Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'approvazione della delibera del 14 maggio 2009
della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi, recante: «Disposizioni in
materia di comunicazione politica, messaggi autogestiti, informazione
e tribune della concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico
relativo alle campagne per i referendum popolari aventi ad oggetto
l'abrogazione di alcune disposizioni del testo unico delle leggi
sull'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e del testo unico
delle leggi sull'elezione del Senato della Repubblica, approvato con
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, indetti per i giorni 21
e 22 giugno 2009», promosso da Giovanni Guzzetta, Mariotto Giovanni
Battista Segni e Natale Maria Alfonso D'Amico, nella loro qualita' di
promotori e presentatori di tre richieste di referendum popolare, con
ricorso notificato il 3 giugno 2009, depositato in cancelleria il 4
giugno 2009 ed iscritto al n. 6 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2009, fase di merito;
Udito nella udienza pubblica del 9 giugno 2009 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Francesco Saverio Marini per Giovanni Guzzetta,
Mariotto Giovanni Battista Segni e Natale Maria Alfonso D'Amico e
l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per la Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi.
Ritenuto in fatto
1. - I signori Giovanni Guzzetta, Mariotto Giovanni Battista
Segni e Natale Maria Alfonso D'Amico, nella loro qualita' di
promotori e presentatori delle tre richieste di referendum elettorali
indetti per i giorni 21 e 22 giugno 2009, hanno presentato ricorso
per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti
della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi, per la dichiarazione che non
spettava alla predetta Commissione adottare le disposizioni contenute
negli artt. 5, commi 4 e 7, e 7, commi 1 e 3, della delibera del 14
maggio 2009 della medesima Commissione, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 115 del 20 maggio 2009, recante: «Disposizioni in
materia di comunicazione politica, messaggi autogestiti, informazione
e tribune della concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico
relativo alle campagne per i referendum popolari aventi ad oggetto
l'abrogazione di alcune disposizioni del testo unico delle leggi
sull'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e del testo unico
delle leggi sull'elezione del Senato della Repubblica, approvato con
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, indetti per i giorni 21
e 22 giugno 2009», in quanto lesiva delle attribuzioni costituzionali
di cui agli articoli 21, 48 e 75 della Costituzione, come attuati
dall'art. 4, comma 2, lettera d), della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parita' di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica) in combinato disposto con l'art. 52, secondo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo).
I ricorrenti, in particolare, affermano che l'art. 5, commi 4 e
7, riguardante la disciplina delle tribune referendarie e le
ulteriori trasmissioni di comunicazione politica diverse dalle
tribune «eventualmente disposte dalla RAI», non prevederebbe la
partecipazione di rappresentanti del Comitato promotore dei
referendum, assicurandone e garantendone la presenza «soltanto nella
eventualita' in cui alla trasmissione prenda parte piu' di una
persona per ciascuna delle indicazioni di voto».
I rappresentanti del Comitato promotore lamentano poi che l'art.
7, commi 1 e 3, concernente i notiziari diffusi dalla RAI e tutti gli
altri programmi a contenuto informativo o di approfondimento, pur
stabilendo il criterio della «parita' di trattamento fra i diversi
soggetti» politici, non contemplerebbe tra i soggetti beneficiari di
siffatta parita' di trattamento il Comitato promotore, prevedendo
invece che «sia assicurato l'equilibrio e il contradditorio fra i
soggetti favorevoli o contrari alla consultazione».
In particolare, i ricorrenti lamentano che i predetti articoli 5,
commi 4 e 7, e 7, commi 1 e 3, violerebbero le attribuzioni
costituzionali loro spettanti in base agli articoli 21, 48 e 75 Cost.
e alle loro norme attuative, ovvero l'art. 4, comma 2, lettera d),
della legge n. 28 del 2000 in combinato disposto con l'art. 52,
secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
La legge n. 28 del 2000 stabilisce, per quanto riguarda la
comunicazione politica radiotelevisiva, che «per il referendum gli
spazi sono ripartiti in misura uguale fra i favorevoli e i contrari
al quesito referendario», mentre l'art. 52, secondo comma, legge n.
