Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, 4, 6, 10,
11 e 12, comma 1, della legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008,
n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 29-31 luglio 2008, depositato in cancelleria il 5
agosto 2008 ed iscritto al n. 42 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2010 il Giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Nicolo' Zanon e Andrea
Manzi per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29-31 luglio 2008 e depositato il
successivo 5 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato la legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15
(Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale). Il
ricorrente espone che gli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della
stessa, violerebbero gli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche'
il principio di leale collaborazione.
Si premette che la predetta legge regionale prevede due
fattispecie distinte per la realizzazione delle infrastrutture: la
prima concertata con il Governo o con i singoli Ministri, di cui al
Titolo I (artt. 2, 3 e 4) e II (art. 5); la seconda prevista in
assenza di tali intese, ovvero in caso di inerzia degli organi
statali, di cui al Titolo III (art. 6).
Con riferimento alla prima fattispecie si assume la
illegittimita' costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge
regionale.
A tale proposito, si premette che la Regione ha ecceduto dalle
proprie competenze disciplinando unilateralmente «la procedura da
applicarsi per le infrastrutture che richiedano una intesa preventiva
con il Governo o con i singoli Ministeri», ponendosi anche in
contrasto con il principio di leale collaborazione, di cui all'art.
118 Cost.
1.1. - In particolare, l'art. 3, comma 1, stabilisce che lo
stesso «disciplina la procedura di approvazione del progetto
preliminare relativamente alle infrastrutture strategiche» di
preminente interesse nazionale e «la procedura per la valutazione di
impatto ambientale (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture»,
per le quali sia raggiunta, in via preventiva, un'intesa con il
Governo. Si prevede, inoltre, sottolinea la difesa dello Stato, che
la valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture
strategiche, soggette a screening o VIA regionale, e' compiuta dalla
Regione ai sensi della normativa regionale in materia.
Tale disposizione, nella parte in cui assegna alla competenza
regionale la procedura di approvazione dei progetti preliminari per
le opere di preminente interesse nazionale («quali tronchi ferroviari
per il traffico a grande distanza, nonche' aeroporti con piste di
atterraggio superiori a 1500 metri di lunghezza; autostrade e strade
riservate alla circolazione automobilistica; strade extraurbane a
quattro o piu' corsie») e la procedura di VIA, contrasterebbe con
l'art. 161, comma 1, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Tale
disposizione statale prevede, infatti, che la progettazione,
l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture
strategiche di preminente interesse nazionale sono disciplinate dalla
stessa normativa nazionale allo scopo di garantirne l'uniformita' di
regolamentazione sul territorio nazionale.
La normativa regionale si porrebbe in contrasto anche con gli
artt. 21 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale) che assegnano allo Stato le competenze
in materia di procedura di VIA per le opere di preminente interesse
nazionale.
1.2. - L'art. 3, comma 4, della legge regionale in esame
specifica che spetta alla Regione, decorsi novanta giorni dalla data
di presentazione della documentazione da parte del soggetto
aggiudicatore, emettere la valutazione sulla compatibilita'
ambientale dell'opera, provvedendo ad una mera comunicazione ai
Ministeri dell'ambiente, tutela del territorio e del mare, delle
infrastrutture e trasporti e per i beni e le attivita' culturali, che
possono a loro volta comunicare prescrizioni integrative alla
valutazione di impatto ambientale.
Tale norma contrasterebbe, in primo luogo, con l'art. 161 del
d.lgs. n. 163 del 2006, il quale stabilisce che, nel caso in cui
l'interesse regionale sia concorrente con quello statale, le Regioni
e le Province autonome devono limitarsi a partecipare, con le
modalita' indicate nelle intese, alle sole attivita' di
progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio. In secondo
luogo, la stessa normativa violerebbe la competenza in materia di VIA
spettante al Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministero per
i beni culturali. Il ricorrente rileva come si tratti «di misure
finalizzate a garantire una disciplina uniforme sul territorio
nazionale della fattibilita' ambientale delle infrastrutture, e che,
pertanto, dettano livelli standard ed uniformi di tutela
dell'ambiente, di competenza esclusiva statale, ex art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione».
