IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso R.G. n. 6776 del
2009, proposto dall'on.le Sebastiano Sanzarello, in qualita' di
candidato alla carica di membro del Parlamento europeo nella
Circoscrizione V dell'Italia Insulare nella Lista del PDL,
rappresentato e difeso dagli avvocati Cinthia Bianconi e Claudia
Ippolito, con domicilio eletto presso lo studio delle stesse in Roma,
via degli Scialoja, 3;
Contro:
il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore e l'Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte suprema di
cassazione, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Sicilia, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beatrice Fiandaca e
Giovanni Pitruzzella, con domicilio eletto presso Ufficio Legale
Regione Siciliana in Roma, via Marghera, 36;
la Regione Sardegna, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Graziano Campus, con
domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, via Lucullo,
24;
Nei confronti di:
on.le Iva Zanicchi, candidata proclamata eletta nella
Circoscrizione I nella Lista PDL, domiciliata strada provinciale
«Lesmo Green», in Lesmo (Milano), non costituita in giudizio;
on.le Giovanni Collino, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione II nella Lista PDL, domiciliato in via Ciarnescule, n.
2, Gemona del Friuli (Udine), non costituito in giudizio;
on.le Salvatore Caronna, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione II nella Lista PD, domiciliato in via Larga n. 26,
Bologna, non costituito in giudizio;
on.le Herbert Dorfmann, candidato eletto nella lista PD nella
Circoscrizione II Italia Nord Orientale, domiciliato in Untrum, n. 6,
Vertumo (Bolzano), non costituito in giudizio;
on.le Oreste Rossi, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione III nella Lista Lega Nord, domiciliato in via Levata,
n. 49, Frazione Spinetta Marengo, Alessandria, non costituito in
giudizio;
on.le Roberto Gualtieri, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione III nella. Lista PD, rappresentato e difeso dall'avv.
Vincenzo Cerulli Irelli, con domicilio eletto presso lo studio dello
stesso in Roma, via Dora, 1;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
a) del verbale dell'Ufficio elettorale nazionale presso la
Corte suprema di cassazione del 26 giugno 2009, nella parte in cui si
e' provveduto all'assegnazione dei seggi alle Liste concorrenti in
ciascuna circoscrizione per le elezioni al Parlamento europeo del 6 e
7 giugno 2009;
b) del verbale dell'Ufficio Territoriale Circoscrizionale
dell'Italia Nord Occidentale del 25 giugno 2009, nella parte in cui
ha proclamato eletti 21 rappresentanti in luogo dei 19 assegnati dal
d.P.R. 1° aprile 2009 in conformita' di quanto diposto dall'art. 2
della legge n. 18 del 1979;
c) del verbale dell'Ufficio Territoriale Circoscrizionale
dell'Italia Nord Orientale del 29 giugno 2009, nella parte in cui ha
proclamato eletti 15 rappresentanti in luogo dei 13 assegnati dal
d.P.R. 1° aprile 2009 in conformita' di quanto disposto dall'art. 2
della legge n. 18 del 1979;
d) dei verbali dell'Ufficio Territoriale Circoscrizionale
dell'Italia Centrale del 30 giugno 2009 e del 1° luglio 2009, nella
parte in cui hanno proclamato eletti 15 rappresentanti in luogo dei
14 assegnati dal d.P.R. 1° aprile 2009 in conformita' di quanto
disposto dall'art. 2 della legge n. 18 del 1979;
e) del verbale dell'Ufficio Territoriale Circoscrizionale
dell'Italia Meridionale del 29 giugno 2009, nella parte in cui ha
proclamato eletti 15 rappresentanti in luogo dei 18 assegnati dal
d.P.R. 1° aprile 2009 in conformita' di quanto disposto dall'art. 2
della legge n. 18 del 1979;
f) del verbale dell'Ufficio Territoriale Circoscrizionale
dell'Italia Insulare del 29 giugno 2009, nella parte in cui ha
proclamato eletti 6 rappresentanti in luogo degli 8 assegnati dal
d.P.R. 1° aprile 2009 in conformita' di quanto disposto dall'art. 2
della legge n. 18 del 1979;
g) dell'elenco di pubblicazione degli eletti al Parlamento
europeo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 158 del 10 luglio
2009;
h) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e
consequenziali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno e dell'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte
Suprema di Cassazione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Sicilia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Sardegna;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'on.le Roberto
Gualtieri;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il 1°
Referendario Mariangela Caminiti e uditi per il ricorrente l'avv.
Sanzarello per delega dell'avv. Bianconi, per il Ministero
dell'interno e l'Ufficio elettorale nazionale l'avv. dello Stato M.
Borgo, per la Regione Sardegna l'avv. G. Campus, per la Regione
Sicilia l'avv. Polizzotto per delega dell'avv. Pitruzzella, per
l'on.le Gualtieri l'avv. V. Cerulli Irelli, come specificato nel
verbale;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1 e succ. mod., l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 e succ. mod.;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
Il ricorrente rappresenta che, a seguito delle elezioni del
Parlamento europeo nella tornata elettorale del 6 e 7 giugno 2009,
l'Ufficio elettorale nazionale presso la Corte di cassazione ha
assegnato i seggi spettanti alle cinque circoscrizioni in cui e'
suddiviso il territorio nazionale; tale risultato pero' ha comportato
una diminuzione dei rappresentanti assegnati alla Circoscrizione
Territoriale dell'Italia Meridionale (15 al posto di 18) e delle
Isole (6 al posto di 8) rispetto al numero dei medesimi risultante
dalla ripartizione effettuata nella Tabella A allegata al d.P.R. 1°
aprile 2009.
