Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente in
carica Claudio Burlando, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale n. 343 del 19 febbraio 2010, rappresentato e difeso per
mandato a margine dagli avv.ti Barbara Baroli, Gigliola Benghi ed
Orlando Sivieri, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio
dell'avv. Sivieri, in Via Cosseria n. 5, contro il Presidente del
Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)».
F a t t o
Sulla G.U. del 30 dicembre 2009, S.O. n. 302 e' stata pubblicata
la legge finanziaria per l'anno 2010.
All'interno dell'art. 2, rubricato: «Disposizioni diverse», il
comma 187 contiene la previsione della cessazione del concorso
statale al finanziamento delle comunita' montane.
Cosi' dispone, testualmente, la norma: «A decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge, lo Stato cessa di concorrere
al finanziamento delle comunita' montane previsto dall'art. 34 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e dalle altre
disposizioni di legge relative alle comunita' montane. Nelle more
dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento
delle risorse finanziarie di cui al citato art. 34 del decreto
legislativo n. 504 del 1992 e alle citate disposizioni di legge
relative alle comunita' montane e' assegnato ai comuni montani e
ripartito tra gli stessi con decreto del Ministero dell'interno. Ai
fini di cui al secondo periodo sono considerati comuni montani i
comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di
sopra dei 600 metri sopra il livello del mare.».
Quadro ordinamentale relativo alle Comunita' Montane.
Anteriomente all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della parte
seconda della Costituzione, la legislazione relativa alle comunita'
montane riconosceva alle stesse natura di «ente autonomo», quale
proiezione dei comuni che ad esse fanno capo (art. 4 della legge 3
dicembre 1971, n. 1102: «Nuove norme per lo sviluppo della montagna»)
.
La normativa successiva ha qualificato le comunita' montane,
dapprima, quali «unioni montane, enti locali costituiti fra comuni
montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province
diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio di
funzioni proprie, di funzioni delegate e per l'esercizio associato
delle funzioni comunali.» (art. 28 della legge n. 142 del 1990, come
modificato dall'art. 7, comma 1, della legge 3 agosto 1999, n. 265),
e, successivamente, quali «unioni di comuni, enti locali costituiti
fra comuni montani» (art. 27, comma 1, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali»).
Tale definizione pone in evidenza l'autonomia di tali enti (non
solo dalle Regioni, ma anche) dai comuni, come dimostra, tra l'altro,
l'espressa attribuzione agli stessi della potesta' statutaria e
regolamentare (art. 4, comma 5, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
recante «Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»).
Il citato art. 27, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 demanda
alla legge regionale la disciplina delle comunita' montane con
specifico riferimento: a) alle modalita' di approvazione dello
statuto; b) alle procedure di concertazione; c) alla disciplina dei
piani zonali e dei programmi annuali; d) ai criteri di ripartizione
tra le comunita' montane dei finanziamenti regionali e di quelli
dell'Unione europea; e) ai rapporti con gli altri enti operanti nel
territorio.
L'esame delle funzioni delle comunita' montane elencate al
successivo art. 28 ben evidenzia la loro natura di enti creati «per
la valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare in
modo piu' adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei
comuni montani, «funzioni proprie», «funzioni conferite» e «funzioni
comunali» (sentt. n. 229/2001 e n. 244/2005), per la miglior cura
delle peculiari esigenze che il governo locale presenta nelle zone
montane, ed in applicazione del principio costituzionale di
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative.
Questa Corte ha da tempo riconosciuto come la disciplina del
funzionamento delle comunita' montane, nonche' quella relativa
all'esercizio delle funzioni di loro competenza, appartenga alla
competenza residuale delle regioni, ex art. 117, quarto comma, Cost.,
(sentenze n. 244 e n. 456 del 2005; n. 397 del 2006, n. 327/ 2009),
pur nella consapevolezza della loro qualificazione come enti locali
effettuata dal d.lgs. n. 267 del 2000.
Quanto agli aspetti finanziari, va qui ricordato come lo Stato
abbia da sempre contribuito al finanziamento delle comunita' montane,
tanto a copertura delle spese di parte corrente, quanto a sostegno
delle spese di investimento.
Queste ultime, d'altronde, realizzano il cuore della mission di
tali enti, nati primariamente, come si e' ricordato, per lo sviluppo
e la valorizzazione delle zone montane.