1.3. - L'art. 3, comma 7, della legge regionale nella parte cui
stabilisce che la Regione formula la proposta di approvazione del
progetto preliminare al CIPE, entro sessanta giorni dallo scadere del
termine di novanta giorni (entro il quale - a norma del secondo comma
dello stesso art. 3 - le amministrazioni interessate trasmettono le
proprie valutazioni alla Regione sul progetto preliminare),
inoltrandola, altresi', al Ministero delle infrastrutture e
trasporti, contrasterebbe, secondo la difesa dello Stato, con l'art.
165 del d.lgs. n. 163 del 2006. Tale disposizione, nel disciplinare
la procedura di approvazione del progetto preliminare e la procedura
di impatto ambientale, riconosce tale competenza in capo ai Ministeri
delle infrastrutture e dell'ambiente, chiamati a presentare le
proprie proposte in merito al CIPE.
Si deduce, altresi', il contrasto della citata disposizione con
l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce allo
Stato competenza esclusiva statale in materia di «attivita' di
progettazione», cosi' come riconosciuto dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 401 del 2007.
L'Avvocatura sottolinea come «analoghe considerazioni valgono per
i restanti commi dell'art. 3 della legge in esame da cui si evince il
ruolo preminente attribuito alla Regione nella valutazione del
progetto preliminare».
1.4. - L'art. 4 della legge regionale disciplina le procedure di
valutazione, di verifica di conformita' ambientale e di
autorizzazione del progetto definitivo, attribuendo alla Regione la
competenza in materia di progettazione definitiva. Sarebbe stata,
pertanto, prevista una disciplina difforme da quella contemplata
dall'art. 166 del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce al
Ministero delle infrastrutture competenze in merito alla
progettazione definitiva. Si rileva anche il contrasto con l'art. 4,
comma 3, del citato decreto legislativo.
La disposizione in esame violerebbe anche il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 118 Cost., in quanto la Regione
avrebbe disciplinato unilateralmente, attraverso una legge regionale,
una procedura che, ai sensi dell'art. 161, comma 1, del d.lgs. n. 163
del 2006, dovrebbe essere oggetto di una intesa o di una legge
regionale successiva all'intesa stessa.
1.5. - Con riferimento alla seconda fattispecie, sarebbe
costituzionalmente illegittimo l'art. 6 della legge regionale in
esame, il quale prevede che, nel caso in cui gli organi statali
competenti - di cui al comma 2, o il CIPE, di cui al comma 3 - non
provvedano nei termini di legge, il Presidente della Giunta segnala
al Governo dello Stato l'inerzia reiterata ed immotivata e, trascorso
il termine di trenta giorni dalla segnalazione, puo' trasmettere il
progetto preliminare o definitivo o compiere gli atti e le attivita'
necessarie all'approvazione del progetto.
Tale disposizione, «inscindibilmente connessa con gli artt. 1,
comma 3, 3, comma 9, 4, commi 6 e 7», contrasterebbe sia con l'art.
4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa statale in materia di attivita' di
progettazione, in quanto rientrante nella nozione di tutela della
concorrenza, ordinamento civile e tutela dell'ambiente, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere e), l), s), Cost., sia con il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 118 Cost., per le
ragioni gia' esposte.
1.6. - L'art. 10 della citata legge regionale prevede che le
concessioni per le infrastrutture ricomprese tra le opere di
interesse nazionale e regionale, da affidarsi successivamente
all'entrata in vigore della legge in esame, ovvero le modifiche alle
convenzioni di concessione gia' affidate relative alle medesime
infrastrutture autostradali, sono approvate con decreto del
Presidente della Giunta regionale.
La medesima disposizione stabilisce che e' facolta' del
concedente introdurre, nell'ambito della definizione del piano
economico-finanziario relativo alle infrastrutture in oggetto: a)
limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali si
puo' procedere al riequilibrio economico-finanziario della
concessione; b) nel contempo, limiti di profittabilita' della
concessione, superati i quali si puo' procedere a corrispondere al
concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; c)
vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti.