Lamenta il ricorrente che i verbali cosi' predisposti
presenterebbero elementi di illegittimita' e sarebbero lesivi nei
confronti dello stesso in quanto ove alla V Circoscrizione fossero
attribuiti i seggi previsti dal predetto decreto, avrebbe avuto una
posizione migliore nella graduatoria dei non eletti, nonche' la
possibilita' di essere proclamato eletto a seguito delle possibili
rinunce e surroghe degli altri candidati. Pertanto, il ricorrente ha
chiesto l'annullamento in parte qua dei detti verbali, indicati in
epigrafe, e ha dedotto i seguenti motivi
1) Violazione dell'art. 190 del Trattamento CE, degli artt. 1, 2
e 7 Allegato E.1 alla decisione CE, CECA, EURATOM del 29 settembre
1976, come modificata dalla decisione del Consiglio del 25 giugno
2002 e del 23 settembre 2002; Illogicita' e irrazionalita' della
scelta; Eccesso di potere.
Secondo il ricorrente nell'ordinamento comunitario, sulla base
della normativa rubricata, e' previsto un sistema di rappresentanza
proporzionale, ai fini dell'elezione dei rappresentanti al Parlamento
europeo, articolato su due principi vincolanti: quello della c.d.
«proporzionalita' politica», che nel riparto dei voti tiene conto
della reale consistenza delle forze politiche che partecipano alla
consultazione (art. 1) nonche' quello della, c.d. «proporzionalita'
territoriale», diretta estrinsecazione del generale diritto di
rappresentanza territoriale proporzionale (art.2). Tali principi che
si sono estrinsecati anche nella Risoluzione P6TA20070429, con cui il
Parlamento europeo ha effettuato il riparto dei seggi tra tutti gli
Stati in occasione delle ultime consultazioni, trovano applicazione
con il criterio della c.d. «proporzionalita' degressiva», che
garantisce il rapporto tra la popolazione e il numero dei seggi di
ciascuno Stato membro in funzione della rispettiva popolazione
(principio ribadito anche nell'art. 9, lett. a) del Trattato di
Lisbona del 2 agosto 2008).
Il legislatore nazionale ha disciplinato la procedura elettorale
per l'elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo con
la legge 24 gennaio 1979, n. 18 (mod. dalla legge 27 marzo 2004, n.
78 e dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10), richiamando i suddetti
principi comunitari negli artt. 1 e 2, recanti disposizioni generali
e, accogliendo l'indicazione contenuta nella decisione del Consiglio
europeo n. 76/787, nella Tabella A allegata alla detta legge n. 18
del 1979 ha diviso il territorio nazionale in cinque circoscrizioni
elettorali su base territoriale.
L'assegnazione dei seggi nella tornata elettorale in questione e'
stata effettuata sulla base delle modalita' di calcolo indicate
nell'art. 21, comma 1, nn. 2 e 3, della citata legge n. 18 del 1979
che prevede che si proceda «alla distribuzione nelle singole
circoscrizioni dei seggi alle varie liste attraverso l'attribuzione a
ciascuna lista di tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente
elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale
circoscrizionale della medesima lista; e proseguendo con
l'assegnazione dei seggi rimasti alle circoscrizioni che in virtu'
delle ultime divisioni hanno conseguito i resti piu' alti».
La circostanza che il quoziente elettorale di lista venga
calcolato ai sensi dell'art. 21, n. 2 e 3 su base nazionale (e non
circoscrizionale), implicherebbe secondo il ricorrente che, con
riferimento a ciascuna lista, nelle circoscrizioni in cui sono state
espresse poche preferenze in valore assoluto (bassa affluenza alle
urne), il quoziente elettorale di lista (calcolato su base nazionale)
si potra' ripetere poche volte comportando l'attribuzione di pochi
seggi.
E cosi' i risultati delle recenti elezioni hanno registrato una
patologica ripartizione degli eletti nelle singole circoscrizioni, in
aperta violazione dell'art. 2 della legge n. 18 del 1979 e del numero
dei seggi che il d.P.R. 1° aprile 2009 aveva assegnato a ciascuna
circoscrizione sulla base del criterio demografico e in violazione
del principio di matrice comunitaria. Sulla base di cio' il predetto
art. 21 n. 2 e 3 della legge n. 18 del 1979 dovrebbe essere
disapplicato e, conseguentemente, si dovra' procedere alla correzione
dei verbali impugnati e all'assegnazione a ciascuna lista del numero
dei seggi spettanti sulla base dei voti espressi in ogni singola
circoscrizione secondo il metodo proporzionale.
2) Violazione dell'art. 2 della legge n. 18 del 1979 e del d.P.R.
1° aprile 2009; Illogicita' e Irrazionalita' della scelta; Eccesso di
potere.
Lamenta il ricorrente che la normativa elettorale nazionale abbia
stabilito una suddivisione in circoscrizioni e un numero di seggi per
ciascuna circoscrizione, secondo il parametro della popolazione (art.
2 e Allegato A), ma avrebbe previsto con l'art. 21 un sistema di
scrutinio in contrasto con detto principio e, quindi, non idoneo a
salvaguardare il numero dei seggi complessivamente assegnati a
ciascuna circoscrizione, con la conseguenza che si potrebbe
verificare un trasferimento di seggi da una circoscrizione ad
un'altra, in ragione del numero effettivo dei votanti. Dai verbali
emergerebbe che la contraddizione sarebbe stata risolta disapplicando
l'art. 2 della legge n. 18 del 1979 e applicando, invece, l'art. 21
della stessa legge; tale soluzione sarebbe errata attesa la
necessaria applicazione dell'art. 2, norma tutela del principio di
rappresentanza territoriale previsto dal diritto comunitario nonche'
dai principi di cui agli articoli 56 e 57 della Costituzione.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 21 della legge n. 18
del 1979.