352 del 1970 prevederebbe, per la medesima comunicazione
radiotelevisiva, che ai promotori del referendum debba essere
riconosciuta una posizione pari a quella attribuita «ai partiti o
gruppi politici rappresentati in Parlamento».
Le due norme attuative del principio del pluralismo
dell'informazione determinerebbero una «indubbia posizione di
garanzia» dei promotori del referendum nell'attivita' di
comunicazione politico-referendaria. In particolare, l'art. 52,
secondo comma, della legge n. 352 del 1970, secondo i rappresentanti
del Comitato promotore, recherebbe una garanzia di accesso a spazi
pari a quelli riservati ai rappresentanti dei gruppi parlamentari
favorevoli al referendum, che non possono considerarsi idonei a
sostituire i promotori dei referendum.
La delibera della Commissione parlamentare agli art. 5, commi 4 e
7 e 7, commi 1 e 3, sarebbe illegittima laddove non prevede che ai
promotori del referendum debbano essere destinati spazi comunicativi
e informativi uguali e della stessa importanza in termini di indici
medi di ascolto rispetto a quelli che l'emittente attribuira' ad
esponenti di gruppi politici favorevoli al referendum.
I ricorrenti non contestano la mancata previsione della
contestualita' della presenza dei rappresentanti dei gruppi e di
quelli del Comitato promotore nell'ambito della stessa trasmissione,
ma la mancanza nella delibera della Commissione della previsione di
una concreta partecipazione dei rappresentanti del Comitato promotore
che deve essere «almeno equivalente, sebbene non necessariamente
contestuale, a quella dei rappresentanti dei gruppi politici
parlamentari favorevoli al referendum».
La parita' degli spazi da garantire ai rappresentanti del
Comitato promotore rispetto agli esponenti politici deve essere
intesa, secondo i ricorrenti e alla luce degli artt. 21, 48 e 75
Cost., in senso concreto e sostanziale e non gia' meramente formale;
parita' che non si raggiungerebbe con la previsione di un eguale
numero di partecipazioni dei rappresentanti del Comitato promotore e
di quelli dei gruppi politici favorevoli al referendum se gli spazi
concessi fossero tutti «secondari», in termini di collocazione oraria
nel palinsesto o di indici medi di ascolto. Parita' di partecipazione
che le disposizioni della delibera oggetto di conflitto non sarebbero
in grado di garantire vista la mancanza di specifiche previsioni di
dettaglio.
La parita' di partecipazione e trattamento ai programmi
televisivi di informazione e comunicazione politico-referendaria, nel
senso sopra esposto, sarebbe da considerare, secondo i ricorrenti,
puntuale attuazione dei principi di cui all'art. 75 Cost. che
disciplina l'istituto referendario considerato «pressoche'
unanimamente» quale correttivo del sistema parlamentare.
I ricorrenti chiedono, quindi, che la Corte dichiari che non
spettava alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi adottare le disposizioni
contenute negli artt. 5, commi 4 e 7, e 7, commi 1 e 3, della
delibera adottata nella seduta del 14 maggio 2009 e che annulli
conseguentemente le disposizioni impugnate, nella parte in cui esse
non prevedono che ai promotori del referendum debbano essere
complessivamente destinati i medesimi spazi comunicativi e
informativi e della stessa importanza in termini di indici medi di
ascolto, di quelli che l'emittente attribuira' ad esponenti di gruppi
politici parlamentari favorevoli al referendum.
2. - Con ordinanza n. 172 del 2009 il conflitto e' stato
dichiarato ammissibile e l'udienza pubblica e' stata fissata al 9
giugno 2009, previo riconoscimento della inapplicabilita' dei termini
processuali previsti dagli artt. 25 e 26 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, in quanto l'osservanza di essi avrebbe prodotto una
irrimediabile lesione dei diritti costituzionali coinvolti.
3. - Si e' costituita in giudizio la Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato improcedibile, quanto
all'art. 5, commi 1 e 4, ed infondato, quanto all'art. 7, commi 1 e
3.
In ordine all'art. 5, la difesa della Commissione parlamentare
osserva che il calendario delle tribune referendarie approvato dalla
RAI assicura la presenza di un rappresentante del Comitato promotore
a ciascuna di esse, sicche' sarebbe venuto meno l'interesse dei
ricorrenti a coltivare, per tale parte, il ricorso.