Tale disposizione contemplerebbe una disciplina difforme rispetto
a quella prevista dal d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce alla
competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei
concorrenti e delle procedure di affidamento in quanto rientranti
«nella materia della concorrenza ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione» (si cita la sentenza n. 401
del 2007).
1.7. - Il ricorrente assume poi che l'art. 11 della legge in
esame disciplinerebbe il contraente generale in maniera difforme
rispetto a quanto previsto dall'art. 176 del d.lgs. n. 163 del 2006.
La norma regionale stabilisce che i concessionari possono
provvedere alla realizzazione delle opere mediante affidamento
unitario a contraente generale, ai sensi dell'art. 176 del d.lgs. n.
163 del 2006, della progettazione definitiva, della progettazione
esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere
medesime, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il
progetto definitivo.
Si rileva come mentre la norma regionale disciplina il contraente
generale quale affidatario dei lavori da parte del concessionario e
non anche direttamente da parte del soggetto aggiudicatore, la
normativa statale prevede che sia il concessionario, sia il soggetto
aggiudicatore possano affidare al contraente generale la
realizzazione dei lavori.
Alla luce di quanto esposto, la disposizione impugnata
contrasterebbe con gli artt. 4, comma 3, e 176 del Codice degli
appalti, che attribuiscono alla competenza legislativa dello Stato la
disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di
affidamento, in quanto rientranti nella materia della concorrenza,
con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione.
1.8. - L'art. 12 della legge regionale, infine, stabilisce che
«in quanto compatibili con la presente legge, si applicano le
disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo IV e di cui alla
parte IV del d.lgs. n. 163 del 2006».
Tale norma, nella prospettiva dello Stato, opererebbe di fatto
una disapplicazione della legge statale che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 401 del 2007, ha affermato appartenere in larga
parte alla competenza statale. In particolare, si assume la
violazione dell'art. 4, comma 3, che attribuisce allo Stato la
competenza in materia di attivita' di progettazione, nonche'
dell'art. 161, comma 5, «che prevede che le Regioni possano
intervenire con proprie leggi disapplicative della normativa statale
solo per i profili rientranti in materie oggetto di legislazione
concorrente».
1.9. - In conclusione, la Regione avrebbe ecceduto dalla proprie
competenze in materia «invadendo la sfera legislativa statale, nella
parte in cui, da un lato, prevede una procedura unilaterale in caso
di mancata intesa o di inerzia statale (art. 6, comma 1), dall'altra
prevede norme procedurali (art. 3 e seguenti) che dovrebbero, a
rigore, essere contenute nell'intesa stessa».
La legge regionale pertanto, avrebbe, violato l'art. 118 Cost.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo
che il ricorso venga dichiarato inammissibile e, in subordine, non
fondato, con riserva di ulteriori deduzioni.
3. ― In data 8 settembre 2009, la Regione Lombardia ha depositato
memoria con la quale ha dato atto che alla legge regionale del 2008,
oggetto di impugnazione da parte dello Stato, sono state apportate
modifiche ad opera della legge regionale 8 ottobre 2008, n. 26
recante: «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 26 maggio
2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e
regionale)».
Detta legge, afferma la Regione, costituisce nell'ottica del
principio di leale collaborazione, «il frutto di un'attivita' di
concertazione tra la Regione Lombardia e il Ministro per i rapporti
con le regioni».
In ragione di cio', la resistente prospetta l'inammissibilita'
della questione per la mancanza di interesse del ricorrente, il quale
non subirebbe alcun pregiudizio dalla vigente normativa.
Deduce, altresi' la mancata impugnazione da parte dello Stato
della suddetta legge regionale n. 26 del 2008 e, comunque, la mancata
applicazione, nelle more, della legge regionale n. 15 del 2008,
circostanze che darebbero luogo alla cessazione della materia del
contendere.
Successivamente, in data 15 settembre 2009, le parti depositavano
motivata istanza congiunta di rinvio, in ragione della quale la
trattazione della questione, gia' fissata per l'udienza pubblica del
6 ottobre 2009, veniva rinviata a nuovo ruolo e, quindi, nuovamente
fissata per l'udienza pubblica del 10 marzo 2010.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008 n. 15 (Infrastrutture di
interesse concorrente statale e regionale) deducendo la violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione.