Lo Stato ha finora provveduto in materia attraverso il d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504, recante: «Riordino della finanza degli enti
territoriali» ove, all'art. 34 e' previsto il concorso statale al
finanziamento dei bilanci di tali enti con assegnazioni a valere sul
«fondo ordinario» e sul «fondo consolidato», di cui al comma 1, lett.
a) e b).
Agli investimenti e', invece, dedicato il fondo per lo sviluppo
degli investimenti, di cui all'art. 28, comma 1, lett. c) del d.lgs.
n. 504 cit.
Con la successiva legge 27 dicembre 2002, n. 289 (art. 31, comma
11) si e' stabilito che il fondo per lo sviluppo degli investimenti
e' «determinato annualmente nella misura necessaria all'attribuzione
dei contributi sulle rate di ammortamento dei mutui ancora in essere
e dei mutui contratti o concessi ai sensi dell'art. 46-bis del d.l.
23 febbraio 1995, n. 41, conv. con modif. dalla legge 22 marzo 1995,
n. 85».
Nella formulazione di tale ultima norma si ravvisa il chiaro
intento del legislatore statale di obbligarsi con carattere di
continuita' («annualmente») a fornire alle comunita' montane il
sostegno contributivo all'ammortamento dei mutui in essere, tanto da
quantificare la dotazione annuale del fondo nella misura esattamente
necessaria a far fronte alle relative necessita'.
Per fornire qualche dato numerico, e con riserva di ulteriori
approfondimenti volti alla migliore comprensione della composizione
delle entrate finanziarie delle comunita' montane liguri, si fa
presente che nell'anno 2009 i trasferimenti statali di parte corrente
destinati alle comunita' montane liguri sono quelli risultanti dalla
seguente tabella estrapolata dalla dgr. n. 1556 del 20 novembre 2009,
che si deposita:
Ente |
Contributo ordinario |
Contributo
consolidato |
Altri contributi
generali |
Totale entrate
erariali |
Comunita' montana Intemelia |
47.105,45 |
19.288,81 |
2.710,00 |
69.104,26 |
Comunita' montana Argentina Armea |
60.641,91 |
21.069,80 |
1.572,00 |
83.283,71 |
Comunita' montana AT. IMPERIA 3 dell'Olivo e Alta Valle Arroscia |
85.446,02 |
54.633,02 |
5.838,00 |
145.917,04 |
Comunita' montana Alta Val Bormida |
134.516,46 |
23.573,21 |
3.159,00 |
161.248,67 |
Comunita' montana Ponente savonese |
202.653,18 |
76.928,59 |
9.418,98 |
289.000,75 |
Comunita' montana del Giovo |
131.009,61 |
38.367,23 |
6.078,00 |
175.454,84 |
Comunita' montana Valli genovesi Scrivia e Polcevera |
130.437,22 |
48.464,32 |
3.833,00 |
182.734,54 |
Comunita' montana delle Alte Valli Trebbia e Bisagno |
49.518,92 |
20.643,30 |
2.725,00 |
72.887,22 |
Comunita' montana Valli Stura Orba e Leira |
117.333,79 |
65.180,43 |
2.935,00 |
185.449,22 |
Comunita' montana AT. GENOVA 4 Fontanabuona |
74.331,42 |
37.481,62 |
2.261,00 |
114.074,04 |
Comunita' montana AT. GENOVA 5 Valli Aveto Graveglia e Sturla |
163.957,27 |
36.259,40 |
4.970,00 |
205.186,67 |
Comunita' montana Val di Vara |
130.339,67 |
78.735,03 |
6.573,00 |
215.647,70 |
Totale |
1.327.290,92 |
520.624,76 |
52.072,98 |
1.899.988,66 |
Tali entrate sono utilizzate in gran parte a copertura delle
spese di personale, il cui costo (per il 2009) ammontava a
€ 8.209.970, 89. Ebbene, a fronte del significativo coinvolgimento
dello Stato nel finanziamento tanto delle spese correnti quanto delle
spese di investimento delle comunita' montane, l'art. 2, comma 187
della legge n. 191/2009 impugnata in questa sede azzera il concorso
statale in materia .
La decisione decreta l'automatica soppressione delle comunita'
montane, com'e' confermato - d'altronde - dal secondo periodo del
comma 187, ove - dopo aver ridotto al trenta per cento le risorse
finanziarie di cui erano destinatarie le comunita' montane - lo Stato
dirotta tali residue somme direttamente ai «comuni montani», come
individuati unilateralmente al terzo periodo.
(Si ricorda qui, per inciso, che le comunita' montane erano
appena state riorganizzate dalla legge regionale ligure n. 24 /2008,
esclusivamente onde attuare il precetto imposto dall'art. 2, comma
17, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008).
