Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici domicilia ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente in carica per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale 31 luglio 2009, n. 15, recante «Norme in materia di
gestione stragiudiziale del contenzioso sanitario» (pubblicata nel
B.U. della Regione Veneto n. 63 del 4 agosto 2009) per violazione,
nei limiti di seguito indicati, degli articoli 11, 117, primo,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
La legge regionale in epigrafe e' finalizzata principalmente,
come risulta dall'art. 1 della stessa, alla prevenzione di situazioni
di contenzioso in materia sanitaria, attraverso la promozione di
modalita' di composizione stragiudiziale delle controversie insorte
in occasione dell'erogazione delle prestazioni sanitarie (comma 1),
l'individuazione e la disciplina di procedure funzionali alla
composizione stragiudiziale delle controversie (comma 2).
A tali scopi la 1.r. istituisce una «Commissione conciliativa
regionale» con il compito di comporre in via stragiudiziale le
controversie per danni da responsabilita' civile derivanti da
prestazioni sanitarie erogate dalle aziende sanitarie locali ed
ospedaliere, nonche' dalle strutture sanitarie private
provvisoriamente accreditate. La legge presenta profili di
illegittimita' costituzionale con particolare riferimento all'art. 1,
comma 2, agli articoli 2 e 3, nonche' con riferimento alle altre
disposizioni inscindibilmente connesse ad essi, ed in special modo
l'art. 4, per i seguenti
M o t i v i
1) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost.
Le disposizioni predette eccedono dalla competenza regionale,
avendo ad oggetto la disciplina di un Istituto - quello della
conciliazione - che, come gia' ripetutamente affermato da codesta
Corte costituzionale (sentenze nn. 50 e 384 del 2005), rientra nella
materia dell'«ordinamento civile», in quanto concernente la
definizione transattiva delle relative controversie, ed in quella
della «giurisdizione e norme processuali», per l'incidenza che la
previsione e la regolamentazione del tentativo di componimento
bonario delle liti possono avere sullo svolgimento del processo. Cio'
comporta la necessita' di una disciplina uniforme su tutto il
territorio nazionale, necessita' che appare particolarmente evidente
ove si consideri l'imprescindibile esigenza di regolamentare i
rapporti tra lo svolgimento del procedimento di composizione
stragiudiziale della controversia e l'esercizio del diritto di azione
in sede giurisdizionale, con particolare riguardo alla decorrenza dei
termini di prescrizione e di decadenza durante il tempo occorrente
per l'espletamento del tentativo di conciliazione. Le disposizioni
regionali in esame, pertanto, violano l'art. 117, secondo comma,
lett. l) Cost., risultando lesive di una potesta' legislativa
esclusiva statale.
Potesta' che, peraltro, e' stata di recente esercitata dallo
Stato attraverso l'adozione della legge 18 giugno 2009, n. 69,
(«Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile»), il cui art.
60 contiene una delega al Governo in materia di mediazione e di
conciliazione delle controversie civili e commerciali, ed individua
una serie di principi e criteri direttivi che risultano violati dalle
disposizioni regionali in parola.
Tale contrasto, che risulta comunque assorbito dai rilievi sopra
esposti, si evidenzia inoltre per i seguenti aspetti:
a) l'art. 2, che istituisce la «Commissione conciliativa
regionale» (comma 1) e ne disciplina l'ambito di competenza (comma 2)
al comma 3 configura tale Commissione come organo di nomina politica
(in quanto prevede che essa sia «nominata dalla Giunta regionale») e
ne fissa la durata in tre anni. In tal modo la disposizione regionale
si pone in contrasto con l'art. 60, comma 3, lett. b) della legge n.