Secondo il ricorrente l'applicazione dell'art. 21 della legge n.
18 del 1979 avrebbe comportato nelle elezioni del 6 e 7 giugno 2009
una penalizzazione degli elettori nelle regioni meridionali ed
insulari con riferimento al rapporto numero di cittadini e numero di
eletti nelle diverse circoscrizioni, alterando i rapporti di
rappresentanza all'interno del territorio (diminuzione del 25 per
cento della rappresentanza delle popolazioni del Sud e delle Isole
nel Parlamento europeo) e pregiudicando l'uguaglianza sostanziale tra
tutti i cittadini della Nazione, con conseguente violazione degli
artt. 2, 3, 48 e 51 della Costituzione.
Inoltre, mentre l'art. 2 della legge n. 18 del 1979 sarebbe
simmetrico all'art. 56 della Costituzione, invece l'art. 21 della
legge n. 18 del 1979 determinerebbe un conflitto tra disposizioni
finendo per sacrificare il principio intangibile della
rappresentativita' territoriale. Infine, l'art. 21 non sarebbe
coerente con la decisione del Consiglio 20 settembre 1976, n. 76/787,
direttamente applicabile nel nostro Paese ai sensi dell'art. 10 della
Costituzione; detta decisione (artt. 1, 2 e 7) impone agli Stati
membri la salvaguardia della proporzionalita' della rappresentanza,
anche in relazione alle norme che regolano il procedimento
elettorale. Pertanto, solleva la questione di illegittimita'
costituzionale del predetto art. 21 per contrasto con l'art. 10 della
Costituzione.
Conclude il ricorrente con la richiesta di accoglimento del
ricorso e il conseguente annullamento dei verbali impugnati, previa
disapplicazione dell'art. 21, n. 2 e 3 della legge n. 18 del 1979 e,
in subordine, della trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 21 della
legge n. 18 del 1979, attesa la rilevanza della questione e la non
manifesta infondatezza.
Con decreto presidenziale in data 18 agosto 2009 e' stata fissata
l'udienza di merito alla data odierna.
Si e' costituito in giudizio l'on. Roberto Gualtieri, proclamato
eletto nella lista del PD, circoscrizione III Italia Centrale, per
resistere al ricorso e ha controdedotto alle censure attoree
evidenziando la insussistenza del contrasto tra la citata legge n. 18
del 1979 e la normativa comunitaria di cui alla dec. n. 76/787,
atteso che quest'ultima non imporrebbe al legislatore nazionale, come
sostenuto dal ricorrente, il rispetto della proporzionalita'
nell'accezione politica e territoriale. Inoltre, ha affermato
l'inconferenza del riferimento all'art. 190 del Trattato e al
principio di «proporzionalita' degressiva», quale parametro cui
commisurare la legittimita' della legge n. 18 del 1979 e
l'esclusivita' dell'art. 2 della decisione CE-EURATOM 76/787 quale
normativa sovraordinata di riferimento per la legge italiana sul
procedimento elettorale per il Parlamento europeo.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'interno e
l'Ufficio elettorale nazionale, per il tramite dell'Avvocatura
generale dello Stato, per resistere al ricorso senza depositare
memoria.
In data 20 ottobre 2009, prot. 58866, si e' costituita in
giudizio la Regione Sardegna, la quale condividendo le argomentazioni
esposte dal ricorrente ha confermato la fondatezza delle stesse e ha
chiesto l'accoglimento del ricorso.
Anche la Regione Siciliana si e' costituita in giudizio e, a
sostegno dei motivi dedotti dal ricorrente, ha ulteriormente
argomentato contestando la ripartizione dei seggi basata solo sul
criterio matematico del quoziente nazionale contrastante non solo con
1'art. 2 della stessa legge n. 18 del 1979, ma anche con la
disciplina comunitaria contenuta nella decisione CE, CECA, EURATOM
del 29 settembre 1976 sopra richiamata. Infine, la mancata
applicazione del predetto art. 2 della medesima legge porrebbe in
contrasto il citato art. 21 con gli artt. 1, 2, 3, 48, 49, 51, 56 e
57 della Costituzione.
All'udienza pubblica del 22 ottobre 2009, dopo la discussione la
causa e' stata introitata per la decisione.
D i r i t t o
1. - Osserva il Collegio che, ai fini della decisione, deve
preliminarmente essere esaminato il complesso quadro normativo che
regola la materia all'esame e deve porsi l'attenzione sulla
prospettata questione di legittimita' costituzionale, avanzata da
parte ricorrente, in riferimento all'art. 21 e della legge 24 gennaio
1979, n. 18, con particolare riferimento agli artt. 2, 3, 10, 48 e 51
della Costituzione nonche' dalla Regione Siciliana, in relazione al
medesimo art. 21 per violazione degli art. 1, 2, 3, 10, 48, 49, 51,
56 e 57 della Costituzione.
In particolare, l'art. 21 della predetta legge n. 18 del 1979
affida il computo complessivo dei voti ed il riparto dei seggi al
seguente schema.
L'Ufficio elettorale nazionale, compiuto lo scrutino, riceve gli
estratti dei verbali di tutti e cinque gli Uffici elettorali
circoscrizionali costituiti presso le corrispondenti circoscrizioni;
sulla base di tali atti, procede:
a determinare la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
(data dalla somma dei voti validi conseguiti da ciascuna lista su
tutto il territorio) (comma 1, n. 1), le liste che hanno superato la
soglia del 4 per cento dei voti validi e che sono dunque ammesse al
riparto dei voti (comma 1, n. 1-bis);
a dividere la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
per il numero totale dei seggi da attribuire, ottenendo il quoziente
elettorale nazionale (comma 1, n. 2) e a determinare il numero dei
seggi in base a quante volte il quoziente elettorale nazionale
rientra nella cifra elettorale nazionale di lista;
a dividere la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
per il quoziente elettorale nazionale e ad attribuire ad ogni lista
tanti seggi quante volte il quoziente elettorale di lista risulti
contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale di ciascuna lista
(comma 1, n. 3);
infine, ad attribuire i seggi che eventualmente rimangono da
assegnare alle liste per le quali le divisioni hanno dato maggiori
resti (comma 1, n. 3).
