IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 724 del 2008, proposto da Marino Bin, rappresentato
e difeso dall'avv. Carlo Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso
il suo studio in Torino, via Pietro Palmieri, 40;
Contro Universita' degli studi di Torino; Ministero
dell'istruzione dell'universita' e della ricerca, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Torino, corso
Stati Uniti, 45; per l'annullamento del decreto emanato dal rettore
dell'Universita' degli studi di Torino il 4 marzo 2008 n. 1405,
comunicato successivamente, con il quale il ricorrente, professore
ordinario per il settore scientifico-disciplinare IUS/01-Diritto
privato, presso la facolta' di giurisprudenza, e stato collocato
fuori ruolo a decorrere dal 1° novembre 2008 e fino al 31 ottobre
2009, nonche' per l'annullamento degli atti tutti antecedenti,
preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo
procedimento, e per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero
dell'istruzione dell'universita' e della ricerca;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n.
1034;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2009 il
primo referendario dott. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi per le
parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritiene il Collegio che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art 2, comma 434, della legge n. 244 del 24
dicembre 2007 (Finanziaria per il 2008) sia rilevante e non
manifestamente infondata.
La questione e' rilevante, in quanto il provvedimento impugnato
si basa su tale norma e anche se il provvedimento e' stato in parte
annullato da questa Sezione con separata sentenza parziale, in
relazione all'applicazione della disciplina transitoria, il
provvedimento esplica ancora i suoi effetti in relazione alla
riduzione comunque sussistente, in base alla norma di legge
richiamata, del periodo di fuori ruolo rispetto al sistema
previgente.
Inoltre, la disposizione non puo' essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed una disciplina espressa per i rapporti
pendenti.
Ai sensi dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007,
infatti, si prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2008, il periodo
di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza,
e' ridotto a due anni accademici e coloro che alla medesima data sono
in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo
sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere
dal 1° gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori
universitari precedente la quiescenza e' ridotto a un anno accademico
e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel
secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al
termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1° gennaio 2010, il
periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la
quiescenza e' definitivamente abolito e coloro che alla medesima data
sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori
ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno accademico.
L'unica interpretazione della norma che possa dare un senso a
tutte le disposizioni porta a ritenere che solo per i professori
collocati fuori ruolo nel novembre 2005 sia mantenuto il periodo
triennale fino alla fine dell'anno accademico nel novembre 2008, i
quali altrimenti avendo compiuto gia' due anni sarebbero dovuti
andare in quiescenza con l'entrata in vigore della nuova disciplina.
Per i professori fuori ruolo dal novembre 2006 non essendovi
alcuna disposizione derogatoria che faccia salvo l'intero periodo, si
deve ritenere immediatamente applicabile la riduzione a due anni
accademici, con conseguente collocamento a riposo nel novembre 2008.
Progressivamente il periodo di fuori ruolo e' ridotto e destinato
ad essere soppresso del tutto nel 2010.
Infatti, dal 1° gennaio 2009 esso e' ridotto ad un anno facendo
salva la posizione solo di coloro che, collocati fuori ruolo dal 1°
novembre 2007, il 1° gennaio 2009 si troverebbero ad avere gia'
compiuto tale anno; pertanto e' espressamente previsto il
completamento del secondo anno accademico fuori ruolo fino al 1°
novembre 2009. Analogo regime riguarda il 1° gennaio 2010 quando,
venendo meno il periodo di fuori ruolo, tutti coloro che sono
collocati fuori ruolo dovrebbero essere posti in quiescenza. La norma
fa salve le posizioni dei professori che essendo stati collocati
fuori ruolo dal novembre 2009, dovrebbero cessare dal servizio al 1°
gennaio 2009, permettendo loro il completamento dell'anno accademico.
Tale interpretazione assolutamente obbligata del comma 434 e'
l'unica in grado di attribuire alla norma un significato in relazione
alla indubbia volonta' del legislatore di prevedere la riduzione
progressiva del fuori ruolo dei professori universitari.
La questione di legittimita' costituzionale e' quindi rilevante
rispetto al presente giudizio. Infatti, al professore ricorrente e'
applicabile tale norma con conseguente riduzione di un anno del
periodo di fuori ruolo.
La questione di legittimita' costituzionale e' altresi' non
manifestamente infondata sotto diversi profili.
Lo e' con riferimento all'art. 3 della Costituzione, il principio
di irretroattivita' della legge ed al principio di ragionevolezza, in
quanto risulta ignorare il particolare significato del periodo di
fuori ruolo, la distinzione fra attivita' didattica e attivita' di
ricerca dei professori universitari, l'incidenza che questa attivita'
differenziata e questa specifica disciplina ha sul loro stato
giuridico.
E', inoltre, costituzionalmente illegittima con riferimento
all'art. 97 della Costituzione, in quanto contrasta con il principio
di buon andamento dell'Amnunistrazione universitaria, privandola di
studiosi ancora in grado di fornire contributi rilevanti
all'Amministrazione alla quale appartengono.