Quanto all'art. 7, la Commissione parlamentare ritiene che
l'espressione «soggetti politici» che vi ricorre debba ritenersi
riferita anche ai promotori del referendum, ai quali sarebbe percio'
garantita parita' di trattamento.
Infine, sarebbe priva di fondamento la pretesa dei ricorrenti di
godere dei medesimi spazi assegnati ai gruppi parlamentari «anche
nella programmazione destinata all'informazione e all'approfondimento
dei temi cui si riferiscono i quesiti referendari».
L'art. 52 della legge n. 352 del 1970 avrebbe ad oggetto,
infatti, i soli «spazi di propaganda», ovvero le tribune referendarie
e i messaggi autogestiti, mentre i programmi disciplinati dall'art. 7
della delibera della Commissione parlamentare debbono uniformarsi al
solo principio costituzionale inteso a realizzare il pluralismo delle
fonti cui attingere conoscenze e notizie.
In assenza di disposizioni di legge, percio', la Commissione
parlamentare godrebbe di ampia discrezionalita' in materia, nei
limiti della idoneita' e della congruita' della scelta rispetto al
fine da perseguire.
Considerato in diritto
1. - Giovanni Guzzetta, Mariotto Giovanni Battista Segni e Natale
Maria Alfonso D'Amico, quali promotori e presentatori delle tre
richieste di referendum abrogativi indetti per i giorni 21 e 22
giugno 2009, hanno sollevato conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, ai
fini dell'annullamento degli artt. 5, commi 4 e 7, e 7, commi 1 e 3,
della delibera del 14 maggio 2009, con cui la Commissione ha
disciplinato forme e modi della programmazione radiotelevisiva della
RAI dedicata alla campagna referendaria.
Tali disposizioni sono giudicate lesive delle attribuzioni
costituzionali dei ricorrenti, di cui agli articoli 21, 48 e 75 della
Costituzione, come attuati, a parere dei ricorrenti, dall'art. 4,
comma 2, lettera d), della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parita' di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica), in combinato disposto con l'art. 52, secondo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), «nella parte
in cui non prevedono che ai promotori del referendum debbano essere
complessivamente destinati i medesimi spazi comunicativi e
informativi e della stessa importanza in termini di indici medi di
ascolto, di quelli che l'emittente attribuira' ad esponenti di gruppi
politici parlamentari favorevoli al referendum».
2. - Preliminarmente va confermata l'ammissibilita' del
conflitto, gia' affermata in via di sommaria delibazione
nell'ordinanza n. 172 del 2009.
Infatti, quanto al profilo soggettivo, va riconosciuta, anche in
relazione alle attivita' preordinate all'esercizio del voto
referendario, sia la competenza dei promotori della richiesta di
referendum abrogativo a dichiarare definitivamente la volonta' della
frazione del corpo elettorale titolare del potere di iniziativa
referendaria ex art. 75 Cost., sia la competenza della Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi a dichiarare definitivamente, in materia che attiene
agli indirizzi per l'informazione e la propaganda attraverso il
servizio pubblico radiotelevisivo, la volonta' della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica (sentenze n. 502 del 2000 e n.
49 del 1998).
Inoltre, deve ritenersi sussistente anche il profilo oggettivo
del conflitto, poiche' gli atti di indirizzo delle Camere nei
confronti del servizio pubblico radiotelevisivo sono intesi ad
assicurare, in tale servizio, la realizzazione del principio del
pluralismo (sentenze n. 420 del 1994 e n. 112 del 1993) e sono
pertanto espressione di una attribuzione costituzionale, si' che ogni
limitazione della facolta' di partecipare ai programmi
radiotelevisivi sui referendum che dovesse risultarne, potrebbe, in
astratto, ledere l'integrita' delle attribuzioni che spetta ai
Comitati promotori tutelare.
3. - L'art. 5, comma 4, della delibera della Commissione
parlamentare di cui si tratta stabilisce che «qualora alle tribune»
referendarie «prenda parte piu' di una persona per ciascuna delle
indicazioni di voto, una di quelle che sostengono l'indicazione di
voto favorevole deve intervenire in rappresentanza di un Comitato
promotore», mentre il comma 7 di tale disposizione estende
quest'ultimo precetto alle «ulteriori trasmissioni di comunicazione
politica».
