Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, commi 1 e
2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio,
parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica,
mobilita' e infrastrutture), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 13-19 agosto 2008, depositato
in cancelleria il 20 agosto 2008 ed iscritto al n. 48 del registro
ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2009 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Alfredo Biagini per la
Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 agosto 2008, depositato il
successivo 20 agosto ed iscritto al n. 48 del registro ricorsi
dell'anno 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto,
in relazione all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio,
parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica,
mobilita' e infrastrutture).
2. - L'art. 18, comma 1, della legge regionale veneta n. 4 del
2008 prevede che «in attesa di un'organica disciplina regionale dei
compiti e delle funzioni amministrative in materia di tutela della
biodiversita', al fine di dare attuazione agli obblighi derivanti
dalle direttive comunitarie 92/43/CEE "Direttiva Habitat" e
79/409/CEE "Direttiva Uccelli" e dal decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 "Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche" e successive modificazioni, le province, le comunita'
montane e gli enti gestori delle aree naturali protette predispongono
e adottano i piani di gestione previsti dalle misure di
conservazione, individuate nella Delib. G.R. 27 luglio 2006, n. 2371
pubblicata nel BUR n. 76 del 2006, e contenute nell'allegato E della
legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1 "Piano faunistico
venatorio-regionale" per le zone di protezione speciale».
2.1. - Il ricorrente censura questa disposizione, in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
lamentando che le misure di conservazione contenute nella
deliberazione della Giunta regionale n. 2371 del 2006 non sarebbero
conformi ai criteri individuati con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre
2007 (Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione - ZSC e a
Zone di protezione speciale - ZPS), emanato in attuazione del comma
1226 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2007).
La difesa erariale, dopo avere precisato che la emanazione di
tale decreto e' stata prevista «al fine di prevenire ulteriori
procedure di infrazione» e che l'attribuzione di tale potere in capo
al Ministro dell'ambiente e' stata ritenuta costituzionalmente
legittima dalla sentenza n. 104 del 2008 della Corte costituzione,
individua i seguenti motivi di contrasto tra la disciplina fissata
dal decreto ministeriale e quella recata dalla deliberazione della
Giunta regionale, cui la disposizione impugnata rinvia:
a) la Regione avrebbe individuato tipologie di ZPS diverse da
quelle individuate dal decreto ministeriale (in particolare, avrebbe
individuato 5 classi omogenee, con talune sottoclassi, al posto delle
13 classi previste dall'art. 4, comma 1, del citato d.m. 17 ottobre
2007);
b) non avrebbe fatto riferimento al divieto di esercizio
venatorio nel mese di gennaio (previsto, invece, dall'art. 5, comma
1, lettera a, del citato decreto);
c) non avrebbe vietato la realizzazione di nuovi impianti
eolici in tutte le ZPS, ma solo in casi specifici (in cio'
discostandosi da quanto previsto dall'art. 5, comma 1, lettera l, del
decreto medesimo).
2.2. - Il successivo comma 2 dell'articolo 18 della legge della
Regione Veneto n. 4 del 2008, prevede, invece, che «[l]a Giunta
regionale, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, definisce le modalita' e le procedure per la
predisposizione ed adozione dei piani di gestione da parte dei
soggetti di cui al comma 1 e quelle per l'approvazione dei suddetti
piani da parte della Regione, l'individuazione degli elaborati di cui
il piano di gestione si compone, le misure di salvaguardia e gli
interventi sostitutivi, ferma restando la disciplina contenuta nel
decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 3
settembre 2002 "Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000",
con riguardo ai criteri per la redazione dei piani di gestione».
2.3. - Il ricorrente censura questa disposizione, sempre in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, «nella parte in cui, pur citando il decreto del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 3
settembre 2002 "Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000",
non fa nessun rimando al gia' citato d.m. 17 ottobre 2007, per la
parte che riguarda le misure di salvaguardia».
Per la difesa erariale, anche alla luce della sentenza n. 104 del
2008 della Corte costituzionale, la Regione non poteva discostarsi
dai criteri e dalle misure indicate nel d.m. 17 ottobre 2007 e,
quindi, non poteva attribuire alla Giunta regionale l'individuazione
delle misure di salvaguardia relative alle ZPS, senza fare
espressamente riferimento (e quindi senza subordinarle espressamente)
al decreto ministeriale, che tali misure gia' espressamente definiva.
2.4. - Per il ricorrente, inoltre, entrambe le disposizioni
regionali impugnate, sarebbero in contrasto anche con l'art. 117,
primo comma, Cost., posto che la disciplina statale da esse violata o
ignorata costituirebbe recepimento della direttiva del Consiglio 21
maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche.