Ritiene il Collegio che la disposizione in esame sia sospettabile
di violazione dell'art. 3 della Costituzione, in primo luogo, per la
retroattivita' dei suoi contenuti precettivi, in secondo luogo per la
sua irragionevolezza apprezzata con riferimento alla particolare
attivita' svolta dai professori universitari nel periodo fuori ruolo
e alla tendenza dell'ordinamento al prolungamento dell'attivita'
lavorativa, apparendo la scelta in esame una palese ed irragionevole
controtendenza.
Con riguardo al primo degli anzidetti profili, la Corte
costituzionale ha affermato piu' volte che la irretroattivita' della
legge e' un principio di carattere costituzionale solo per le norme
penali, in quanto sancito dall'art. 25 della Costituzione.
Per le norme non penali la retroattivita' della legge e' ammessa
ma nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed uguaglianza.
Pertanto, sono costituzionalmente legittime le norme retroattive che
trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrastino con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti
(Corte cost. 26 giugno 2007, n. 234).
In questo quadro sono, in primo luogo, ammissibili le norme
retroattive di carattere interpretativo che danno una delle possibili
letture che gia' emergevano dalla norma interpretata; in tal caso,
infatti, non sussiste la lesione dei canoni costituzionali di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche (Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n.
274); infatti il divieto di retroattivita' della legge, pur
costituendo fondamentale valore di civilta' giuridica e principio
generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in
principio attenersi, non ha dignita' costituzionale, salvo che per la
materia penale; il legislatore ordinario puo' emanare sia
disposizioni di interpretazione autentica, che determinano,
chiarendola, la portata precettiva della norma interpretata
fissandola in un contenuto plausibilmente gia' espresso dalla stessa,
sia norme innovative con efficacia retroattiva, purche' la
retroattivita' trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti, tra i quali il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza e la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto (Corte costituzionale, 15 luglio
2005, n. 282).
Nel caso di specie, la norma contenuta nella legge finanziaria
per il 2008, ha introdotto una nuova disciplina del collocamento
fuori ruolo dei professori universitari. Si tratta dunque di una
norma di carattere innovativo per la quale ritiene il Collegio che vi
sia motivo di sospettare una violazione dei principi di
ragionevolezza e di affidamento che le norme retroattive devono
rispettare.
E' pur vero che la retroattivita' puo' essere giustificata in
relazione al fatto che la norma ha inciso sul futuro svolgimento del
periodo fuori ruolo, disciplinato unitariamente. Tuttavia, la Corte
costituzionale ha anche affermato che l'affidamento del cittadino
nella sicurezza giuridica non impedisce al legislatore di emanare
norme modificatrici della disciplina dei rapporti di durata in senso
sfavorevole per i beneficiari, purche' tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irragionevole di situazioni sostanziali
fondate su leggi precedenti (sent. n. 393 del 2000).
Con riferimento all'art. 3 della Costituzione ed al principio di
ragionevolezza, la legge sospetta di incostituzionalita' risulta,
dunque, immemore del particolare significato del periodo di fuori
ruolo, della distinzione fra attivita' didattica e attivita' di
ricerca dei professori universitari, dell'incidenza che questa
attivita' differenziata e questa specifica disciplina ha sul loro
stato giuridico. Il fuori ruolo, infatti, e' un periodo di attivita'
riconosciuto ai professori universitari sin dal 1958, allorche' e'
stato introdotto un limite di eta' per il collocamento a riposo.
Si e' trattato di una scelta opportuna del legislatore, che ha
considerato come nell'attivita'. del professore universitario si
debbano individuare due specifiche funzioni, distinte ancorche'
connesse: l'attivita' di ricerca e l'attivita' didattica.
Per questa ragione, l'iniziativa della legge finanziaria per il
2008, che ha prima ridotto e poi del tutto eliminato il periodo di
fuori ruolo, appare irragionevole, poiche' contrastante anche con
l'orientamento della legislazione odierna, che e' volta a prolungare
il periodo di permanenza in servizio e non a ridurlo. A cio' va
aggiunto che la riduzione o l'eliminazione del fuori ruolo ha anche
per il professore universitario delle conseguenze economiche
negative, poiche' riduce il periodo di servizio rilevante ai fini
dell'indennita' di buonuscita, riduce il trattamento pensionistico
usufruibile al termine del servizio, impedisce il conseguimento dei
benefici economici ordinari (scatti biennali; adeguamenti annuali) e
dei miglioramenti eventualmente previsti nel periodo in cui non si
sara' piu' presenti nell'amministrazione.
Questo modo di procedere appare, dunque, irragionevole dal
momento che, per i dipendenti privati, ai quali ormai peraltro il
pubblico impiego e' sostanzialmente assimilato, nel caso in cui venga
ridotto il periodo di attivita' sono previsti dei meccanismi
premiali, volti ad evitare il danno economico che questo anticipato
pensionamento provoca. La scelta improvvisa e penalizzante della
legge finanziaria e' dal punto di vista della legittimita'
costituzionale, percio', censurabile con riferimento all'art. 3 della
Costituzione ed al principio di ragionevolezza.