Pertanto, pur essendo disposta, in forza della legge, la
costituzione di cinque circoscrizioni, per ognuna delle quali e'
predefinito un numero di seggi da assegnare (art. 2), l'effettiva
ripartizione dei seggi avviene sulla base di un computo dei suffragi,
che, di fatto, assegna alla singola circoscrizione un numero di seggi
direttamente correlato all'affluenza al voto che li' si registra e
non in modo proporzionale sulla base dei seggi gia' assegnati alle
singole circoscrizioni. Infatti, tanto maggiori sono i voti espressi
alle liste nella singola circoscrizione, tanto piu' alto e' il
rapporto tra la cifra circoscrizionale di lista e il quoziente
nazionale elettorale di lista e, dunque, il numero di seggi
conseguiti.
L'applicazione di siffatto meccanismo ha inevitabilmente
determinato la sottrazione di seggi dalle circoscrizioni a piu' bassa
partecipazione elettorale (nella specie, le meridionali e le
insulari) a favore di quelle a piu' alta percentuale di votanti
(quelle settentrionali).
Va precisato che, dunque, dall'applicazione del meccanismo come
letteralmente previsto dalla disposizione - in particolare, per
quanto rileva, l'art. 21, comma 1, n. 3 - discendono gli effetti
definiti - dalla parte ricorrente - come distorsivi ed oggetto di
impugnazione, che vanno, peraltro, inquadrati nel piu' ampio quadro
normativo nazionale e comunitario.
2. - In primo luogo, pertanto, va rilevato che la ricostruzione
del quadro normativo della materia che e' oggetto del gravame non
puo' prescindere dal richiamo ai precetti sovrannazionali.
Cosi' deve farsi riferimento all'art. 189 del Trattato CE che ha
stabilito che «Il Parlamento europeo e' composto dai rappresentanti
dei popoli degli Stati riuniti nella Comunita'». Ne deriva che,
espressamente, la norma del Trattato prevede la necessita' di
garantire un'appropriata rappresentanza dei popoli degli Stati
membri. A propria volta, la decisione del Consiglio
76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20 settembre 1976, stabilisce all'art.
189 che «Il Parlamento europeo composto da rappresentanti dei popoli
degli Stati riuniti nella Comunita', esercita poteri che gli sono
attribuiti dal presente Trattato» e prevede, all'art. 190, che «I
rappresentanti al Parlamento europeo dei popoli degli Stati riuniti
nella Comunita' sono eletti a suffragio universale diretto. Il numero
dei rappresentanti eletti in ogni Stato membro e' fissato come
segue... il numero dei rappresentanti eletti in ciascun Stato membro
deve garantire un'adeguata rappresentanza dei popoli degli Stati
riuniti nella Comunita' ...».
La materia elettorale europea e' stata disciplinata a livello
nazionale con la legge n. 18 del 1979 che, nelle disposizioni
generali, prevede all'art. 1 che «i membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia sono eletti a suffragio universale con voto
diretto, libero e segreto attribuito a liste di candidati
concorrenti. L'assegnazione dei seggi tra le liste concorrenti e'
effettuata in ragione proporzionale, con le modalita' previste dai
successivi articoli 21 e 22», e all'art. 2 prevede che «Le
circoscrizioni elettorali ed i loro capoluoghi sono stabiliti nella
tabella A... Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il
collegio unico nazionale. L'assegnazione del numero dei seggi alle
singole circoscrizioni, di cui alla tabella A, e' effettuata, sulla
base dei risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione,
riportati dalla piu' recente pubblicazione ufficiale dell'Istituto
centrale di statistica, con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro dell'interno, da emanarsi contemporaneamente
al decreto di convocazione dei comizi. La ripartizione dei seggi di
cui al precedente comma si effettua dividendo il numero degli
abitanti della Repubblica per il numero dei membri spettante
all'Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di
ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei piu' alti
resti».
Il popolo, come dato evincere dai principi fondamentali
dell'Unione europea, rappresenta il complesso degli individui che
possiede lo status di cittadino di un determinato Stato, ma, altresi'
il concetto presuppone condivisione di valori, credenze e identita'
del gruppo. Pertanto, in disparte l'identificabilita' di un concetto
giuridico di «popolo europeo», la partecipazione dei popoli dei
singoli Stati membri al processo decisionale della Comunita',
attraverso i propri rappresentanti, costituisce lo strumento primo
per avviare e sviluppare il processo di integrazione. Alla luce di
siffatte considerazioni il principio di proporzionalita', che -
proprio nel suo originario significato matematico - rappresenta la
relazione lineare tra le diverse quantita' costituite dai popoli dei
differenti Stati e la rappresentanza proporzionale, e' - dunque -
criterio idoneo a garantire la democraticita' (nel senso della
rappresentanza dei popoli) delle elezioni europee. In tale contesto,
va collocata la citata decisione, del Consiglio europeo 76/787 del 26
settembre 1976, che stabilisce il principio comunitario della
proporzionalita' per il riparto dei voti, con la facolta' per gli
Stati membri di costituire circoscrizioni elettorali per elezioni al
Parlamento europeo, nel rispetto del predetto principio.
