Ricorso della Regione Siciliana, in persona del presidente pro
tempore on.le Raffaele Lombardo, autorizzato a proporre il presente
ricorso con delibera della Giunta regionale n. 297 del 6 agosto 2009,
rappresentato e difeso, giusta procura a margine del presente atto,
dagli avv. Paolo Chiapparrone e Marina Valli, dell'ufficio
legislativo e legale della regione, ed elettivamente domiciliato in
Roma, presso l'Ufficio della Regione Siciliana, via Marghera, 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto fra la Regione Siciliana e lo Stato per effetto
dei seguenti provvedimenti:
decreto dirigenziale del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi
informativi e statistici 10 luglio 2009, prot. n. 0003662;
circolare 10 luglio 2009, prot. R.U. 70058 dello stesso
Dipartimento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di
attuazione del suindicato decreto dirigenziale n. 3662/2009;
decreto del Ministro dei trasporti 5 marzo 2008, n. 66T, in
quanto allegato alla circolare 10 luglio 2009, prot. R.U. 70058, in
relazione alla implicita affermazione della spettanza allo Stato
delle entrate relative alle operazioni di motorizzazione effettuate
dai centri privati di revisione dei veicoli operanti in Sicilia ed
effettuate in via telematica utilizzando il sistema informatico del
Ministero e della minacciata sospensione dei collegamenti telematici
in caso di mancato versamento dei diritti.
F a t t o
Si premette che con precedente ricorso innanzi a codesta ecc.ma
Corte (R.C. n. 1 del 2009) tuttora pendente, la Regione Siciliana ha
sollevato conflitto di attribuzione avverso la nota del Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento ragioneria generale dello
Stato - Ispettorato generale per la Finanza delle pubbliche
amministrazioni - Ufficio IX del 24 ottobre 2008, n. 0111774, con la
quale viene affermata la spettanza allo Stato delle entrate relative
alle operazioni di motorizzazione effettuate in Sicilia e richieste
in via telematica utilizzando il sistema informatico del Ministero,
da soggetti «terzi» (rispetto agli uffici pubblici) quali imprese di
revisione o studi di consulenza pur se riconosciuti ed autorizzati ad
operare dall'Assessorato regionale del turismo, dei trasporti e delle
comunicazioni.
Con gli atti oggetto del presente ricorso il Ministero ha fornito
istruzioni ai centri di revisione privati operanti sul territorio
nazionale, senza escludere quelli operanti in Sicilia, indicando le
modalita' di versamento allo Stato dei diritti concernenti le
operazioni di revisione dei veicoli a motore con modalita' di
versamento diretto allo Stato operanti dal prossimo 17 agosto 2009.
Le nuove procedure prevedono infatti che in mancanza di versamento
allo Stato dei diritti di motorizzazione i centri di revisione non
potranno continuare a fruire del collegamento telematico col
Ministero per l'elaborazione e la stampa dei tagliandi di revisione.
Attualmente, tali diritti, unitamente alle imposte di bollo
relative (come per tutte le operazioni in materia di motorizzazione
civile effettuate in Sicilia) confluiscono nel bilancio regionale per
effetto del trasferimento alla Regione Siciliana delle competenze in
materia avvenuto col d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296.
Ora, l'Assessorato regionale del turismo, dei trasporti e delle
comunicazioni ha da tempo realizzato, nell'ambito di un programma di
informatizzazione degli uffici della Sicilia, proprie iniziative
volte a semplificare e migliorare le procedure di pagamento ed
accertamento delle entrate dei diritti di motorizzazione mediante la
«smaterializzazione» dei bollettini di conto corrente postale; tali
«diritti» sono incamerati dalla regione su appositi capitoli di
entrata mediante ( cfr. decreto Assessorato del bilancio e delle
finanze 20 maggio 2009 recante la ripartizione in capitoli delle
unita' previsionali di base del bilancio di previsione della regione
per l'anno finanziario 2009 - su G.U.R.S. 12 giugno 2009, n. 27 -
S.O. n. 3 - ai capitoli nn. 1983 e 1984 dello Stato di previsione
delle entrate dell'Assessorato regionale, rubrica Dipartimento
trasporti, titolo I entrate correnti).
Anche il Ministero dei trasporti - Dipartimento dei trasporti
terrestri, ha avviato un analogo percorso di informatizzazione del
sistema di pagamento stipulando una convenzione in esclusiva con
Poste italiane S.p.A., convenzione alla quale la regione non ha
aderito.