3. - La Regione Veneto si e' costituita con una memoria nella
quale sostiene la inammissibilita' delle censure proposte in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. e l'infondatezza di
quelle proposte in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
3.1. - Le questioni proposte in relazione all'art. 117, primo
comma, Cost., secondo la Regione resistente, sarebbero inammissibili
in quanto, in primo luogo, il ricorrente non avrebbe indicato quale
norma comunitaria sarebbe stata violata dalle disposizioni regionali
impugnate, in secondo luogo, non avrebbe motivato sufficientemente la
doglianza, omettendo di specificare quali vincoli posti al
legislatore regionale dal diritto comunitario sarebbero stati in
concreto disattesi dall'art. 18 della legge regionale n. 4 del 2008.
3.2. - Quanto al profilo di censura dell'art. 18, comma 1, della
predetta legge regionale n. 4 del 2008, prospettato in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., la difesa regionale
sostiene che la disposizione impugnata costituirebbe adempimento
dell'obbligo posto alla Regione dagli artt. 4, comma 2, e 6 del
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche'
della flora e della fauna selvatiche), recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE ed ulteriore attuazione della direttiva 2 aprile
1979, n. 79/409/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), che le attribuiscono la
competenza ad adottare le misure di conservazione necessarie (che
implicano all'occorrenza appropriati piani di gestione) delle zone
speciali di conservazione (ZSC) e delle zone di protezione speciale
(ZPS).
Secondo la difesa regionale, nell'esercizio di tale competenza
normativa ed in coerenza con il principio di sussidiarieta' e con il
d.m. 3 settembre 2002 (per il quale le Regioni possono delegare alle
province l'adozione di piani di gestione relativi ai siti «Natura
2000»), con l'art. 18, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2008,
si sarebbe (solo) imposto alle province ed agli enti locali
interessati di predisporre ed adottare i piani di gestione in tutti i
casi in cui cio' fosse previsto nelle schede tecniche allegate alla
delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006, ma non si sarebbe
affatto imposto di applicare le specifiche misure di conservazione
previste nella medesima delibera.
Si tratterebbe, cioe', di una norma di (mero) carattere
organizzativo di funzioni trasferite, che non escluderebbe che gli
enti locali competenti, nella predisposizione di suddetti piani,
siano tenuti al rigoroso rispetto dei criteri minimi dettati dal d.m.
17 ottobre 2007 (che la resistente Regione Veneto ricorda, peraltro,
di avere impugnato con ricorso giurisdizionale davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio).
Nessun contrasto potrebbe, pertanto, sussistere tra la disciplina
statale e quella regionale impugnata, posto che la seconda non
avrebbe dettato alcuna norma sostanziale in materia di tutela
dell'ambiente ne' introdotto alcuna specifica misura di conservazione
(e quindi nessuna misura che possa essere in contrasto con quelle
fissate dal citato decreto ministeriale), ma solo previsto, sul piano
organizzativo, la necessita' per gli enti locali competenti di
adottare, in determinati casi, un piano di gestione di alcuni siti
«Natura 2000».
La difesa regionale rileva, inoltre, che il comma 2 del medesimo
art. 18 della legge regionale n. 4 del 2008 prevede che la Regione
possa fissare, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
legge stessa, le modalita' e le procedure per la predisposizione ed
adozione dei piani di gestione, nonche' le misure di salvaguardia e
gli interventi sostitutivi, ed afferma che cio' avverra' «in doverosa
applicazione» dei criteri di cui al decreto ministeriale 17 ottobre
2007 (e nei limiti di validita' di tale provvedimento, in esito al
giudizio impugnatorio proposto) e che, la' dove cio' in concreto non
avvenisse, lo Stato ben potrebbe impugnare davanti alla giurisdizione
amministrativa competente i provvedimenti attuativi del medesimo art.
18, i quali, in ipotesi, risultassero non rispettosi delle
prescrizioni dettate dal decreto ministeriale in questione.
3.3. - Quanto al profilo di censura dell'art. 18, comma 2, della
legge regionale n. 4 del 2008, prospettato in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., poi, la difesa regionale
sostiene, anzitutto, che il d.m. 17 ottobre 2007 non conterrebbe
alcun espresso riferimento a misure di salvaguardia e/o a interventi
sostitutivi da attuare nelle ZPS, ma recherebbe unicamente i criteri
minimi cui le Regioni devono uniformarsi nella definizione delle
misure di conservazione relative a tali zone, oltre che nelle ZSC.