Il principio proporzionale assume distinti significati che
possono essere cosi individuati:
la rappresentanza territoriale proporzionale (ai sensi degli
artt. 1 e 2 della decisione CE EURATOM);
la proporzionalita' politica.
Tali due significati trovano la loro ratio - come detto - nella
necessita' di assicurare la rappresentanza ai popoli (rinvenibile dai
dati numerici della popolazione) e, altresi', la garanzia del
principio democratico attraverso la tutela delle minoranze esistenti
nella comunita', anche mediante una ripartizione dei seggi
disponibili sul territorio. Ad una lettura delle disposizioni
comunitarie, dunque, non appare in alcun modo scindibile il momento
del riparto dei seggi da quello dell'assegnazione dei voti, che deve
necessariamente seguire un metodo coerente al fine di realizzare il
principio esposto dalle disposizioni richiamate. Ma altresi', deve
evidenziarsi il principio comunitario (art. 190 del Trattato
istitutivo della Comunita' Europea 25 marzo 1957), della necessita'
di rispettare la «proporzionalita' degressiva», in base alla quale il
numero degli eletti in ciascuna ripartizione territoriale deve
garantire un'adeguata rappresentanza della popolazione nella
corrispondente circoscrizione.
La Risoluzione P6TA20070429, con cui il Parlamento europeo ha
effettuato il riparto dei seggi tra gli Stati, ha chiarito che per
«proporzionalita' degressiva» si intende «il criterio per garantire
che il rapporto tra la popolazione e il numero di seggi di ciascuno
Stato membro vari in funzione della rispettiva popolazione, in modo
che ciascun deputato di uno Stato membro piu' popolato rappresenti
piu' cittadini rispetto a ciascun deputato di uno Stato membro meno
popolato o viceversa, ma anche che nessuno Stato membro meno popolato
abbia piu' seggi di uno Stato piu' popolato».
Tale principio e' stato anche ribadito, da ultimo, nel Trattato
di Lisbona del 2 agosto 2008 (art. 9).
Orbene, l'adeguamento ai principi dettati in sede comunitaria era
assolto dal legislatore nazionale, proprio attraverso la nuova
formulazione dell'art. 2, della legge, n. 18 del 1979 laddove si
recepiva l'indicazione comunitaria, adeguando il metodo del riparto
dei seggi a quanto disposto dalla Costituzione per le elezioni
politiche (art. 56, quarto comma) e prevedendo - dunque - un sistema
di ripartizione dei seggi sulla base della popolazione individuata in
ragione del criterio demografico. Sul punto, vale la lettura delle
discussioni parlamentari in cui e' evidente la volonta' di ripartire
i seggi in ragione proporzionale della popolazione di ogni
circoscrizione, attraverso un meccanismo identico a quanto previsto
per le elezioni politiche (cfr. Atti parlamentari - Camera dei
Deputati A.C. n. 1427, disegno di legge presentato il 15 marzo 1984).
Peraltro, il rinvio operato dalla legge (art. 5, legge n. 18 cit.),
per quanto non previsto, alle disposizioni per le elezioni politiche
nazionali, conferma l'intenzione espressa di voler uniformare i
principi di rappresentanza.
Con l'emanazione del d.P.R. 1° aprile 2009, in attuazione ai
principi di cui dell'art. 2, legge n. 18, si e' stabilita, in base
alla popolazione del censimento generale del 21 ottobre 2001, fra le
circoscrizioni elettorali, in cui e' suddiviso il territorio
italiano, la seguente ripartizione dei seggi:
1) Italia Nord - occidentale: n. 19 seggi;
2) Italia Nord - orientale: n. 13 seggi;
3) Italia centrale: n. 14 seggi;
4) Italia meridionale: n. 18 seggi;
5) Italia insulare: n. 8 seggi.
La ripartizione dei seggi alle varie circoscrizioni si effettua -
dunque - dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per il
numero proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla
base dei rappresentanti spettante all'Italia e distribuendo i seggi
in quozienti e dei piu' alti resti.
Il risultato elettorale derivato, al contrario, dall'applicazione
dell'art. 21 (comma 1, n. 3) della legge di riferimento, ha
determinato un deficit di rappresentanza, nell'odierna tornata
elettorale, per i cittadini delle circoscrizioni del Sud e delle
Isole, che hanno visto la diminuzione di 3 e 2 rappresentanti
rispettivamente (con la conseguente mancata elezione del ricorrente)
in ragione della ripartizione dei voti sulla base di altro e
discordante criterio (di cui all'art. 21) riferito al numero dei
cittadini che hanno esercitato il diritto di voto.
Infatti l'Ufficio elettorale, in applicazione dell'art. 21, non
ha tenuto, conto, nella distribuzione dei seggi, del numero dei seggi
determinati per ciascuna circoscrizione territoriale in base alla
popolazione residente ed ha attribuito, da un lato, i seggi alle
liste sulla base del dato numerico riscontrato in forza della cifra
elettorale circoscrizionale, e dall'altro, i seggi rimasti, alle
circoscrizioni nelle quali si e' avuta la maggiore cifra elettorale
circoscrizionale. E' stato determinato, pertanto, uno spostamento dei
seggi - in dipendenza dei voti espressi - rispetto a quanto ripartito
per le circoscrizioni.
Tale differente criterio ancora il risultato non al principio di
rappresentanza dei popoli, sancito dal diritto comunitario, ma ad un
criterio premiante dell'effettivo esercizio del diritto di voto,
ovvero alla matura consapevolezza dei diritti e dei doveri dipendenti
dallo status di cittadino; in tal modo, contrasta con i principi
posti a fondamento delle elezioni politiche nazionali.