Gia' dal 2007 l'amministrazione regionale sollecitava il
Ministero a fornire il programma applicativo per la connessione del
sistema info-telematico regionale a quello nazionale. Sennonche' tale
richiesta non ha avuto esito in quanto, con la nota oggetto del
precedente conflitto, il Ministero dell'economia e delle finanze ha
riconosciuto spettanti alla regione le sole imposte di bollo gravanti
sulle operazioni svolte in Sicilia ma ha ritenuto fondata la tesi del
Ministero delle infrastrutture in merito alla spettanza allo Stato
dei «diritti» sulle operazioni effettuate in via telematica,
utilizzando il sistema informatico del Ministero, dalle imprese di
revisione o studi di consulenza ancorche' riconosciuti ed autorizzati
ad operare dall'amministrazione regionale.
A chiarire i termini del contendere si fa presente che mentre
attualmente gli utenti versano i diritti con c/c postale o versamento
telematico al Banco di Sicilia su capitoli della regione il Ministero
minaccia di interrompere il servizio ove detti versamenti non vengano
effettuati sul conto corrente postale intestato al Ministero stesso.
D i r i t t o
L'art. 2 della legge 16 febbraio 1967, n. 14 dispone che «in
materia di veicoli a motori e della loro guida, di navi e
galleggianti impiegati per la navigazione interna, i richiedenti sono
tenuti a corrispondere i diritti specificati nella tabelle da 1 a 6
annesse al presente decreto, comprensivi delle spese per moduli di
domanda e stampati, nonche' di ogni altra spesa e prestazione
relative alle operazioni richieste». Il successivo art. 3 prevede che
detti diritti, unitamente alle imposte di bollo inerenti alle domande
ed ai documenti, sono pagati dagli interessati anticipatamente,
mediante versamento in conto corrente postale. L'art. 4, comma 171
della legge 24 dicembre 2003, n. 350, ha previsto un processo di
semplificazione delle procedure e adempimenti di competenza del
Ministero dei trasporti attraverso una gestione informatizzata di
tutti i pagamenti su conto corrente postale a qualsiasi titolo
dovuti, processo da attuarsi mediante convenzione con Poste italiane
S.p.A. e attraverso la realizzazione, gestione e sviluppo di
infrastrutture tecnologiche, procedure applicative e informazione
dell'utenza. Nel maggio 2004 la convenzione e' stata conclusa ed
approvata e gli importi relativi vengono corrisposti in tutto il
territorio con modalita' telematica.
Per quanto riguarda la Regione Siciliana, le norme di attuazione
dello Statuto (v. art. 2-bis del d.P.R. n. 113/1953 introdotto dal
decreto legislativo n. 296/2000) prevedono che per assicurare il piu'
efficace coordinamento tra le attivita' dell'amministrazione statale
e di quella regionale in ordine alle funzioni trasferite di cui al
comma 2 del precedente art. 1 dello stesso decreto legislativo (che
comprendono quelle di cui si discute), ed allo scopo di conseguire
l'uniforme attuazione sul territorio dell'attivita' relativa a quanto
stabilito dal codice della strada in materia di attrezzature,
operazioni tecniche e di effettuazione di esami di guida, «e'
costituito presso la regione siciliana un comitato di coordinamento
composto da due funzionari designati dal Presidente della regione e
da un esperto della materia, che funge da presidente, designato di
comune accordo dal Ministro e dal Presidente della regione».
L'art. 2-ter dispone che al fine di garantire la necessaria
uniformita' operativa per quanto attiene le funzioni svolte con
l'ausilio dell'informatica, gli uffici periferici trasferiti alla
regione utilizzano le procedure dei sistemi informativi automatizzati
del Ministero e i protocolli di trasmissione compatibili con lo
stesso.
In forza dell'art. 2-quater la determinazione dei rimborsi
spettanti alla regione per le spese sostenute in ordine all'esercizio
delle funzioni di cui all'art. 1, comma 2, viene effettuata di intesa
tra il Governo e la regione, al netto dei proventi derivanti dalle
operazione svolte dagli uffici regionali e che affluiscono
direttamente agli uffici trasferiti.
Interpretando erroneamente tali disposizioni il Ministero ritiene
che i corrispettivi relativi alle operazioni svolte da soggetti
privati, diversi dagli uffici periferici trasferiti alla Regione
siciliana e, cioe', dai cosiddetti sportelli telematici
dell'automobilista e dai centri di revisione, in quanto effettuate
grazie al collegamento telematico col CED del Ministero, spettino
allo Stato. Il Ministero dei trasporti si identifica, pertanto, come
il soggetto erogatore del servizio e in base a tale affermazione che
ha gia' dato luogo al precedente conflitto ha adottato gli ulteriori
provvedimenti, oggetto del presente ricorso, miranti a dirottare dal
17 agosto i diritti controversi allo Stato pena l'impossibilita' da
parte dei centri di revisione concessionari (si noti bene,
concessionari regionali dei servizi attribuiti agli uffici trasferiti
alla regione) di ottenere dal sistema informatico centralizzato i
tagliandi di revisione. Anche gli atti indicati in epigrafe
determinano quindi una lesione della sfera di attribuzione delle
competenze regionali attribuite dallo Statuto e relative norme di
attuazione.