La predetta legge disciplina le procedure relative alle
infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, delle
quali e', o e' stato, riconosciuto il concorrente interesse regionale
dalle intese generali quadro di cui all'art. 161, comma 1, del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice degli contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE); infrastrutture che sono quelle
ricomprese nel territorio regionale o che per caratteristiche
funzionali siano riconducibili prevalentemente al territorio
regionale (art. 1).
2. - Ai fini della delimitazione del thema decidendum, nonostante
il ricorrente abbia fatto riferimento, sia nell'intestazione del
ricorso sia nella formulazione del petitum, all'intera legge, va
osservato che si prospettano censure esclusivamente con riferimento
agli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della predetta legge, che
costituiscono, pertanto, l'oggetto su cui si deve svolgere lo
scrutinio di costituzionalita'.
3. - Successivamente all'impugnazione e' stata emanata la legge
della Regione Lombardia 8 ottobre 2008, n. 26 recante: «Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 26 maggio 2008, n. 15
(Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale)» la
quale ha abrogato l'art. 12, comma 1, della citata legge n. 15 del
2008, e ha apportato modifiche alle rimanenti disposizioni oggetto di
specifiche censure con il ricorso; sulla incidenza delle suddette
modifiche, rispetto al pregresso quadro normativo, si dira' di qui a
poco.
4. - Quanto al contenuto della legge impugnata, gli artt. 3, 4 e
6 disciplinano il procedimento amministrativo volto all'approvazione
della progettazione preliminare e definitiva, relativa alle opere
strategiche in questione.
In particolare, l'art. 3, al comma 1, disciplina la procedura di
approvazione del progetto preliminare relativamente alle
infrastrutture che vengono in rilievo in questa sede e la procedura
per la valutazione di impatto ambientale (VIA) limitatamente alle
predette infrastrutture, soggette a tale procedura a norma delle
disposizioni vigenti relative alla VIA statale e per le quali sia
raggiunta, in via preventiva, un'intesa con il Governo. La stessa
norma prevede che la «valutazione di impatto ambientale per le
infrastrutture strategiche, soggette a screening o VIA regionale, e'
compiuta dalla Regione ai sensi della normativa regionale in materia;
il provvedimento di compatibilita' ambientale e' adottato dal
Comitato Interministeriale per la programmazione economica (CIPE)».
I successivi commi disciplinano le fasi dell'iter procedimentale.
In particolare, si prevede che il progetto preliminare, comprendente
lo studio di impatto ambientale, e' trasmesso dal soggetto
«aggiudicatore» alla Regione Lombardia e alle altre Regioni
eventualmente interessante, nonche' ai Ministeri competenti (comma
2). La Regione, decorsi novanta giorni dalla data di presentazione
della documentazione da parte del soggetto aggiudicatore, provvede,
tenendo conto delle osservazioni dei soggetti pubblici e privati
interessati ed avvalendosi di una apposita commissione, ad emettere
la valutazione sulla compatibilita' ambientale dell'opera (commi 3,
4, 5 e 6). Per quanto attiene, invece, al progetto preliminare, la
Regione formula la proposta di approvazione al CIPE, inoltrandola,
altresi', al Ministero delle infrastrutture e trasporti (comma 7). Su
tale proposta quest'ultimo «si esprime nei successivi venti giorni,
decorsi i quali su di essa si pronuncia il CIPE nei successivi trenta
giorni ai sensi dell'articolo 165, comma 4, del d.lgs. 163/2006»
(comma 8). Il comma 9 dello stesso art. 3 stabilisce che «decorsi i
termini di cui al comma 8, il Presidente della Giunta regionale
segnala al Governo che l'inerzia puo' arrecare un grave pregiudizio
alla realizzazione dell'infrastruttura affinche' inviti il CIPE,
inoltrandola altresi', ad ottemperare. Perdurando l'inadempimento del
CIPE per un termine di ulteriori trenta giorni a decorrere dalla
segnalazione al Governo, la Regione puo' esercitare tutte le funzioni
necessarie all'approvazione del progetto con gli effetti di cui
all'articolo 165 del d.lgs. n. 163 del 2006».