Cio' premesso, la ricorrente Regione ritiene che l'art. 2, comma
187 della legge finanziaria 2010 si ponga in contrasto con numerosi
parametri costituzionali, che si vanno ad individuare con l'utilizzo
dei seguenti motivi in
D i r i t t o
I Motivo.
L'ambito materiale su cui incide la normativa contestata e'
quello del funzionamento delle comunita' montane, rimesso, com'e'
incontestato, alla potesta' legislativa residuale delle regioni: le
comunita' montane costituiscono strumenti a disposizione delle
regioni e degli enti locali per la miglior organizzazione, in termini
associativi, delle funzioni di attuazione delle politiche regionali
di tutela e valorizzazione del territorio e della popolazione
montana.
Altrettanto incontestabile appare che la norma statale impugnata
(comma 187) sia ispirata da ragioni di contenimento di spesa, in
linea con il contenuto della quasi totalita' delle disposizioni
dell'art. 2 della legge n. 191.
Ora, seppur e' stato riconosciuto da questa Corte che una
disposizione statale di principio in tema di coordinamento della
finanza pubblica ex art. 117, terzo comma Cost. possa incidere non
solo in ambiti di potesta' legislativa concorrente, ma altresi' in
ambiti di competenza esclusiva regionale, non e' ammesso tuttavia -
in tale ultimo caso - che l'intervento statale dettato da ragioni di
coordinamento della finanza pubblica sia «estremo» al punto da
comprimere totalmente lo spazio entro cui possono esercitarsi le
competenze legislative ed amministrative regionali.
In altre parole: non e' ammesso che lo Stato, perseguendo un fine
economico con l'azzeramento dell'essenziale concorso finanziario ai
bilanci delle comunita' montane, giunga al pratico risultato di
sopprimere una materia regionale residuale ex art. 117, quarto comma,
Cost., qual e' quella delle comunita' montane (dato per scontato che
possano perpetrarsi da parte dello Stato lesioni dell'autonomia
regionale non solo attraverso la disciplina positiva settori di
competenza esclusiva regionale, ma altresi' - in negativo -
attraverso l'azzeramento delle risorse finanziarie essenziali per la
cura di tali settori). La lesione della sfera di competenza esclusiva
regionale e' evidente: la norma statale comprime indebitamente
l'autonomia regionale di allocazione delle funzioni amministrative in
capo agli enti locali, ed elimina l'esercizio a loro carico di
funzioni disciplinate da leggi regionali, emanate in regime di
competenza esclusiva.
Al riguardo, la sentenza di questa Corte n. 237/2009 afferma che:
nel caso di interferenza tra potesta' legislativa statale da
un lato e quella concorrente o residuale dall'altro occorre
individuare l'ambito materiale prevalente;
quand'anche la materia di riferimento fosse individuata
nell'esigenza di contenimento della spesa pubblica ex art. 117, terzo
comma Cost., essa potrebbe determinare una solo parziale compressione
degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative
ed amministrative delle regioni .
La Corte, dopo aver rilevato come la disposizione statale di
principio possa incidere su una o piu' materie di competenza
regionale, anche residuale, mette in evidenza che l'incisione puo'
risolversi - al massimo - in una compressione solo parziale degli
spazi entro cui si esplica la potesta' legislativa regionale, e
giacche' tale compressione non puo' e non deve significare
annullamento dello spazio di competenza regionale.
Si ritiene, pertanto, che l'art. 2, comma 187, legge n. 191/2009
abbia utilizzato in maniera sproporzionata quel titolo legittimante
la competenza statale relativo all'«armonizzazione dei bilanci
pubblici e al coordinamento della finanza pubblica» ricavato dal
terzo comma dell'art. 117 Cost., in tal modo violando tanto l'art.
117, terzo comma, quanto l'art. 3 Cost.
Mentre, nella parte in cui ha compromesso la funzionalita' (anzi:
l'esistenza) di un ente nato per dare attuazione alle politiche
regionali e locali di tutela dei territori montani e di sviluppo
agricolo, operante in un ambito afferente alla competenza esclusiva
regionale, la norma realizza la violazione dell'art. 117, quarto
comma Cost.
II Motivo.
La norma statale impugnata si pone, altresi', in contrasto con
l'art. 119 Cost.
Attesa la natura della comunita' montane come sopra ricostruita,
il loro finanziamento - nonostante allo stato attuale della
legislazione sia costituito da trasferimenti diretti ai singoli enti
- e' parte della complessiva finanza regionale.
