Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Liguria, in persona del Presidente della
Regione pro tempore, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale degli art. 8, commi 1 e 3, 9 comma 1, 10 comma 1, 12
comma 1 della l.r. 9 aprile 2009, n. 10, pubblicata nel B.U.R. n. 6
del 15 aprile 2009, recante Norme in materia di bonifiche di siti
contaminati, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 12
giugno 2009 e sulla base di quanto specificato nell'allegata
relazione del Ministro per i rapporti con le regioni.
Sul B.U.R. della Liguria n. 6 del 15 aprile 2009 e' stata
pubblicata la legge regionale 9 aprile 2009, n. 10, recante «Norme in
materia di bonifiche di siti contaminati».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni contenute negli art. 8, commi 1 e 3, 9 comma 1, 10 comma
1, 12 comma 1 e pertanto propone questione di legittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma lettera
s), ai sensi dell'art. 127, primo comma Cost., per i seguenti
M o t i v i
La legge regionale della Liguria n. 6 del 15 aprile 2009, che
detta norme in materia di bonifica dei siti contaminati, in
attuazione delle disposizioni statali contenute nella Parte IV -
Titolo V del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 «Norme in
materia ambientale», presenta aspetti di illegittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s) relativamente ad alcune previsioni che si presentano difformi
dalle norme statali di riferimento.
In via preliminare, si deve rilevare che la disciplina della
tutela dell'ambiente e dei rifiuti, come da ultimo ribadito da
codesta ecc.ma Corte costituzionale (sent. n. 10/2009 e 61/2009, n.
277/2008 e 62/2008), e' riconducibile alla competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)
della Costituzione e che «la disciplina ambientale, che scaturisce
dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato viene a
funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il
livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato» (sent. nn. 378
del 2007, 62 e 104 del 2008).
Pertanto, tale competenza esclusiva si traduce in una normativa
statale volta a garantire un quadro di uniformita' e certezza della
disciplina del bene ambiente in quanto interesse «primario» e
«assoluto» (cfr. sent. n. 151 del 1986 e n. 641 del 1987).
Nell'ambito di esclusiva competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema rientra la definizione dei livelli
uniformi di protezione ambientale (sent. n. 104/2008).
Le regioni debbono rispettare la normativa statale di tutela
dell'ambiente pur potendo stabilire, per il raggiungimento dei fini
propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di
governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.),
livelli di tutela piu' elevati (sentenze n. 30 e 12 del 2009, 105,
104 e 62 del 2008), con cio' incidendo sul bene ambiente, ma al fine
non di tutelare l'ambiente, gia' salvaguardato dalla disciplina
statale, bensi' di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro
competenze. Si tratta cioe' di un potere insito nelle stesse
competenze attribuite alle regioni, che vengano a contatto con quella
dell'ambiente, ai fini della loro completa e piena esplicazione.
E', dunque, in questo senso che puo' intendersi l'ambiente come
una «materia trasversale» (come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza di codesta Corte; per tutte, sentenza n. 246 del
2006), mentre non puo' certo dirsi che la materia ambientale non
sarebbe una «materia» in senso tecnico (sent. n. 104/2008). Al
contrario, l'ambiente e' un bene giuridico che, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, spetta allo Stato
disciplinare come un'entita' organica, dettando cioe' norme di tutela
che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate
come parte del tutto (sent. n. 104/2008) e che funge anche da
discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di
competenza regionale.
Cio' premesso si presentano illegittime, per violazione dell'art.
117, secondo comma lettera s) della Costituzione, le seguenti norme
regionali:
1) Art. 8, comma 1 della l.r. n. 10/2009.
La norma contenuta nell'art. 8, comma 1, che disciplina
l'anagrafe dei siti da bonificare, non fa menzione, nell'ambito della
propria elencazione, dei siti sottoposti a «ripristino ambientale»,
in contrasto con la disciplina statale contenuta nell'art. 251, comma
1, del decreto legislativo n. 152/2006 che individua puntualmente i
contenuti dell'Anagrafe dei siti oggetto del procedimento di bonifica
stabilendo che essa contiene l'elenco dei siti sottoposti ad
intervento di bonifica e ripristino ambientale La distinzione tra
bonifica e ripristino e ambientale e' chiaramente delineata dall'art.
240, comma 1, lettere p) e q) del d.lgs. n. 152/2006 che definisce
per: p) bonifica: l'insieme degli interventi atti ad eliminare le
fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le
concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e
nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori
delle concentrazioni soglia di rischio (CSR); q) ripristino e
ripristino ambientale: gli interventi di riqualificazione ambientale
e paesaggistica, anche costituenti complemento degli interventi di
bonifica o messa in sicurezza permanente, che consentono di
recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilita' per la
destinazione d'uso conforme agli strumenti urbanistici., nonche'
degli interventi realizzati nei siti medesimi, l'individuazione dei
soggetti cui compete la bonifica e degli enti pubblici di cui la
Regione intende avvalersi, in caso di inadempienza dei soggetti
obbligati, ai fini dell'esecuzione d'ufficio, fermo restando
l'affidamento delle opere necessarie mediante gara pubblica, ovvero
il ricorso alle procedure dell'art. 242 d.lgs. n. 152/2006.
2) Art. 8, comma 3 della l.r. n. 10/2009.
Parimenti difforme si presenta il comma 3 dell'art. 8 della legge
regionale laddove, nell'elencare i soggetti cui e' necessario dare
comunicazione dell'inclusione dei siti nell'anagrafe, non menziona
l'Ufficio tecnico erariale competente, come previsto al comma 2 del
citato art. 251 del decreto legislativo n. 152/2006.