I ricorrenti lamentano che, per effetto di cio', essi avrebbero
la garanzia di intervenire «soltanto nella eventualita' in cui alla
trasmissione prenda parte piu' di una persona per ciascuna delle
indicazioni di voto», mentre, in caso contrario, sarebbe consentito
alla RAI escludere i rappresentanti del Comitato promotore,
riservando interamente ai gruppi parlamentari lo spazio che spetta
alla parte favorevole all'approvazione dei quesiti referendari.
Nel costituirsi in giudizio, la Commissione parlamentare ha
chiesto che il ricorso, per tale parte, sia dichiarato improcedibile,
poiche' il timore paventato dai ricorrenti si sarebbe rivelato
smentito dai fatti: il calendario delle tribune referendarie
approvato dalla RAI ha, infatti, previsto la presenza di un
rappresentante del Comitato promotore in tutte tali tribune.
All'udienza pubblica la difesa dei ricorrenti ha aderito
espressamente a tale richiesta, dichiarando che non persiste piu' il
proprio interesse a contestare l'adozione, da parte della Commissione
parlamentare, dell'art. 5, commi 4 e 7.
Pertanto, essendo venuto meno nella pendenza del giudizio
l'interesse alla doglianza, questa Corte deve dichiarare
improcedibile il ricorso, per la parte ad essa relativo.
4. - L'art. 7, comma 1, della delibera della Commissione
parlamentare stabilisce che «nel periodo di vigenza del presente
provvedimento i notiziari diffusi dalla RAI e tutti gli altri
programmi a contenuto informativo o di approfondimento si conformano
con particolare rigore, per quanto riguarda i temi oggetto dei
quesiti referendari, ai criteri di tutela del pluralismo,
dell'imparzialita', dell'indipendenza, della completezza,
dell'obiettivita' e della parita' di trattamento fra i diversi
soggetti politici».
I ricorrenti ritengono che le proprie attribuzioni siano
menomate, poiche' non vi sarebbe modo di ricomprendere i promotori
del referendum tra i «soggetti politici» cui tale disposizione
assicura «parita' di trattamento».
Tale convincimento parrebbe basarsi sul testo dell'art. 3 della
delibera in questione, che espressamente distingue il Comitato
promotore dai «soggetti politici che costituiscano gruppo»
parlamentare. Tuttavia, questa interpretazione e' priva di fondamento
ove si consideri il complessivo quadro normativo, essenzialmente
caratterizzato dalla legge n. 28 del 2000.
Infatti, l'art. 1 di questa legge, che promuove e disciplina
l'accesso ai mezzi di informazione garantendo parita' di trattamento
«a tutti i soggetti politici», anche con riguardo alle campagne
referendarie (art. 1, comma 2, della legge n. 28 del 2000), si
riferisce espressamente ai Comitati referendari come naturali
protagonisti di esse (cio' e' reso evidente nell'art. 4 della legge
n. 28 del 2000).
Inoltre, questa Corte ha gia' affermato che «l'essenza del
principio desumibile in materia dalla Costituzione, [...] e' la
necessaria democraticita' del processo politico referendario e
l'esigenza che in esso sia offerta dal servizio pubblico televisivo
la possibilita' che i soggetti interessati, anche attraverso
organizzazioni costituite in vista della consultazione referendaria,
partecipino alla informazione e alla formazione dell'opinione
pubblica» (sentenza n. 49 del 1998).
Pertanto, in difetto di un'espressa previsione contraria, non vi
e' modo per contestare la qualita' politica dell'azione esercitata
dai Comitati promotori, in quanto finalizzata alla promozione dei
quesiti presso il corpo elettorale.
Si deve conseguentemente ritenere che la Commissione parlamentare
all'art. 7, comma 1, della delibera si sia uniformata al linguaggio
del legislatore, includendo i Comitati promotori del referendum tra i
«soggetti politici», cui spetta parita' di trattamento.
Cosi' interpretato l'art. 7, comma 1, della delibera della
Commissione non reca alcuna menomazione delle attribuzioni dei
ricorrenti.