69/2009, in base al quale l'attivita' di mediazione deve essere
svolta da organismi «indipendenti» e «stabilmente destinati
all'erogazione del servizio di conciliazione»;
b) l'art. 3, che disciplina l'attivita' della Commissione ed
indica principi e criteri direttivi cui deve ispirarsi il
procedimento dinanzi alla stessa, al comma 2, lett. h), definendo
«atto negoziale di diritto privato ai sensi dell'art. 1965 del codice
civile» l'accordo che conclude il procedimento di conciliazione,
qualifica quest'ultimo come transazione anche laddove non sia
caratterizzato - come invece previsto dall'art. 1965 c.c. - da
reciproche concessioni. In tale modo la disposizione interferisce con
la disciplina del contratto di transazione, violando ulteriormente
l'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost.
2) Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Le disposizioni regionali indicate risultano eccedere dalla
competenza regionale anche in relazione ad un secondo profilo. Esse,
istituendo la «Commissione conciliativa regionale» (art. 2 comma 1),
e prevedendone competenze, criteri di formazione, composizione,
struttura, attivita', modalita' operative, etc., creano e
disciplinano una nuova figura professionale - di «conciliatore» o
«mediatore» - diversa da quella profilata nel menzionato art. 60,
violando in tal modo l'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento
alla materia «professioni». Codesta Corte ha piu' volte chiarito che
«la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
i titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al
di la' della particolare attuazione ad opera di singoli precetti
normativi, si configura quale limite di ordine generale, invalicabile
dalla legge regionale» (sent. n. 153/2006). Ne consegue pertanto che
«non e' nei poteri della Regione dar vita a nuove figure
professionali» (sent. n. 300/2007).
Tale giurisprudenza e' stata pienamente recepita nel d.lgs. n.
30/2006, che in attuazione della delega n. 131/2003, ha provveduto
alla ricognizione dei principi fondamentali della materia
«professioni».
Le disposizioni regionali censurate, che non possono in alcun
modo incidere in tale ambito normativo, risultano in contrasto con i
principi regolatori dettati, anche in materie di «professioni»,
dall'art. 60 della legge n. 69/2009.
Tale ultima norma, infatti, nel prevedere espressamente che
l'attivita' di mediazione, finalizzata alla conciliazione delle
controversie in materia civile e commerciale, «sia svolta da
organismi professionali e indipendenti, stabilmente destinati
all'erogazione del servizio di conciliazione» (comma 3, lett. b), ha
istituito una nuova figura professionale, dettando i criteri
direttivi cui dovra' attenersi il legislatore delegato nel
disciplinare l'ambito dell'attivita' del mediatore. Essa, prevedendo
la creazione di un apposito registro degli organismi di conciliazione
sottoposto alla vigilanza del Ministero della giustizia (comma 3,
lett. c), e rinviando ad apposito decreto del Ministro della
giustizia la fissazione dei requisiti per l'iscrizione nel registro
(comma 3, lett. d), ha regolamentato anche l'accesso alla
professione.
3) Violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
Le disposizioni regionali citate si pongono, inoltre, in
contrasto anche con i principi contenuti nella direttiva 2008/52/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008, relativa a
determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale,
per il cui recepimento e' gia' stata conferita delega al Governo
dell'art. 1 della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria
2008).
Anche la normativa comunitaria, infatti, analogamente a quella
italiana, pone quale condizione per lo svolgimento dell'attivita' di
mediazione i requisiti di imparzialita' e di competenza del mediatore
(art. 3); impone agli Stati membri di adottare misure per consentire
che gli accordi risultanti dalla mediazione abbiano efficacia
esecutiva (art. 6); impone di salvaguardare il diritto delle parti
che abbiano fatto ricorso al procedimento di mediazione dagli effetti
pregiudizievoli della prescrizione e della decadenza (art. 8).
La contrarieta' delle disposizioni regionali censurate alle
predette disposizioni della direttiva costituisce, percio', evidente
violazione dell'art. 11 Cost. e dell'art. 117, primo comma, Cost., il
quale stabilisce che la potesta' legislativa regionale dev'essere
esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti all'ordine comunitario.