Essa e', inoltre, costituzionalmente illegittima con riferimento
all'art. 97 della Costituzione, in quanto contrasta con il principio
di buon andamento dell'amministrazione universitaria, privandola di
studiosi ancora in grado di fornire contributi rilevanti
all'amministrazione alla quale appartengono.
Tali contributi si esplicano in vari aspetti della attivita' che
il professore compie nel periodo di fuori ruolo.
In primo luogo, in relazione allo svolgimento dell'attivita'
scientifica. In particolare 1'attivita' di ricerca, prevalente nel
periodo di fuori ruolo, ha necessita' di programmazione e di un tempo
lungo di svolgimento. Tali attivita' possono restare incomplete a
causa del collocamento a riposo entro breve termine.
Ne' la retroattivita' puo' essere giustificata dalla riforma
complessiva della disciplina dei professori universitari operata con
la legge n. 230 del 4 novembre 2005, che ha abolito il periodo di
collocamento fuori ruolo e previsto il limite di eta' di settanta
anni per il collocamento a riposo. L'art. 1, comma 17, della legge n.
230 cit. si applica, infatti, solo ai professori universitari
nominati ai sensi della nuova legge.
Infine, irragionevole e' la stessa previsione di diritto
transitorio. Se, da una parte, tale previsione denota la
consapevolezza del legislatore di non potere incidere in maniera
immediata sulle situazioni in corso, facendo decorrere la completa
abolizione del fuori ruolo dal 1° gennaio 2010, dall'altra prevede la
riduzione del fuori ruolo sia per coloro che sono gia' in tale
posizione da uno o due anni (prevedendo per entrambe le categorie la
riduzione a due anni), sia per coloro, che al momento di entrata in
vigore della legge sono ancora in servizio di ruolo, essendo previsto
il periodo di fuori ruolo di un anno per coloro che saranno collocati
fuori ruolo nel novembre 2008 e nel novembre 2009 e appare in
contrasto altresi' con il principio di buon andamento della
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Infatti, anche in relazione alla efficienza organizzativa della
Universita' la previsione della immediata riduzione del fuori ruolo
per i tutti professori ordinari comporta la immediata perdita di
risorse intellettuali, la interruzione di programmi di ricerca, la
dispersione dell'attivita' scientifica.
La programmazione della attivita' universitaria trova un espresso
riscontro normativo nell'art. 1-ter del d.l. n. 7 del 31 gennaio
2005, che prevede a decorrere dall'anno 2006 che le Universita',
anche al fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualita' dei
servizi offerti, entro il 30 giugno di ogni anno, adottino programmi
triennali coerenti con le linee generali di indirizzo definite con
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, sentiti la Conferenza dei rettori delle universita'
italiane, il consiglio universitario nazionale e il consiglio
nazionale degli studenti universitari, tenuto altresi' conto delle
risorse acquisibili autonomamente. I predetti programmi delle
universita' individuano in particolare tra gli altri obiettivi, il
programma di sviluppo della ricerca scientifica.
I programmi delle universita' di cui al comma 1, fatta salva
l'autonoma determinazione degli atenei per quanto riguarda il
fabbisogno di personale in ordine ai settori
scientifico-disciplinari, sono valutati dal Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e periodicamente
monitorati sulla base di parametri e criteri individuati dal Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, avvalendosi del
Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario,
sentita la Conferenza dei rettori delle universita' italiane. Sui
risultati della valutazione il Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca riferisce al termine di ciascun
triennio, con apposita relazione, al Parlamento. Dei programmi delle
universita' si tiene conto nella ripartizione del fondo per il
finanziamento ordinano delle universita'.
A tale attivita' di programmazione fa riferimento altresi' la
legge n. 230 del 4 novembre 2005, per cui l'Universita', sede della
formazione e della trasmissione critica del sapere, coniuga in modo
organico ricerca e didattica, garantendone la completa liberta'. La
gestione delle universita' si ispira ai principi di autonomia e di
responsabilita' nel quadro degli indirizzi fissati con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. I
professori universitari hanno il diritto e il dovere di svolgere
attivita' di ricerca e di didattica, con piena liberta' di scelta dei
temi e dei metodi delle ricerche nonche', nel rispetto della
programmazione universitaria di cui all'art. 1-ter del decreto-legge
31 gennaio 2005, n. 7, dei contenuti e dell'impostazione culturale
dei propri corsi di insegnamento.
La cessazione dal servizio fuori ruolo di numerosi professori
ordinari sembra comportare una grave inefficienza del sistema con
inutile dispendio di risorse gia' destinate a progetti di ricerca. Il
collocamento fuori ruolo determina per il docente universitario
soltanto la perdita della titolarita' dell'insegnamento e una
proporzionata riduzione dei connessi compiti didattico scientifici,
ma gli conserva il compimento di rilevanti attivita' scientifica di
ricerca ed il contributo al dibattito accademico.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti vadano trasmessi alla Corte costituzionale,
attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalita' dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del
24 dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008).