Conseguentemente, deve escludersi la possibilita' di una lettura
evolutiva dell'art. 21 in esame che lo renda compatibile con la noma
contenuta nel menzionato art. 2, come novellato dall'intervento del
legislatore con la legge n. 10 del 2009.
3. - Orbene, sulla base delle predette considerazioni, si
evidenzia allora la rilevanza, ai fini della decisione della causa,
della questione di legittimita' costituzionale prospettata in via
subordinata dal ricorrente, in relazione all'art. 21 della legge n.
18 del 1979, per contrasto con gli artt. 2, 3, 10, 48, 51 Cost.,
poiche' l'applicazione evidenziata dei meccanismi imposti dall'art.
21 nell'attribuzione dei seggi risulta contrastare non solo con i
principi indicati dall'art. 2 citato, ma anche con le menzionate
disposizioni costituzionali.
4. - Occorre, quindi, chiarire, che la questione sollevata deve
essere incentrata specificamente con riguardo alla disposizione
contenuta nell'art. 21, comma 1, n. 3, nella parte in cui descrive il
metodo di calcolo dei seggi da attribuire ad ogni singola lista in
ciascuna circoscrizione, nonche' le modalita' di distribuzione dei
resti (il successivo art. 22 non rileva, poiche' non contiene la
disciplina contestata, ma un rinvio alla norma precedente).
5. - E, dunque, opportuno un secondo chiarimento preliminare,
concernente il profilo di legittimita' sottoposto alla Corte
costituzionale, che riguarda in primo luogo e in via diretta, non la
compatibilita' della norma in esame con il diritto dell'Unione
europea, bensi' la sua possibile violazione della nostra Carta
costituzionale per quanto concerne il procedimento relativo allo
svolgimento delle operazioni elettorali, rimesse al legislatore
nazionale alla stregua del noto criterio di sussidiarieta'. Sotto
tale ultimo profilo, risulta poi, confermata la rilevanza della
questione, atteso che una eventuale pronuncia di incostituzionalita'
della Corte costituzionale imporrebbe di decidere la posizione del
ricorrente, ancora non definitiva, in ragione del giudizio in corso,
alla stregua della nuova disciplina che ne risulterebbe.
Come e' noto la Costituzione italiana non prevede alcuna
disposizione in materia di sistema elettorale strettamente inteso,
limitandosi a sancire, all'art. 48, che «il voto e' personale ed
eguale, libero e segreto» e a prescrivere, all'art. 56, il suffragio
universale e diretto per l'elezione della Camera dei deputati. Ne
discende che «il principio di eguaglianza non si estende al risultato
concreto della manifestazione di volonta' dell'elettore. Risultato
che dipende, invece, dal sistema che il legislatore ordinario - non
avendo la Costituzione disposto al riguardo - ha adottato per le
elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli
esigenze che si ricollegano alle consultazioni elettorali» (Corte
cost., sent. n. 43 del 1961); d'altronde, «la determinazione delle
formule e dei sistemi elettorali» - che costituisce un ambito nel
quale si esprime con un massimo di evidenza la politicita' della
scelta del legislatore - e', comunque, censurabile in sede di
giudizio di costituzionalita' «quando risulta manifestamente
irragionevole» (Corte cost., ord. n. 260 del 2002).
6. - Deve, pertanto, procedersi all'esame della questione di
legittimita' costituzionale prospettata, che il Collegio ritiene non
manifestamente infondata, con riguardo alla disposizione contenuta
nell'art. 21, comma 1, n. 3, della legge n. 18 cit., in parte qua,
come sopra precisato, passando in rassegna le singole disposizioni
costituzionali di riferimento.
7. - Sotto il profilo della ingiustificata e irragionevole
disparita' di trattamento tra elettori, viene, dunque, in rilevo
l'art. 3 della Costituzione, poiche' le disposizioni contenute
nell'art. 21, comma 1, della legge n. 18 appaiono sospette di
intrinseca irragionevolezza o irrazionalita' - apprezzabile in sede
di legittimita' costituzionale secondo il costante insegnamento della
Corte costituzionale - per la prospettata contraddittorieta' della
medesima legge con l'intenzione del legislatore quale risultante dai
lavori parlamentari preparatori della norma e dal tenore del citato
art. 2.
Infatti, in un sistema quale quello attuale per le elezioni al
Parlamento europeo, il principio di eguaglianza del voto, connesso a
quello delle sovranita' popolare, sembra alterato dalla diminuzione
dei seggi assegnati alle circoscrizioni, in forza del meccanismo
previsto dall'art. 21, comma 1, n. 3. Inoltre, non assegnare,
all'interno delle cinque circoscrizioni previste, il numero dei seggi
determinati in base al calcolo demografico voluto dalla legge, non
solo sembra comportare la violazione del principio comunitario di
rappresentativita' territoriale, ma anche violare il principio di
uguaglianza, consentendo ad una o piu' liste, di conseguenza,
all'interno delle circoscrizioni in cui vi e' stata una maggiore
affluenza di elettori, di ottenere piu' seggi, alterando il numero di
quelli assegnati alle medesime circoscrizioni, a scapito dei
candidati che concorrono nelle circoscrizioni con minore affluenza di
votanti. In altri termini, a parita' di condizioni verrebbero
trattati in maniera diversa i cittadini che risiedono in una
determinata circoscrizione elettorale.
Ma l'eguaglianza del voto che la persona e' chiamata ad
esprimere nell'elezione di organi politici e' il riflesso dell'eguale
dignita' di tutti i cittadini e rappresenta una particolare
applicazione del principio fondamentale di eguaglianza sancito
dall'art. 3 Cost.
8. - Si deve prospettare, altresi', per i motivi richiamati
sopra, la violazione del principio di buon andamento ed imparzialita'
di cui all'art. 97 Cost., poiche' il legislatore nazionale,
nell'emanare la norma contenuta nel predetto art. 2, della legge n.
