Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, e
degli artt. 6, 7, 8 e 16 della legge della Regione Puglia 10 giugno
2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualita' delle opere di
architettura e di trasformazione del territorio), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-18
agosto 2008, depositato in cancelleria il 20 agosto 2008 ed iscritto
al n. 46 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Nino Matassa per la Regione
Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (ric. n. 46
del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in
via principale questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
5, comma 2, e degli articoli 6, 7, 8 e 16 della legge della Regione
Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualita' delle
opere di architettura e di trasformazione del territorio), per
contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l),
della Costituzione.
1.1. - La legge regionale, al fine di migliorare la qualita'
urbana, la bellezza degli insediamenti e la salvaguardia e
valorizzazione dei paesaggi, ha provveduto, tra l'altro, a
disciplinare «le modalita' di espletamento dei concorsi di idee e dei
concorsi di progettazione per l'affidamento di incarichi il cui
importo stimato sia inferiore al limite posto dalla legislazione
statale per l'affidamento fiduciario e che pertanto non sono
specificatamente regolati dalla medesima» (art. 5, comma 2).
Con l'art. 6 (rubricato «Concorsi di idee») e' stata disciplinata
la procedura per il concorso di idee. In particolare, tale
disposizione ha fissato: i requisiti soggettivi di partecipazione al
concorso; le modalita' ed i tempi di elaborazione della proposta
ideativa; le modalita' di valutazione delle proposte presentate;
l'entita' del premio per i vincitori e la possibilita' di affidare
agli stessi la realizzazione dei successivi livelli di progettazione;
l'acquisizione dell'idea premiata in proprieta' della stazione
appaltante; i contenuti del bando per il concorso di idee.
L'art. 7 (rubricato «Concorsi di progettazione») ha disciplinato
la procedura per il concorso di progettazione. In particolare, tale
disposizione ha fissato: i requisiti soggettivi di partecipazione al
concorso; le modalita' ed i tempi di elaborazione della proposta
ideativa; le modalita' di valutazione delle proposte presentate;
l'entita' del premio per i vincitori; l'acquisizione del progetto o
piano risultato vincitore in proprieta' della stazione appaltante e
l'affidamento al vincitore, a trattativa privata, dei successivi
livelli di progettazione; l'aggiudicazione del concorso con le
procedure aperte; la possibilita' di procedere, in caso d'intervento
di particolare rilevanza e complessita', allo svolgimento di un
concorso articolato in due gradi; i contenuti del bando per il
concorso di progettazione.
Ad avviso del ricorrente, queste disposizioni danno luogo a una
prima questione di costituzionalita' perche' sono in conflitto con la
disciplina fissata dal codice dei contratti pubblici, adottato con
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), prevedendo tempi e modalita'
diversi rispetto a quelli della legge statale in materia di procedure
concorsuali di idee e di progettazione, quali delineati dal citato
codice (artt. 4, comma 3, e 99 e seguenti). La disciplina in oggetto
rientrerebbe nell'ambito materiale della «tutela della concorrenza»
e, dunque, spetterebbe allo Stato in via esclusiva adottare le
relative disposizioni legislative. La circostanza che la legge
regionale riguardi gli appalti sotto soglia non rivestirebbe alcun
rilievo, poiche' anche questi cadrebbero, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale, nella sfera di competenza statale.
1.2. - Con l'art. 8 della legge della Regione Puglia n. 14 del
2008 (rubricato «Concorsi di progettazione banditi da privati») e'
stato previsto che «ai concorsi di progettazione banditi da privati,
o comunque da soggetti non tenuti al rispetto della legislazione
statale in materia di contratti pubblici di lavori e servizi, oltre
alle disposizioni di cui agli articoli 5 e 6, si applicano le
ulteriori prescrizioni di cui al presente articolo». In particolare,
si e' stabilito che il bando richieda che «il progetto sia
accompagnato da una dettagliata relazione a firma del progettista che
asseveri ai sensi di legge la conformita' delle opere da realizzare
agli strumenti urbanistici adottati o approvati» ed «un elaborato che
documenti il principio dell'accessibilita' quale criterio
progettuale». Si e' previsto, inoltre, che «in caso di concorsi a
procedura ristretta il numero non puo' essere inferiore a sei».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tale
disposizione da' luogo a una seconda questione di costituzionalita'.
