ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 10-bis e 16,
comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), rispettivamente aggiunto e
modificato dall'art. 1 della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), e dell'art. 62-bis
del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla
competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della
legge 24 novembre 1999, n. 468), aggiunto dall'art. 1 della stessa
legge 15 luglio 2009, n. 94, promossi dal Giudice di pace di Orvieto
con ordinanze del 28 settembre 2009 e del 5 ottobre 2009 (n. due
ordinanze), dal Giudice di pace di Cuneo con ordinanza del 16 ottobre
2009, dal Giudice di pace di Gubbio con due ordinanze del 15 ottobre
2009 e dal Giudice di pace di Vigevano con ordinanza del 2 novembre
2009, rispettivamente iscritte ai nn. 282, 302, 303, 312, 324, 325 e
326 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 47 e 51, prima serie speciale, dell'anno 2009 e
nn. 1 e 3, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo.
Ritenuto che, con tre ordinanze di analogo tenore, emesse il 28
settembre 2009 (r.o. n. 282 del 2009) e il 5 ottobre 2009 (r.o. n.
302 e n. 303 del 2009), il Giudice di pace di Orvieto ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16, lettera a), della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica), allegando la violazione degli artt. 2, 3, 10, 25, secondo
e terzo comma, «in relazione agli artt. 13 e 27», e dell'art. 111
della Costituzione;
che, ad avviso del giudice a quo, la norma incriminatrice
censurata - la quale punisce con l'ammenda da 5.000 a 10.000 euro,
«salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, lo straniero che fa
ingresso ovvero si trattiene nel territorio dello Stato, in
violazione delle disposizioni del [citato] testo unico nonche' di
quelle di cui all'articolo 1 della legge 28 maggio 2007, n. 68»
(Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite,
affari, turismo e studio) - si porrebbe in contrasto con il principio
di ragionevolezza, in quanto priva di ratio giustificatrice;
che l'obiettivo che la disposizione impugnata si prefigge -
di allontanare, cioe', lo straniero «clandestino» dal territorio
nazionale - sarebbe, infatti, gia' conseguibile tramite l'istituto
dell'espulsione amministrativa: espulsione eseguibile senza
necessita' di nulla-osta da parte dell'autorita' giudiziaria, nel
caso di pendenza di procedimento penale per il reato in esame (art.
10-bis, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998);
che la pena pecuniaria comminata per la violazione
rimarrebbe, d'altro canto, solo «teorica», dovendo essere applicata a
persone nullatenenti e prive di «sicura domiciliazione», sicche'
anche la sua conversione in lavoro sostitutivo «non otterrebbe alcun
risultato utile»;
che risulterebbero violati, inoltre, i principi di offensivita' e
proporzionalita', giacche', come chiarito dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 78 del 2007, il mancato possesso di un titolo
valido per il soggiorno nello Stato non e', di per se', sintomatico
di una particolare pericolosita' sociale: pericolosita' che, per
contro - alla luce dell'espressione «fatto commesso», contenuta
nell'art. 25, secondo comma, Cost., nonche' del principio di
personalita' della responsabilita' penale (art. 27 Cost.) e del
criterio dell'extrema ratio - costituirebbe condizione
imprescindibile affinche' possano irrogarsi sanzioni di natura
criminale;
che la norma censurata violerebbe, ancora, gli artt. 2 e 10
Cost., per contrasto con il principio di solidarieta' - posto tra «i
valori fondamentali dell'uomo» da plurime convenzioni internazionali
- assumendo un «connotato discriminatorio» nei confronti di persone
che versano in condizioni di bisogno;
che un ulteriore e conclusivo profilo di irrazionalita' della
norma si connetterebbe alla circostanza che, in rapporto alla
sottofattispecie dell'illegale trattenimento, non sia stata
introdotta una disciplina transitoria, «quale quella prevista per le
colf e badanti»: con la conseguenza che il migrante clandestino, gia'
presente nel territorio dello Stato alla data di entrata in vigore
della novella, non avrebbe alcuna possibilita' di evitare i rigori
della legge penale;
che, con ordinanza del 16 ottobre 2009 (r.o. n. 312 del
2009), il Giudice di pace di Cuneo ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24, 27, secondo comma, e 97 Cost., questione di legittimita'
costituzionale del medesimo art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998,
«in combinato disposto» con l'art. 16-bis [recte: 62-bis] del decreto
legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza
penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24
novembre 1999, n. 468), aggiunto dall'art. 1, comma 17, lettera d),
della legge n. 94 del 2009;
che, anche secondo detto giudice, la scelta di configurare
come reato l'ingresso e la permanenza illegali dello straniero nello
Stato italiano si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto
carente di ogni «fondamento giustificativo»;
che lo scopo della fattispecie incriminatrice sarebbe,