A parte questo, la censura statale dell'art. 18, comma 2, sarebbe
infondata per ragioni analoghe a quelle esposte in riferimento alla
censura del comma 1, «atteso che, anche in questo caso, allorquando
la Giunta regionale adottera' l'atto previsto dal comma 2 dell'art.
18 - definendo, tra l'altro, le misure di salvaguardia e gli
interventi sostitutivi delle ZPS - cio' avverra' nella doverosa
osservanza dei principi costituzionali piu' volte affermati dalla
Consulta, consistenti nel rispetto dei limiti dettati dalla normativa
statale vigente, ivi inclusi quelli di cui al medesimo d.m. del 2007
(si ribadisce, nei limiti di validita' di tale provvedimento)».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in
relazione all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio,
parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica,
mobilita' e infrastrutture).
1.1. - L'art. 18, comma 1, della legge regionale veneta n. 4 del
2008 prevede che «in attesa di un'organica disciplina regionale dei
compiti e delle funzioni amministrative in materia di tutela della
biodiversita', al fine di dare attuazione agli obblighi derivanti
dalle direttive comunitarie 92/43/CEE "Direttiva Habitat" e
79/409/CEE "Direttiva Uccelli" e dal decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 "Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche" e successive modificazioni, le province, le comunita'
montane e gli enti gestori delle aree naturali protette predispongono
e adottano i piani di gestione previsti dalle misure di
conservazione, individuate nella Delib. G.R. 27 luglio 2006, n. 2371
pubblicata nel BUR n. 76 del 2006, e contenute nell'allegato E della
legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1 "Piano faunistico
venatorio-regionale" per le zone di protezione speciale».
1.2. - Il ricorrente censura questa disposizione, in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., dolendosi che le
misure di conservazione contenute nella deliberazione della Giunta
regionale n. 2371 del 2006 non sarebbero conformi ai criteri
individuati con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare 17 ottobre 2007 (Criteri minimi uniformi per la
definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di
conservazione - ZSC e a Zone di protezione speciale - ZPS), emanato
in attuazione del comma 1226 dell'art. 1 della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
1.3. - Il successivo comma 2 dell'articolo 18 della legge della
Regione Veneto n. 4 del 2008, prevede, invece, che «La Giunta
regionale, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, definisce le modalita' e le procedure per la
predisposizione ed adozione dei piani di gestione da parte dei
soggetti di cui al comma 1 e quelle per l'approvazione dei suddetti
piani da parte della Regione, l'individuazione degli elaborati di cui
il piano di gestione si compone, le misure di salvaguardia e gli
interventi sostitutivi, ferma restando la disciplina contenuta nel
decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio 3
settembre 2002 "Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000",
con riguardo ai criteri per la redazione dei piani di gestione».
1.4. - Il ricorrente censura questa disposizione, sempre in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «nella
parte in cui, pur citando il decreto del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare 3 settembre 2002 "Linee guida
per la gestione dei siti Natura 2000", non fa nessun rimando al gia'
citato d.m. 17 ottobre 2007, per la parte che riguarda le misure di
salvaguardia».
1.5. - Per il ricorrente, inoltre, entrambe le disposizioni
regionali impugnate sarebbero in contrasto anche con l'art. 117,
primo comma, Cost., posto che la disciplina statale da esse violata o
ignorata costituirebbe recepimento della direttiva del Consiglio 21
maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche.
2. - Le questioni sono fondate.
2.1. - Entrambe le disposizioni impugnate attengono alla
disciplina dettata dalla Regione Veneto per l'attuazione, nel proprio
ambito territoriale, delle direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE, in
materia di protezione ambientale (rete europea «Natura 2000», con
relative zone speciali di conservazione e zone di protezione
speciale).
La disciplina nazionale di recepimento della direttiva 92/43/CEE
e' dettata, anzitutto, dal decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), piu' volte modificato, il quale riconosce, all'art. 4,
poteri normativi ed amministrativi alle Regioni ed alle Province
autonome in ordine alle ZSC e, all'art. 6, reca una ulteriore
disciplina attuativa della direttiva 79/409/CEE, gia' recepita con
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) prevedendo, anche in
tal caso, poteri normativi ed amministrativi degli enti territoriali
in ordine alle ZPS.
L'art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), peraltro, ha previsto che «Al
fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli
adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e
successive modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di
criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare».
Tali criteri minimi uniformi sono stati dettati con d.m. 17
ottobre 2007.
Le questioni poste nel presente ricorso attengono, in
particolare, proprio al rispetto da parte delle disposizioni
legislative regionali censurate dei criteri dettati da tale decreto
ministeriale.