Essa obbliga soggetti privati esclusi dall'applicazione del codice
dei contratti pubblici a seguire la procedura concernente i concorsi
di progettazione e sconfina nell'area «esclusa dalle prerogative
legislative regionali caratterizzata dagli "aspetti afferenti a
rapporti che presentano prevalentemente natura privatistica"», la
quale va ricondotta all'ambito materiale dell'ordinamento civile
(art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.).
1.3. - L'art. 16 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008
stabilisce che, «con regolamento, da emanare entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sono dettate le
modalita' di attuazione delle disposizioni di cui alla presente
legge».
Per il ricorrente, tale disposizione, violando l'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 163 del 2006, consente alla Regione Puglia di adottare
un regolamento in materia ricadente nella potesta' legislativa
esclusiva dello Stato (con violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e l), Cost.).
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Puglia, concludendo
per la declaratoria di inammissibilita' o di non fondatezza del
ricorso.
2.1. - In ordine alla prima questione, la difesa regionale
sostiene che la disciplina adottata negli artt. 5-7 della legge
regionale impugnata non si pone in contrasto con il codice dei
contratti pubblici, ma mira ad estendere talune regole previste da
questo per gli appalti sopra-soglia (artt. 99-109 del d.lgs. n. 163
del 2006) agli appalti sotto-soglia (ai quali la disciplina statale
dedica soltanto l'art. 110 e, per rinvio, l'art. 57, comma 6, del
citato codice). Essa rileva che, pur spettando allo Stato la
competenza a legiferare nell'ambito materiale della tutela della
concorrenza, alle Regioni non e' precluso qualsiasi residuo margine
di intervento, potendo le stesse adottare normativa di dettaglio con
effetti pro-concorrenziali, volta, dunque, ad elevare ulteriormente,
rispetto alla disciplina statale, la tutela della concorrenza. Le
impugnate disposizioni della legge Regione Puglia n. 14 del 2008
perseguirebbero proprio tale finalita'.
2.2. - In relazione alla seconda questione, la difesa regionale
sostiene, da un lato, che l'art. 8 deve essere letto congiuntamente
con il successivo art. 10, relativo alla riduzione «premiale» di
oneri di urbanizzazione, limitandosi a prevedere incentivi per la
volontaria adozione del modulo concorsuale da parte di soggetti che
non vi sarebbero obbligati; dall'altro, che tale norma premiale,
finalizzata a favorire l'adozione di buone pratiche urbanistiche da
parte dei privati, va ricondotta alla materia del governo del
territorio e non a quella dell'ordinamento civile, non incidendo essa
su alcun rapporto contrattuale, pubblico o privato, ma limitandosi a
concedere incentivi a soggetti che volontariamente propendono per
l'utilizzazione di tale procedura.
2.3. - Circa la terza questione, la difesa regionale ritiene
infondata per due ragioni la censura che investe l'art. 16 della
legge regionale: da un lato, la Regione sarebbe legittimata ad
adottare, con proprio regolamento, la disciplina di dettaglio anche
in ambiti materiali ricadenti nella tutela della concorrenza, nel
caso in cui tale disciplina abbia finalita' pro-concorrenziali;
dall'altro, poiche' la legge regionale non contiene disposizioni
riconducibili all'ambito materiale dell'ordinamento civile, bensi'
afferenti al governo del territorio, la Regione sarebbe titolare
della potesta' regolamentare.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato memoria, ribadendo quanto sostenuto nel
ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 5, comma 2, e
degli articoli 6, 7, 8 e 16 della legge della Regione Puglia 10
giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualita' delle opere di
architettura e di trasformazione del territorio), per contrasto con
gli artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l), della
Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate, ricadendo
negli ambiti materiali della tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile, riconducibili alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere e) e l),
Cost.), non avrebbero potuto essere adottate dalla Regione, esulando
dalla sua potesta' legislativa.
2. - Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 2, e degli artt. 6, 7 e 8 della legge della Regione Puglia n.