4.1. - L'art. 4 disciplina in maniera articolata la progettazione
definitiva e l'istruttoria svolta mediante conferenza di servizi. In
particolare, tale articolo attribuisce alla Regione il compito, una
volta ricevuto il progetto definitivo e indetta una apposita
conferenza di servizi istruttoria, di trasmettere tale proposta al
CIPE, nonche' al Ministero delle infrastrutture e trasporti e al
Ministero dell'economia e delle finanze (comma 4).
Sulla proposta formulata dalla Regione il predetto Ministero
delle infrastrutture e trasporti si esprime nei successivi venti
giorni, decorsi i quali il CIPE, nei quarantacinque giorni
successivi, approva il progetto definitivo (comma 5).
Il comma 6 stabilisce che, decorsi i predetti termini senza alcun
provvedimento del CIPE, la Regione puo' approvare il progetto
definitivo in via sostitutiva secondo quanto stabilito dal comma 9
dell'art. 3.
4.2. - L'art. 6, a sua volta, prevede che in assenza dell'intesa
generale e preventiva col Governo, di cui all'articolo 2, ovvero in
assenza di singole intese specifiche con i Ministeri, contemplate
dall'art. 5, che non e' stato oggetto di impugnazione, ovvero decorso
il termine di sessanta giorni dalla presentazione della proposta di
intesa, di cui agli articoli 2 e 5, «per evitare che il ritardo
arrechi un grave pregiudizio alla realizzazione delle
infrastrutture», si applichino le norme del presente titolo III. La
stessa disposizione prosegue stabilendo che «in caso gli organi
statali competenti non provvedano nei termini di legge, il Presidente
della Giunta regionale segnala al Governo l'inerzia reiterata ed
immotivata e, trascorso il termine di trenta giorni dalla
segnalazione al Governo, puo' trasmettere al CIPE il progetto
preliminare o definitivo (...). Nel caso in cui il CIPE non provveda
nei termini di legge all'approvazione del progetto preliminare o
definitivo o comunque resti immotivatamente inerte, il Presidente
della Giunta regionale segnala l'inerzia al Governo, perche' inviti
il CIPE ad ottemperare. Perdurando l'inadempimento del CIPE per un
termine di trenta giorni a decorrere dalla segnalazione del
Presidente, la Regione puo' compiere gli atti e le attivita'
necessarie all'approvazione del progetto (...)».
4.3. - Secondo il ricorrente le citate norme contenute negli
artt. 3, 4 e 6 sarebbero costituzionalmente illegittime perche'
attribuirebbero alla Regione una competenza in relazione alla
progettazione preliminare e definitiva che, invece, gli artt. 161 e
seguenti del Codice degli appalti riconoscono allo Stato. In
particolare, con riferimento specifico alle censure formulate, aventi
ad oggetto gli artt. 3 e 6, si deduce anche la violazione della
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente; con riguardo
alle doglianze indirizzate agli artt. 4 e 6 si assume, altresi', la
violazione del principio di leale collaborazione.
4.4. - Le modifiche apportate, da parte della legge regionale n.
26 del 2008, alle citate disposizioni, aventi ad oggetto la
disciplina del procedimento di approvazione della progettazione
preliminare e di quella definitiva, hanno determinato la cessazione
della materia del contendere sul ricorso dello Stato avverso la legge
n. 15 del 2008.
Innanzitutto, l'art. 2 della stessa legge regionale n. 15 del
2008, che non e' stato impugnato, stabilisce che per realizzare le
predette opere «il Presidente della Giunta regionale inoltra al
Governo e alle altre Regioni eventualmente interessate proposte di
intesa generale e preventiva aventi ad oggetto le modalita' e i
termini di realizzazione di una o piu' opere»; al comma 2 si
puntualizza che soltanto una volta acquisita l'intesa generale e
preventiva trovano applicazione le norme contenute nello stesso
Titolo. Ne consegue che la concreta operativita' delle modalita'
procedimentali contemplate dalle disposizioni in esame sono
condizionate al previo raggiungimento di un vero e proprio accordo
con lo Stato.