Questa Corte ha gia' vagliato (su ricorso, tra le altre, della
stessa Regione Veneto) la legittimita' dell'art. 1, comma 1226, della
legge n. 296 del 2006, affermando (sent. n. 104 del 2008) che la
competenza in materia di ZPS e ZSC e' esclusivamente statale e che il
decreto ministeriale recante i criteri minimi uniformi e' vincolante
per le Regioni ordinarie.
2.2. - Per quanto attiene all'art. 18, comma 1, della legge
attualmente impugnata, la Regione Veneto non contesta la competenza
statale in materia, riconosciuta dalla citata sentenza n. 104 del
2008, ne' la obbligatoria applicazione del d.m. 17 ottobre 2007 (che
riferisce di avere impugnato davanti al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, senza tuttavia chiarire i motivi di tale
impugnazione) e neppure contesta che sussista il contrasto
prospettato dal ricorrente tra il decreto ministeriale e la delibera
della Giunta regionale n. 2371 del 2006 (cui le norme impugnate fanno
rinvio), ma afferma che la disposizione censurata andrebbe
interpretata diversamente.
In particolare, la difesa regionale sostiene che l'inciso «le
province, le comunita' montane e gli enti gestori delle aree naturali
protette predispongono e adottano i piani di gestione previsti dalle
misure di conservazione, individuate nella delibera della Giunta
regionale 27 luglio 2006, n. 2371» andrebbe interpretato non nel
senso (presupposto dal ricorso statale) che le Province e gli altri
enti locali dovrebbero adottare piani di gestione conformi alle
indicazioni della delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006
(e, pertanto, in parte qua, difformi dal d.m. 17 ottobre 2007), ma
nel senso che tali enti debbano adottare i piani di gestione solo
laddove cio' sia previsto dalla suddetta delibera. Il rinvio alla
delibera n. 2371 del 2006 atterrebbe, pertanto, all'an dell'adozione
dei vari piani, ma non al loro contenuto, il quale dovrebbe invece
essere conforme ai criteri minimi dettati dal d.m. 17 ottobre 2007,
nonche' a quelli che saranno dettati dalla Giunta regionale in base
al potere conferitogli dall'art. 18, comma 2, della medesima legge
regionale n. 4 del 2008.
In proposito va osservato che l'art. 18, comma 1, delle legge
regionale n. 4 del 2008 si riferisce alla delibera n. 2371 del 2006
non solo per l'individuazione dei casi in cui la tutela di un sito
protetto imponga alla Provincia l'adozione di un piano di gestione,
ma anche per l'indicazione delle misure di conservazione ivi
indicate. La disposizione impugnata prevede, infatti, espressamente
non solo l'adozione dei piani da parte delle Province, ma anche che
questi siano conformi alle misure di conservazione individuate nella
predetta delibera regionale.
Alla luce dell'evidente contrasto tra il d.m. 17 ottobre 2007 e
la delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006 e considerato che
la disciplina recata da detta delibera riduce la tutela ambientale
delle aree ZPS (sia laddove non vieta l'esercizio venatorio nel mese
di gennaio sia laddove vieta la realizzazione di nuovi impianti
eolici non in tutte le ZPS, ma solo in casi specifici), deve,
conseguentemente, essere dichiarata, in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., la illegittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2008.
2.4. - Deve, poi, dichiararsi, per le stesse ragioni e sempre in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
l'illegittimita' costituzionale anche dell'art. 18, comma 2, delle
legge regionale n. 4 del 2008.
Il richiamo delle sole linee guida ministeriali del 2002 ed il
mancato richiamo del d.m. 17 ottobre 2007 quali vincoli per la Giunta
regionale nell'emanare la delibera che definira' «le modalita' e le
procedure per la predisposizione ed adozione dei piani di gestione da
parte dei soggetti di cui al comma 1 e quelle per l'approvazione dei
suddetti piani da parte della Regione, l'individuazione degli
elaborati di cui il piano di gestione si compone, le misure di
salvaguardia e gli interventi sostitutivi», contrariamente a quanto
assume la difesa regionale, non possono ritenersi una innocua
dimenticanza, superabile in via interpretativa, bensi' costituiscono
una chiara lesione della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente.
Con tale omissione, infatti, la legge regionale, implicitamente,
autorizza la Giunta a continuare a dare attuazione alla propria
deliberazione n. 2371 del 2006 anche la' dove questa fosse in
contrasto con il sopravvenuto d.m. 17 ottobre 2007.