14 del 2008 sono fondate.
3. - Le disposizioni della legge regionale sui concorsi di idee e
di progettazione concernenti i contratti sotto-soglia - che sono
oggetto della prima questione - ricadono nell'ambito materiale della
tutela della concorrenza.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'intera disciplina
delle procedure ad evidenza pubblica e' riconducibile alla tutela
della concorrenza, con la conseguente titolarita' della potesta'
legislativa, in via esclusiva, allo Stato. Al fine
dell'individuazione dell'ambito materiale della tutela della
concorrenza, non ha rilievo la distinzione tra contratti sopra-soglia
e sotto-soglia, perche' tale materia «trascende ogni rigida e
aprioristica applicazione di regole predeterminate dal solo
riferimento, come nella specie, al valore economico dell'appalto»,
sicche' «anche un appalto che si pone al di sotto della rilevanza
comunitaria puo' giustificare un intervento unitario da parte del
legislatore statale» (sentenze n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007).
Ne' si puo' sostenere che la Regione sia legittimata ad adottare
disposizioni legislative con effetti pro-concorrenziali, volte ad
elevare la protezione della concorrenza. Infatti, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, il legislatore regionale puo'
legittimamente adottare, in ordine alle procedure ad evidenza
pubblica, disposizioni con effetti pro-concorrenziali esclusivamente
nelle ipotesi - diverse dal caso in esame - in cui esso possa vantare
un autonomo titolo di legittimazione (sentenza n. 160 del 2009) e
«tali effetti siano indiretti e marginali e non si pongano in
contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e
promuovono la concorrenza» (sentenza n. 431 del 2007).
L'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ha conferito allo
Stato, in via esclusiva, il compito di regolare la concorrenza al
fine di assicurare una disciplina uniforme su tutto il territorio
nazionale. L'uniformita' rappresenta un valore in se' perche'
differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli
di regolazione, produttivi di barriere territoriali. La tutela della
concorrenza non puo' essere fatta per zone: essa, «per sua natura,
non puo' tollerare differenziazioni territoriali, che finirebbero per
limitare, o addirittura neutralizzare, gli effetti delle norme di
garanzia» (sentenza n. 443 del 2007).
Da quanto sin qui rilevato deriva che alle Regioni non e'
consentito adottare una disciplina relativa alle procedure ad
evidenza pubblica, neppure quando essa miri a garantire un livello di
concorrenza piu' elevato rispetto a quello statale.
Va dichiarata, quindi, l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 5, comma 2, 6 e 7 della legge della Regione Puglia n. 14 del
2008.
4. - Quanto alla seconda questione, relativa ai concorsi di
progettazione banditi da privati, non puo' essere condivisa la tesi
che la disciplina dettata dall'art. 8 della legge regionale abbia
carattere premiale ed incentivante e non investa la materia
dell'ordinamento civile.
L'art. 8, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 14 del
2008 non incentiva, ma obbliga. Esso infatti stabilisce che «ai
concorsi di progettazione banditi da privati, o comunque da soggetti
non tenuti al rispetto della legislazione statale in materia di
contratti pubblici di lavori e servizi, oltre alle disposizioni di
cui agli artt. 5 e 6, si applicano le ulteriori prescrizioni di cui
al presente articolo». I privati quindi non hanno la possibilita' di
aderire volontariamente alla procedura prevista, ma sono obbligati a
far uso della stessa, nel rispetto di tutte le prescrizioni poste
dalla disposizione censurata. Ne' vi e' un collegamento tra la
procedura di cui all'art. 8 della legge regionale ed il meccanismo
premiale di cui al successivo art. 10. Ne consegue che tale normativa
introduce una limitazione dell'autonomia privata.
La disciplina dettata dalla citata disposizione della legge
regionale, dunque, invade la competenza legislativa esclusiva statale
nell'ambito materiale dell'ordinamento civile.
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008.
5. - La questione relativa all'art. 16 della legge regionale non
e' fondata.
Ben puo' la Regione esercitare la potesta' regolamentare per
attuare le disposizioni della propria legge, dopo la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6,
7 e 8 di cui alla presente sentenza.