La sopravvenuta legge regionale n. 26 del 2008, non impugnata, ha
modificato, in primo luogo, l'art. 3 della legge n. 15 del 2008
aggiungendo il comma 9-bis, con il quale si chiarisce che la
procedura sostitutiva «e' attivata solo se espressamente previsto
nell'ambito dell'intesa sottoscritta con il Governo ai sensi
dell'articolo 2 ovvero di apposita intesa che regoli le modalita', i
contenuti e i tempi dell'intervento regionale diretto a superare
l'inerzia».
In secondo luogo, la nuova legge regionale ha modificato il comma
6 dell'art. 4, della precedente legge, stabilendo che, anche nel caso
di progettazione definitiva, l'intervento sostitutivo regionale e'
subordinato alla previa intesa con il Governo.
Infine, ha modificato il primo comma dell'art. 6 stabilendo
ancora una volta che la Regione possa sostituirsi agli organi
statali, che non provvedano nei termini di legge, soltanto se «e'
espressamente previsto nell'ambito di una specifica intesa con il
Governo che potra' altresi' stabilire le modalita', i contenuti e i
tempi dell'intervento regionale diretto a superare l'inerzia».
Con tali modificazioni il legislatore regionale ha inciso sul
complessivo meccanismo procedurale predisposto dalla legge impugnata
ai fini della progettazione delle opere strategiche in esame,
consentendo la operativita' di tutte le disposizioni impugnate
soltanto in presenza di un previo accordo tra la Regione Lombardia e
lo Stato.
In altri termini, la sopravvenuta legge n. 26 del 2008 ha
definitivamente chiarito che le procedure concernenti l'approvazione
sia del progetto preliminare sia di quello definitivo per la
realizzazione in ambito regionale delle infrastrutture strategiche
d'interesse nazionale sono subordinate, per quanto attiene alla loro
concreta operativita', al raggiungimento di preventive intese tra lo
Stato e la Regione, volte espressamente a stabilire le modalita', i
contenuti e i tempi dell'intervento regionale. Cio' postula che,
qualora non si giunga preliminarmente a uno specifico accordo tra lo
Stato e la Regione, le procedure dovranno essere soltanto quelle
d'ordine generale per la realizzazione delle infrastrutture in
questione. A tal riguardo, deve trovare applicazione il principio
fissato da questa Corte, in una fattispecie per molti aspetti analoga
(sentenza n. 429 del 2004), secondo cui la necessita' che intervenga
una preventiva intesa impedisce che possa ravvisarsi una qualsiasi
lesione di prerogative statali o regionali, dal momento che, per
evitare ogni vulnus alle proprie competenze, e' sufficiente che la
parte interessata non presti adesione all'accordo procedimentale; con
la conseguenza che, in luogo delle procedure derogatorie, dovranno
trovare applicazione esclusivamente quelle di carattere generale e
comune sulla base del normale riparto delle competenze.
Da cio' deriva che, per effetto della sopravvenuta normativa
procedimentale contenuta nella legge regionale n. 26 del 2008, deve
ritenersi cessata la materia del contendere sull'impugnativa delle
suddette disposizioni della legge regionale n. 15 del 2008 proposta
dallo Stato con il ricorso in epigrafe, anche in considerazione della
circostanza che - come risulta dalla attestazione contenuta nel
documento del 9 marzo 2010 della Regione Lombardia, prodotto nel
corso dell'udienza pubblica dalla difesa regionale, con l'adesione
della difesa statale e senza alcuna contestazione circa il suo
contenuto - le norme impugnate non hanno ricevuto, medio tempore,
attuazione (per una fattispecie analoga, sentenza n. 439 del 2008).
5. - Il ricorrente ha, altresi', impugnato gli artt. 10 e 11
della legge regionale n. 15 del 2008, i quali disciplinano le
modalita' di realizzazione delle opere strategiche in esame.