L'azzeramento dei trasferimenti statali in esame rompe il
meccanismo imposto dall'art. 119 della Costituzione, laddove
presuppone l'equilibrio tra funzioni ed entrate, ed obbliga lo Stato
a dotare le Regioni dei mezzi per far fronte ai propri compiti, sia
mediante trasferimenti di tributi erariali, sia mediante entrate
proprie.
Pertanto, e' costituzionalmente illegittima una riduzione dei
trasferimenti statali al sistema regionale in termini tali da
compromettere l'esercizio delle funzioni e senza prevedere strumenti
con i quali le Regioni possano rimediare alle riduzioni stesse.
Inoltre: la ricorrente Regione denuncia l'illegittimita' della norma
statale altresi' laddove elimina qualsiasi concorso statale al
finanziamento delle comunita' montane, ivi compreso, evidentemente,
quello a copertura dei mutui in essere, accesi dalle comunita'
montane sotto la vigenza e la copertura finanziaria dell'art. 28,
d.lgs. n. 504 del 1992. Tali mutui, contratti conformemente alla
norma autorizzatoria dell'art. 28 cit. e nel legittimo affidamento
del concorso statale, si trasformeranno irragionevolmente oggi, in
obbligazioni carenti di provvista, in violazione tanto del richiamato
art. 119 Cost. e dell'art. 3 Cost. quanto del principio di certezza
del diritto.
III Motivo.
Violazione del principio di leale collaborazione. Ogni
disposizione afferente il finanziamento delle comunita' montane deve
essere necessariamente coordinata con le politiche regionali di
tutela e valorizzazione della montagna, richiedendo la partecipazione
delle regioni, titolari della competenza costituzionale esclusiva in
materia, almeno attraverso lo strumento dell'intesa in Conferenza
Stato-regioni o Conferenza unificata. Esiste, infatti, una
connessione indissolubile tra i problemi del finanziamento e i
problemi della stessa esistenza ed articolazione delle comunita'
montane (oltre che della complessiva funzionalita' e possibilita' di
assumere funzioni e di liberamente allocarle al livello ritenuto piu'
opportuno, in materia residuale). Di qui la dedotta censura.
IV Motivo.
Il secondo e terzo periodo dell'art. 2, comma 187 della legge n.
191, laddove stabiliscono, nelle more dell'attuazione della legge 5
maggio 2009, n. 42, recante la delega al Governo in materia di
federalismo fiscale:
la riduzione al 30 per cento delle risorse finanziarie di cui
al citato art. 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e alle
citate disposizioni di legge relative alle comunita' montane;
l'assegnazione delle risorse (cosi' ridotte) ai comuni
montani»;
la ripartizione tra gli stessi con decreto del Ministero
dell'interno;
l'attribuzione unilaterale della qualifica di «comuni
montani» ai comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si
trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare.
Le citate previsioni legislative appaiono costituzionalmente
illegittime sotto molteplici profili.
La norma, che rende palese il disegno statale di smantellare le
comunita' montane, considerando quali interlocutori per le politiche
della montagna i soli «comuni montani», per la parte in cui prosciuga
mezzi finanziari delle comunita' montane, decretandone l'estinzione,
viola gli artt. 117 e 119 Cost., mentre, per la parte in cui omette
qualsiasi coinvolgimento della regione nella individuazione dei
criteri per la riduzione dei fondi di cui all'art. 34, si espone alla
censura di violazione del principio di leale collaborazione, avendo
lo Stato deciso di provvedere con mero decreto del Ministro
dell'Interno. (cfr. sent . Corte cost. n. 27/ 2010).
Infine, per la parte in cui la norma da' una definizione
unilaterale della montanita', includendovi i soli comuni il cui
territorio e' situato per almeno il 75% al di sopra del 600 metri
sopra il livello del mare, si pone in contrasto tanto con il
principio di leale collaborazione quanto con gli artt. 117 e 3
Cost.».
Invero, in primo luogo la soglia dei 600 metri e' diversa da
quella assunta come riferimento da parte delle regioni nelle leggi di
riordino imposte a suo tempo proprio dallo Stato con la legge n.
244/2007; in secondo luogo, un rigido criterio altimetrico adottato
quale indice per veicolare i residui trasferimenti statali da un lato
appare irragionevole, e dall'altro viene in collisione con la sfera
di autonomia legislativa ed amministrativa regionale in ambito
costituzionalmente protetto.