18 del 1979, ha accolto - coerentemente a quanto disposto dall'art.
11 e dal novellato art. 117, comma 1 della Costituzione -
l'indicazione del legislatore comunitario, in ordine alla facolta' di
autovincolarsi ad un sistema di ripartizione territoriale - per
circoscrizione - dei seggi. Al contrario, l'art. 21, nella parte
indicata, che contrasta con il principio rinvenuto nell'art. 2,
ancora il risultato elettorale e la proclamazione degli eletti ad un
sistema premiante delle circoscrizioni in cui la popolazione, per
cosi' dire, si e' dimostrata politicamente e civicamente piu' matura,
rispondendo maggiormente con la presenza alle urne. Tale diverso
criterio non sembra trovare una sua ratio nell'Ordinamento.
Peraltro, non puo' non accennarsi - a conferma delle perplessita'
formulate alla norma in esame - ad un ulteriore profilo di
irragionevolezza e ingiustizia dell'art. 21, della legge n. 18 del
1979, come sostituito dalla legge n. 10 del 2009, in quanto la
novella legislativa del 2009, pur mantenendo la suddivisione del
territorio nazionale in piu' collegi territoriali, richiede il
raggiungimento da parte di ciascuna lista di un rigido quorum minimo
complessivo nazionale, per poi ripartire i seggi nuovamente su base
territoriale, pero' in relazione alla cifra elettorale nazionale dei
soli partiti che hanno superato la soglia di sbarramento. Questi
ultimi, cosi', si vedono attribuire, in sede di computo dei resti
eccedenti, il quorum elettorale intero, con riferimento a ciascun
collegio territoriale, e quindi ulteriori europarlamentari sulla base
di cifre elettorali anche piu' modeste rispetto a quelle riportate
dalle liste che non hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4
per cento: liste che vengono quindi escluse anche dal predetto
riparto dei resti, creando, oltre alle evidenziate alterazioni
dell'iniziale ripartizione dei seggi fra i previsti collegi
territoriali, una irragionevole carenza di rappresentanza della
volonta' politica espressa da molti elettori.
9. - Ancora, per quanto esposto, vengono in rilievo gli artt. 10
e 11 della Costituzione, che indicano il modo in cui la Repubblica si
mette in relazione con la Comunita' internazionale, imponendo il
rispetto dei trattati internazionali e della normativa e dei principi
comunitari ed accettando la limitazione della propria sovranita'. In
particolare, va precisato che l'art. 11 Cost., che, secondo la piu'
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, costituisce la
base giuridica dell'adesione dell'Italia all'Unione Europea, prevede
che «L'Italia (...) consente, in condizione di parita' con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento
che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Lo stesso tenore
della norma richiama alla mente l'art. 1 Cost., secondo cui «La
sovranita' appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei
limiti della Costituzione», risultandone confermata la necessita',
comunque rinvenibile dal complessivo sistema giuridico, che anche
l'esercizio delle procedure nazionali relative all'attribuzione di
profili di sovranita' all'Unione europea, quali l'elezione degli
europarlamentari, avvenga in conformita' al principio democratico
cosi' come disciplinato dalla nostra Costituzione, in modo analogo a
quanto accade per l'esercizio della sovranita' popolare in ambito
nazionale mediante le elezioni politiche, partecipando quindi i due
momenti (elezioni nazionali ed al Parlamento europeo) alla medesima
esigenza di rispetto dei principi costituzionali che disciplinano
l'esercizio della sovranita' popolare ai sensi del richiamato art. 1
Cost.
Altresi', la decisione del Consiglio 20 settembre 1976, n.
76/787, immediatamente applicabile nel nostro Paese, impone, in base
agli artt. 1, 2 e 7, agli Stati membri la salvaguardia alla
rappresentanza anche con riferimento alle norme che regolano il
procedimento elettorale.
Va aggiunto che, seppure la Decisione 76/787 lascia agli Stati la
facolta' di scegliere il sistema del riparto per circoscrizione dei
seggi, definendo l'ambito discrezionale di esercizio della potesta'
normativa, il sistema della ripartizione territoriale, seppur non
obbligatorio secondo le previsioni comunitarie, risponde alle
esigenze di proporzionalita' e di rappresentativita' della
popolazione, alla luce dei principi evidenziati. Sicche' la facolta'
assegnata al legislatore nazionale, nell'ambito della propria
potesta', non puo' comportare la previsione di un meccanismo
contrastante, ma semmai alternativo ed equivalente nel perseguimento
dello scopo. Pertanto, una volta che lo Stato abbia eletto una via,
appare che esso si sia auto-vincolato, senza che possa rimanere altro
spazio per un sistema incoerente, quanto al criterio di assegnazione
dei seggi medesimi.
10. - Ancora vengono in rilievo le norme della Costituzione che
affermano il criterio della rappresentativita' della popolazione,
quale derivazione del piu' alto principio democratico - artt. 48 e 51
Cost. -, cio' specificamente in quanto il legislatore nazionale ha
fatto rinvio, per la disciplina delle elezioni europee, in
conformita' ai citati artt. 1 e 11 Cost., alla normativa in materia
di elezioni politiche. In forza dei principi costituzionali
richiamati, la disciplina dettata dalla legge ordinaria per il
sistema elettorale. deve essere, pertanto, coerente e non
contraddittoria rispetto al ruolo attribuito dall'ordinamento
costituzionale all'assemblea rappresentativa che viene in tal modo
eletta.