L'Anagrafe dei siti da bonificare rappresenta lo strumento
predisposto dalle regioni per il monitoraggio degli interventi nelle
aree inquinate nel proprio territorio.
L'art. 8, commi 1 e 3 della legge n. 10/2009 ridimensiona,
quindi, i contenuti e gli scopi informativi dell'Anagrafe dei siti da
bonificare, rispetto a quanto stabilito dall'art. 251 del d.lgs. n.
152/2006, con cio' riducendo gli standard di tutela dell'ambiente
fissati dalla normativa statale in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale.
3) Art. 9, comma 1 della l.r. n. 10/2009.
L'art. 9, comma 1, della l.r. in esame, rubricato «Procedure
amministrative ordinarie», nel descrivere la procedura amministrativa
da attuare in caso di evento contaminante, non prevede, come
richiesto dall'art. 242, comma 1 del d.lgs. n. 152/2006, che l'evento
possa anche essere potenziale. La citata norma statale, infatti,
disciplina le procedure operative ed amministrative da attivare in
caso di un evento «che sia potenzialmente in grado di contaminare il
sito», il cui verificarsi puo' essere, per l'appunto, anche solo
potenziale e di non certa concretizzazione. La conseguenza del
mancato riferimento alla potenzialita' della contaminazione e' che il
responsabile dell'inquinamento metterebbe in opera la procedura
prevista dalla norma solo in caso di reale verificazione dell'evento
inquinante e non anche nel caso del solo possibile verificarsi dello
stesso, in contrasto quindi con l'art. 242, comma 1 del d.lgs. n.
152/2006 ed abbassando cosi' il livello di tutela ambientale
garantito dalla legge statale.
4) Art. 10 comma 1 della l.r. n. 10/2009.
La norma contenuta nell'art. 10 rubricato «siti industriali
dismessi», al comma 1 definisce questi ultimi quali «aree
caratterizzate dalla cessazione dell'attivita' e ricomprese
nell'Anagrafe di cui all'art. 8 (Anagrafe dei siti da bonificare)».
Diversamente, la dizione della nonna statale contenuta al comma 1,
lettera h) dell'art. 240, del decreto legislativo n. 152/2006 recita,
«sito dismesso: un sito in cui sono cessate le attivita' produttive».
La disposizione regionale differisce da quella statale poiche',
da un lato, ai fini dell'individuazione di un sito dismesso aggiunge
la condizione dell'inclusione nell'Anagrafe, mentre tale elemento non
compare nella disposizione del d.lgs. n. 152/2006 e, dall'altro lato,
descrive in modo generico l'attivita' svolta nel sito, che, invece,
l'art. 240, del d.lgs. n. 152/2006 individua specificamente nelle
sole attivita' produttive. Cio' potrebbe comportare la conseguenza
che un sito il quale secondo la normativa statale sarebbe qualificato
come sito dismesso potrebbe non essere tale per la disciplina
regionale e viceversa, vanificando in tal modo la finalita' della
previsione in capo allo Stato della competenza a stabilire standard e
criteri uniformi in materia di rifiuti.
5) Art. 12, comma 1 della l.r. n. 10/2009.
La disposizione di cui all'art. 12, rubricato «Acque di falda»,
al comma 1, prevede che il prelievo delle acque di falda nel corso di
interventi di bonifica ed utilizzate in cicli produttivi in esercizio
nel sito stesso «non necessita di concessione di derivazione
d'acqua». Tale disposizione, per un senso, ripropone la medesima
rubrica della corrispondente disciplina statale contenuta all'art.
243, del d.lgs. n. 152/2006, ma non ne riporta i contenuti poiche' si
limita a, disciplinare la fase di prelievo delle acque senza curarsi
di regolare la successiva fase di scarico e, per altro verso, dispone
una deroga priva di fondamento normativo al principio generale
fissato dall'art. 17 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, il
quale dispone che «...Salvo quanto previsto dall'art. 93 e dal comma
2, e' vietato derivare o utilizzare acqua pubblica senza un
provvedimento autorizzativo o concessorio dell'autorita'
competente...». La concessione o autorizzazione appare, infatti, come
uno strumento amministrativo necessario per valutare la
compatibilita' della progettata estrazione di acqua di falda con la
conservazione dell'integrita' della risorsa idrica sotterranea e del
sottosuolo in cui questa si inserisce.
Sulla base di quanto dedotto le citate norme regionali, dettando
disposizioni difformi dalla normativa nazionale vigente, presentano
profili di illegittimita' per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione ai sensi del quale lo Stato ha
legislazione esclusiva in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e di rifiuti.
Il perseguimento di finalita' di tutela ambientale da parte del
Legislatore regionale puo' ammettersi solo ove esso sia un effetto
indiretto e marginale della disciplina adottata dalla regione
nell'esercizio di una propria legittima competenza e, comunque, non
si ponga in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che
proteggono l'ambiente (sentenza n. 431 del 2007).
Codesta ecc.ma Corte, infine, con la sentenza n. 214/2008 ha gia'
dichiarato l'illegittimita' di norme regionali in tema di bonifica
dei siti inquinati che dettavano principi e si ponevano in contrasto
con quanto statuito dal Legislatore statale nel d.lgs. n. 152/2006.
(1) La distinzione tra bonifica e ripristino e ambientale e' chiaramente
delineata dall'art. 240, comma 1, lettere p) e q) del d.lgs. n.
152/2006 che definisce per: p) bonifica: l'insieme degli interventi
atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o
a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel
sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore
ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR); q) ripristino
e ripristino ambientale: gli interventi di riqualificazione
ambientale e paesaggistica, anche costituenti complemento degli
interventi di bonifica o messa in sicurezza permanente, che
consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva
fruibilita' per la destinazione d'uso conforme agli strumenti
urbanistici.