M o t i v i
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2-bis, 2-ter,
2-quater del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 e successive modifiche
ed integrazioni.
La pretesa ministeriale sui «diritti» viola, le norme di
attuazione in materia di comunicazione e trasporti (d.P.R. 17
dicembre 1953, n. 1113 modificato e integrato con d.P.R. 6 agosto
1981, n. 458 ed, in ultimo, con d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296).
La regione, ai sensi dell'art. 17, lett. a) dello statuto ha una
competenza legislativa concorrente in materia di trasporti di
interesse regionale, esercitata «al fine di soddisfare alle
condizioni particolari ed agli interessi propri della regione». Ai
sensi dell'art. 20 dello statuto, il presidente e gli assessori
regionali svolgono nella regione anche funzioni amministrative
proprie nelle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17 e secondo le
direttive del Governo nelle altre materie non comprese nei predetti
articoli.
Orbene, nell'ambito delle norme di attuazione in materia di
trasporti l'art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 1113/1953 e sue successive
modifiche ed integrazioni (d.P.R. n. 485/1981 e d.lgs. n. 296/2000)
ha attribuito alla Regione tutte le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato «nelle materie concernenti le
comunicazioni ed i trasporti regionali»; il comma 2 ha attribuito
alla regione, nell'ambito del proprio territorio, anche l'esercizio
di tutte le attribuzioni degli organi periferici dello Stato in
materia di motorizzazione.
L'art. 2 delle citate norme di attuazione, per l'esercizio del
trasferimento delle funzioni di cui al precedente articolo ha
previsto il passaggio alle dipendenze della regione degli uffici
periferici del Ministero dei trasporti (salvo i centri prova dei
veicoli a motore e dispositivi di cui alla legge 10 dicembre 1986, n.
870). L'art. 2-quater ha poi previsto il sistema di determinazione
dei rimborsi spettanti alla regione per l'esercizio delle spese
sostenute in ordine all'esercizio delle funzioni (quelle di cui al su
richiamato art. 1, comma 2), spese dalle quali vanno sottratti i
«proventi» direttamente percepiti dagli uffici trasferiti e che
affluiscono alla regione.
Secondo l'Amministrazione statale l'introduzione a livello
nazionale (d.P.R. 19 settembre 2000, n. 358) dello sportello
telematico dell'automobilista in regime di contestualita', ha
comportato che i diritti relativi alle operazioni di motorizzazione
espletate mediante procedura telematica dagli operatori privati
autorizzati debbono essere versati allo Stato e non piu' agli uffici
periferici regionali. Ma tale tesi non e' condivisibile.
In primo luogo la legge istitutiva dello Sportello unico non puo'
modificare le norme di rango superiore, quali quelle statutarie e di
attuazione, che attribuiscono alla regione tutti i diritti spettanti
per le operazione svolte dagli uffici di motorizzazione trasferiti,
operazioni alle quali vanno assimilate quelle effettuate dai centri
privati concessionari del servizio.
A diverso avviso non puo' condurre l'art. 2-quater delle norme di
attuazione che disciplina il rimborso delle spese sostenute dalla
regione per le funzioni in argomento e che prevede l'afflusso diretto
alle casse regionali delle entrate percepite dagli uffici trasferiti.
Tale disposizione non consente di sottrarre surrettiziamente le
entrate relative alle funzioni trasferite agli uffici regionali ed ai
relativi concessionari in base alla centralizzazione del servizio
telematico in capo al Ministero. I centri privati, infatti, operano
sotto il controllo degli uffici periferici, comunicano con questi
sotto l'aspetto amministrativo ed operativo.
