, dalla Conferenza delle regioni e
delle province autonome (cfr. all. 1). Nel documento de quo, infatti,
si rileva come la ratio - pur condivisibile, nel merito - sottesa al
provvedimento normativo sia stata perseguita attraverso forme che
aggirano i «metodi della concertazione e leale collaborazione fra
livelli istituzionali, intenti piu' volte richiamati dalla Conferenza
delle regioni e delle province autonome» ed altresi' oggetto - per
l'attuazione della normativa relativa a tali ambiti materiali - di
una giurisprudenza costituzionale costante nel richiamare lo Stato
alle necessarie forme di cooperazione, tipiche di un sistema di
governo multilivello.
Nel merito la Conferenza rileva - in particolare - la «elevata
criticita» proprio della «sospensione del potere delle regioni e enti
locali di deliberare aumenti di tributi, delle addizionali, delle
aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato»; invero - rileva la Conferenza - il
«provvedimento, in palese e manifesto contrasto con la volonta' di
procedere in tempi brevi all'attuazione del federalismo fiscale,
penalizza le regioni e gli enti locali nel giudizio delle agenzie di
rating e, quindi, di riflesso, sul costo dell'indebitamento futuro».
Sotto tale profilo, la violazione del principio di leale
collaborazione ridonda anche sulla violazione dell'art. 119 Cost.,
laddove «la sterilizzazione della autonomia finanziaria comportera'
l'ingiustificabile rigidita' dei bilanci, mortificando il principio
di responsabilita' e rappresentanza dei livelli di governo regionali
e degli enti locali» (cfr. ancora all. 1).