Infatti, ai sensi dell'art. 48 Cost., tramite il voto (uguale,
libero e segreto), ciascun componente del corpo elettorale (organo
del Popolo) puo' partecipare agli strumenti di democrazia diretta e
rappresentativa. Per quanto attiene all'ambito nazionale, dunque, la
nostra Costituzione delinea uno Stato di diritto democratico (art. 49
Cost.), caratterizzato da una forma di governo parlamentare, ovvero,
in cui le Camere sono elette direttamente dal Popolo e lo
rappresentano e, quindi, adottano le leggi e accordano la fiducia
all'Esecutivo, operando secondo le previste maggioranze (art. 64
Cost.). Esse, dunque, operano secondo un rapporto di rappresentanza
diretta del Popolo, mediante lo strumento del corpo elettorale, in
quanto ciascun parlamentare «rappresenta la Nazione ed esercita le
sue funzioni senza vincolo di mandato» (art. 67 Cost.), anche
mediante il potere di iniziativa legislativa, di proposizione di
mozioni, d'inchiesta (art. 82 Cost.) e di sindacato ispettivo
(mozioni, interrogazioni, interpellanze), che valorizzano la funzione
autonomamente e personalmente svolta da ogni rappresentante
democraticamente eletto alle Camere - secondo le pregresse
considerazioni. La nostra Costituzione, peraltro, e' pervasa dal
principio della sovranita' popolare, come emerge dalla ricognizione
delle norme che ne stabiliscono i modi di esercizio - oltre ai
menzionati articoli: «tutti i cittadini hanno diritto di associarsi
liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a
determinare la politica nazionale» (art. 49); possono, inoltre,
partecipare a sindacati (art. 39), associazioni e comitati (artt. 2 e
18), impegnarsi direttamente nel sociale (alla stregua del principio
di sussidiarieta' di cui all'art. 118) ed hanno il diritto di
manifestare il proprio pensiero, informare ed essere informati (art.
21). Tali principi trovano, ancora, conferma nell'acquis
communautaire di cui sono espressione gli artt. 10, 11, 39 e 40 della
CEDU, i quali non possono non porsi anche a fondamento della
necessita' di rappresentanza degli elettori comunitari nel Parlamento
europeo.
11. - I predetti articoli della Convenzione, sanciscono, infatti,
il diritto di ciascun individuo di manifestare le proprie convinzioni
e di godere dell'elettorato attivo e passivo per il Parlamento
europeo. Tale diritto deve ritenersi strettamente connesso a quelli
tutelati dagli articoli che, nella Carta costituzionale, affermano la
regola democratica secondo il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. La Corte costituzionale, con le sentenze nn. 348 e
349 del 2007 ha evidenziato la particolare «rilevanza delle norme
della Convenzione, in considerazione del contenuto della medesima,
tradottosi nell'intento di garantire, soprattutto mediante lo
strumento interpretativo, la tendenziale coincidenza ed integrazione
delle garanzie stabilite dalla CEDU e dalla Costituzione, che il
legislatore ordinario e' tenuto a rispettare e realizzare».
E', dunque, alla luce di quanto evidenziato proprio dalle citate
pronunzie della Corte costituzionale che assume rilievo il nuovo
testo dell'art. 117, comma 1, Cost.; infatti, il parametro
costituzionale ribadisce l'obbligo - gia' anticipato dall'art. 10
Cost. - del legislatore ordinario di rispettare le norme contenute
negli accordi internazionali, con la conseguenza che la norma
nazionale incompatibile con la norma della CEDU - e, dunque, con gli
obblighi internazionali di cui agli artt. 10 e 117, comma 1 - viola
percio' lo stesso parametro.
Ne consegue che va sollevata d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale, con riferimento anche all'art. 117,
comma 1, Cost. - unitamente a quanto gia' rilevato con riguardo agli
artt. 10 e 11 Cost. - dell'art. 21, in parte qua, per violazione -
secondo quanto gia' evidenziato - dei principi che trovano fondamento
negli artt. 10, 11, 39 e 40 della CEDU.
12. - Deve considerarsi, ulteriormente, che il criterio di
rappresentanza proporzionale territoriale costituisce espressione del
principio di rappresentativita' del cittadino nelle istituzioni, di
cui agli artt. 56 e 57 della Costituzione.
In questo senso, il richiamato art. 2 della legge n. 18 del 1979
e' simmetrico agli artt. 56 e 57 della Costituzione.
Da quanto sin qui menzionato, emerge che il predetto art. 21
della legge n. 18 sembra porsi in conflitto con i richiamati precetti
costituzionali, finendo per sacrificare la rappresentativita'
territoriale, principio che deve al contrario essere salvaguardato
indipendentemente dalle modalita' di assegnazione, in concreto, dei
seggi alle liste.
Per quanto sin qui esposto, non definitivamente pronunciando sul
ricorso indicato in epigrafe, deve essere dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 21, comma 1, n. 3, della legge 24 gennaio 1979, n. 18,
nella parte in cui dispone che l'Ufficio elettorale «Attribuisce,
poi, alla lista, sia essa singola sia formata da liste collegate a
norma dell'art. 12, nelle varie circoscrizioni, tanti seggi quante
volte il rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto
nella cifra elettorale circoscrizionale della lista. I seggi che
rimangono ancora da attribuire sono assegnati, rispettivamente, nelle
circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori
resti e, in caso di parita' di resti, a quelle circoscrizioni nelle
quali si e' ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale»,
senza rispettare il numero dei seggi preventivamente attribuito alle
singole circoscrizioni, ai sensi dell'art. 2, della medesima legge n.
18 del 1979, specificatamente con riferimento agli artt. 1, 3 e 97,
10, 11 e 117, 48, 49 e 51 Cost.; pertanto, deve disporsi la
sospensione del presente giudizio e l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Deve ordinarsi, altresi', che a cura della segreteria della
sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche' comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito ed in ordine alle spese.