«Quanto poi all'art. 7, comma 3, questa disposizione prevede la
possibilita' anche di programmi imperniati sull'esposizione di
valutazioni ed opinioni»: in questo caso, si prescrive che vi «sia
assicurato l'equilibrio ed il contradditorio fra i soggetti
favorevoli o contrari alla consultazione, includendo fra questi
ultimi anche coloro che si esprimono per l'astensione o per la non
partecipazione al voto».
La scelta in tal modo operata dalla Commissione parlamentare non
puo' peraltro consentire che tali programmi di «approfondimento»
sfuggano alla applicazione delle regole ispirate al principio del
pluralismo informativo, concernenti l'accesso alle trasmissioni anche
dei diversi soggetti di cui all'art. 3 della delibera parlamentare,
salva solo la possibile limitazione del numero dei partecipanti al
dibattito (art. 7, parte finale del comma 3 della delibera).
Non solo il comma 3 dell'art. 7 deve interpretarsi, in accordo
con quanto stabilito in via generale nel precedente comma 1, nel
senso che tra i «soggetti» ivi indicati siano ricompresi i Comitati
promotori del referendum, ma resta fermo, anche per tali programmi di
approfondimento, che i Comitati non possono essere discriminati
rispetto agli altri soggetti di cui all'art. 3 della delibera
parlamentare.
Ove, pertanto, i particolari programmi disciplinati dall'art. 7,
comma 3, della delibera siano caratterizzati dalle «esposizioni e
valutazioni», i responsabili di tali programmi, devono operare in
modo tale che i rappresentanti dei Comitati promotori non ne siano
esclusi sistematicamente.
In questo senso, l'adozione da parte della Commissione
parlamentare dell'art. 7, commi 1 e 3, non ha dato luogo ad alcuna
lesione delle attribuzioni costituzionali dei promotori dei
referendum.
5. - I ricorrenti hanno chiesto che questa Corte dichiari che non
spettava alla Commissione adottare gli artt. 5, commi 4 e 7, e 7,
commi 1 e 3, della delibera del 14 maggio 2009, «nella parte in cui
non prevedono che ai promotori del referendum debbano essere
complessivamente destinati i medesimi spazi comunicativi e
informativi e della stessa importanza in termini di indici medi di
ascolto, di quelli che l'emittente attribuira' ad esponenti di gruppi
politici parlamentari favorevoli al referendum».
In altri termini, le attribuzioni dei promotori sarebbero state
menomate, in quanto la Commissione parlamentare non avrebbe garantito
loro che «la concreta partecipazione dei rappresentanti del Comitato
promotore debba essere almeno equivalente, sebbene non
necessariamente contestuale, a quella dei rappresentanti dei gruppi
politici parlamentari favorevoli al referendum».
Questa Corte ha peraltro gia' sottolineato, quanto al referendum
abrogativo, «la complessa posizione che l'istituto assume nel sistema
costituzionale: da un lato, manifestazione di sovranita' popolare non
mediata che, in quanto tale, postula un dibattito aperto nella
societa' civile nel quale abbiano voce, oltre ai promotori, di norma
favorevoli all'abrogazione, anche i soggetti che si organizzino per
esprimere un orientamento contrario; dall'altro, deliberazione su una
legge, che investe, cioe', un prodotto della rappresentanza politica
e che non puo' pertanto vedere esclusi dal dibattito pubblico i
gruppi parlamentari, riflesso istituzionale del pluralismo politico,
che del sistema rappresentativo costituiscono struttura portante»
(sentenze n. 502 del 2000 e n. 49 del 1998).
In conclusione, le censure dei ricorrenti sono in parte
palesemente infondate, la' dove auspicano anche rigide
predeterminazioni degli orari di trasmissione, ed in parte venute
meno per sopravvenuta carenza di interesse con riguardo all'art. 5.
Quanto, invece, all'art. 7 le censure si fondano su un erroneo
presupposto interpretativo, da cui discenderebbe la pretesa
difformita' dell'art. 7, commi 1 e 3, della delibera della
Commissione parlamentare dal disegno costituzionale in tema di
pluralismo informativo.
Una volta dimostratasi infondata tale premessa, viene a mancare
ogni motivazione idonea ad illustrare e comprovare la denunciata
menomazione delle attribuzioni dei promotori.