In particolare, l'art. 10 stabilisce che le concessioni per le
infrastrutture ricomprese tra le opere di interesse nazionale e
regionale, da affidarsi successivamente all'entrata in vigore della
stessa legge regionale, ovvero le modifiche alle convenzioni di
concessione gia' affidate relative alle medesime infrastrutture
autostradali sono approvate con decreto del Presidente della Giunta
regionale (comma 1). Si prevede, inoltre, che e' facolta' del
concedente introdurre, nell'ambito della definizione del piano
economico-finanziario relativo alle infrastrutture in esame: a)
limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali si
puo' procedere al riequilibrio economico-finanziario della
concessione; b) nel contempo, limiti di profittabilita' della
concessione, superati i quali si puo' procedere a corrispondere al
concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; c)
vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti. Il comma 3
dello stesso art. 10 disciplina le ipotesi in cui le concessioni
possono riguardare anche interventi di carattere insediativo e
territoriale. Il comma 4 fa riferimento al sistema di pubblicazioni
previste dall'art. 175 del d.lgs. n. 163 del 2006.
Secondo il ricorrente l'art. 10 sarebbe incostituzionale perche'
detterebbe una disciplina differente da quella contemplata dal Codice
degli appalti, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la
disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di
affidamento, atteso che le stesse rientrerebbero nella materia della
tutela della concorrenza ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
Il successivo art. 11 prevede che, per consentire la
realizzazione delle infrastrutture in esame in tempi piu' spediti e
con unitarieta' di responsabilita', i concessionari possono
provvedere alla realizzazione delle opere mediante affidamento
unitario a contraente generale della progettazione definitiva, della
progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo
delle opere medesime, ponendo a base di gara il progetto preliminare
o il progetto definitivo (comma 1). Il comma 2 stabilisce che «per
gli affidamenti a contraente generale si applicano gli articoli 177 e
da 186 a 193 del d.lgs. 163/2006».
Secondo il ricorrente l'art. 11 sarebbe incostituzionale perche',
diversamente da quanto previsto dall'art. 176 del d.lgs. n. 163 del
2006, non consentirebbe anche al soggetto aggiudicatore, oltre che al
concessionario, di affidare ad un contraente generale la
realizzazione dell'opera. Nella prospettiva del ricorrente sarebbe
violato anche l'art. 4 dello stesso decreto n. 163, che attribuisce
alla competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei
concorrenti e delle procedure di affidamento. Sulla base di queste
premesse, vertendosi in un ambito afferente alle procedure di gara,
si assume la lesione della potesta' legislativa dello Stato in
materia di tutela della concorrenza.
5.1. - La legge regionale sopravvenuta n. 26 del 2008 ha
modificato in maniera rilevante anche le predette norme.
In particolare, con riferimento all'istituto della concessione si
e' stabilito, con l'art. 1, comma 1, lettera e), che ha modificato il
primo comma dell'art. 10 della legge n. 15 del 2008, che la
concessione e' approvata con decreto del Presidente della Giunta
regionale soltanto «se non diversamente previsto dalle intese
stipulate ai sensi della presente legge». In tale modo, si e' ancora
una volta condizionata l'operativita' della norma ad un accordo con
lo Stato.
Con riferimento al contraente generale, con l'art. 1, comma 1,
lettera g), si e' modificato il comma 1 dell'art. 11 della legge n.
15 del 2008, precisandosi che l'affidamento puo' essere disposto
anche dal soggetto aggiudicatore, cosi' come previsto dal legislatore
statale.
Le predette norme sopravvenute hanno inciso sul pregresso quadro
normativo di disciplina delle modalita' di realizzazione delle opere,
sicche', anche su questo punto, dal momento che le norme impugnate
non hanno ricevuto medio tempore attuazione, deve essere dichiarata
cessata la materia del contendere.
6. - Infine, deve rilevarsi che la legge regionale n. 26 del 2008
ha abrogato il comma 1 dell'art. 12 della precedente legge, il quale
prevedeva che, «in quanto compatibili con la presente legge, si
applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo IV e
di cui alla parte IV del d.lgs. 163 del 2006».
Tale abrogazione ha ancora una volta determinato - anche in
ragione della mancanza di produzione di effetti durante il periodo di
vigenza della norma in esame - la cessazione della materia del
contendere sull'impugnazione del citato art. 12, comma 1, della legge
regionale n. 15 del 2008.