Ne' servirebbe enfatizzare, come fa il Ministero, il momento
«informatico» senza tener conto del fatto che seppure il soggetto che
effettua la digitazione dell'operazione non e' un dipendente degli
uffici della motorizzazione della Sicilia, restano in capo agli
uffici regionali tutte le attivita' antecedenti e consequenziali
previste dalla legge quali (a solo titolo esemplificativo):
il rilascio delle autorizzazioni e la stipula delle
convenzioni coi privati;
l'acquisizione, i controlli e la successiva archiviazione
della documentazione inerente la singola operazione di revisione
effettuata dalle imprese di cui all'art. 80 del d.lgs. n. 285/1992 e
s.m.i.;
i controlli sia tecnici che amministrativi sulle revisioni
effettuate da tali imprese;
la gestione delle richieste di documentazione e di verifica
avanzate dagli organi di polizia, l'archiviazione e la tenuta degli
archivi, ecc.;
la vigilanza ed i controlli di cui alla circolare 85582 del
18 settembre 2007 D.T.T., tutte le attivita' riguardanti le verifiche
amministrative, quelle incrociate con il PRA, Pubblico Registro
Automobilistico, con gli organi di polizia, ecc., ivi compresa
l'archiviazione e la custodia almeno decennale dei fascicoli.
Appare allora evidente come la semplice informatizzazione delle
procedure non possa costituire pretesto per sottrarre agli uffici
regionali i diritti di motorizzazione per le operazioni svolte in
Sicilia dai soggetti privati che con detti uffici mantengono i
rapporti di controllo e vigilanza.
Sotto altro profilo, le norme di attuazione dello statuto e, in
particolare, gli articoli 2-bis e 2-ter del d.P.R. n. 113/1953 e
successive modifiche ed integrazioni, risultano altresi' violate in
quanto il Ministero avrebbe dovuto preventivamente concordare con la
regione le modalita' di coordinamento del servizio telematico statale
con quello regionale avendo peraltro il ben preciso obbligo di
fornire i protocolli per l'accesso al proprio sistema telematico. Con
i provvedimenti che hanno dato luogo al presente conflitto si
aggirano tali adempimenti prevedendosi un accesso diretto dei centri
di revisioni al sistema statale e condizionando il servizio al
pagamento diretto dei diritti in capo al Ministero.
Tale opzione comporta necessariamente la sottrazione d'imperio
alla regione di entrate alla stessa spettanti o, quantomeno, una
modifica del sistema di funzionamento degli uffici regionali in
ordine a funzioni statali trasferite senza che sia intervenuto alcun
preventivo accordo in violazione delle norme su indicate.
II) Violazione dell'art. 36 dello statuto in materia finanziaria e
delle relative norme di attuazione, in particolare degli artt. 2 e 4
del d.P.R. 26 luglio 1965, n, 1074.
Un'ulteriore considerazione va fatta sulla natura dei diritti in
questione che non appaiono qualificabili come entrate derivanti da
un'attivita' economica svolta dal Ministero delle infrastrutture ma
costituiscono un tributo obbligatorio per un servizio (la revisione
periodica) del pari obbligatorio. Tali diritti non si configurano
come la remunerazione di una prestazione economica (le operazioni
tecniche di revisione sono oggetto di separato pagamento al centro di
revisione) ma costituiscono vere e proprie «tasse» corrisposte in
relazione al servizio richiesto e che, relative ad operazioni
effettuate in Sicilia, vanno attribuite alla regione stessa in forza
dell'art. 36 dello Statuto e delle citate norme di attuazione (cfr.
sulla natura tributaria C. conti, sez. giur. reg. Sicilia, 6 novembre
2006, n. 3146, per la quale «Il soggetto privato esercente lo
sportello telematico dell'automobilista svolge le funzioni di
collettore di entrate di natura tributaria, e pertanto assume la
qualifica di agente contabile ex art. 178, r.d. 23 maggio 1924, n.
827 ed in tale qualita' e' assoggettato alla responsabilita' prevista
dall'art. 194 r.d. cit»).
I diritti di motorizzazione per il rilascio dei tagliandi di
revisione o altre analoghe operazioni non possono che avere la stessa
natura tributaria riconosciuta da codesta Corte con sentenza n.
156/1990 ai diritti di segreteria sui contratti e sugli altri atti
rogati o ricevuti in forma pubblica amministrativa o a mezzo di
scrittura privata. Con tale sentenza si e' affermato che «il criterio
distintivo della tassa, o piu' in generale del tributo, dal
corrispettivo e' il carattere di funzione pubblica alla quale si
riferisce la riscossione». Funzione pubblica che non puo' essere
negata nell'ipotesi di rilascio di autorizzazioni amministrative fra
le quali va inquadrata la revisione dei veicoli a motore.
Si osserva, peraltro, che la revisione dei veicoli, ben puo'
essere assimilata alla revisione delle patenti di guida che il
Consiglio di Stato, con recente parere della sezione III, 5 maggio
2009, n. 1187, ha ritenuto pacifica attivita' amministrativa
regionale ai fini della proposizione al Presidente della Regione
Siciliana del ricorso straordinario in materia.