infatti, quello di allontanare al piu' presto lo straniero
«irregolare» dal territorio dello Stato, come attestano
inequivocamente le circostanze che il giudice di pace possa
sostituire la pena pecuniaria con l'espulsione ai sensi dell'art. 16
del d.lgs. n. 286 del 1998; che l'espulsione in via amministrativa
dell'imputato non richieda il nulla osta dell'autorita' giudiziaria e
che l'avvenuta esecuzione dell'espulsione venga configurata come
causa di improcedibilita' dell'azione penale (art. 10-bis, commi 4 e
5, del d.lgs. n. 286 del 1998);
che, in questa ottica, l'incriminazione si rivelerebbe,
peraltro, del tutto inutile, giacche' l'obiettivo con essa perseguito
era gia' raggiungibile mediante l'espulsione coattiva in via
amministrativa, ai sensi dell'art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 286 del
1998: espulsione di cui la norma censurata non amplia in alcun modo i
presupposti, ne' rende piu' facile l'esecuzione;
che l'art. 3 Cost. risulterebbe violato anche per la
irragionevole disparita' di trattamento tra la nuova fattispecie
criminosa e quella di cui all'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286
del 1998, che punisce lo straniero che non ottemperi all'ordine del
questore di allontanamento dal territorio nazionale solo in assenza
di un «giustificato motivo»;
che l'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 - nella sua
correlazione con il disposto dell'art. 16-bis [recte: 62-bis] del
d.lgs. n. 274 del 2000, che abilita il giudice di pace ad applicare
la misura dell'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva - si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 97, primo comma, Cost.,
giacche' l'avvio di due distinti procedimenti - amministrativo e
penale - aventi la medesima finalita' risulterebbe irrazionale e
foriero di ingiustificati «oneri economici per il contribuente»;
che ulteriori dubbi di costituzionalita' sarebbero suscitati
dal comma 5 dell'art. 10-bis, che impone al giudice di pronunciare
sentenza di non luogo a procedere ove l'espulsione amministrativa sia
stata materialmente effettuata;
che tale previsione si porrebbe, difatti, in contrasto con il
diritto di difesa (art. 24 Cost.), in quanto trascurerebbe il
possibile interesse dell'imputato alla prosecuzione del processo al
fine di vedere accertata, nel merito, la propria innocenza,
imponendo, in pari tempo, al giudice un automatico «avallo»
dell'operato della pubblica amministrazione: il che confermerebbe
come l'assetto normativo sia ispirato ad una «presunzione di
colpevolezza» collidente con l'art. 27, secondo comma, Cost.;
che la questione sarebbe, infine, rilevante, in quanto nel
giudizio a quo l'imputato e' chiamato a rispondere del reato di cui
alla norma denunciata, cosi' che la declaratoria di
incostituzionalita' di quest'ultima ne comporterebbe l'assoluzione;
che l'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 e' stato
sottoposto a scrutinio di costituzionalita', in riferimento agli
artt. 2, 3, 25, secondo comma, e 97 Cost., anche dal Giudice di pace
di Vigevano, con ordinanza emessa il 2 novembre 2009 (r.o. n. 326 del
2009) nel corso di un processo penale nei confronti di quattro
persone imputate del reato previsto dalla norma impugnata;
che il rimettente lamenta, anzitutto - sulla scorta di
argomenti analoghi a quelli svolti dal Giudice di pace di Cuneo - la
contrarieta' della norma impugnata all'art. 3 Cost., sotto i profili
della carenza di ratio giustificatrice e della disparita' di
trattamento rispetto alla fattispecie criminosa di cui all'art. 14,
comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 - pure piu' grave e destinata
ad assorbire quella in esame - a fronte della mancata previsione
della «scriminante» del «giustificato motivo»;
che il giudice a quo denuncia, inoltre, l'irragionevolezza
del trattamento sanzionatorio della nuova fattispecie criminosa,
complessivamente considerato: non soltanto, cioe', della comminatoria
della pena dell'ammenda - pena che risulterebbe priva di ogni
efficacia deterrente nei confronti di soggetti quasi sempre
totalmente impossidenti, quali gli stranieri clandestini - ma anche
del divieto di applicazione della sospensione condizionale della pena
e della facolta', concessa al giudice, di sostituire la pena
pecuniaria con una sanzione piu' grave, quale l'espulsione per un
periodo non inferiore a cinque anni;
che sarebbero lesi, ancora, gli artt. 3 e 25, secondo comma,
Cost., in quanto la nuova figura di reato solo apparentemente
sanzionerebbe una condotta, mentre, in realta', sarebbe diretta a
colpire una condizione personale e sociale dello straniero, legata al
mancato possesso di un titolo abilitativo all'ingresso o al soggiorno
nel territorio dello Stato: condizione che verrebbe arbitrariamente
considerata come sintomatica di pericolosita' sociale;
che risulterebbe violato anche l'art. 97, primo comma, Cost.,
giacche' la previsione di due distinti procedimenti - amministrativo
e penale - diretti allo stesso fine di allontanare lo straniero dal
territorio dello Stato influirebbe sulla ragionevole durata del
processo penale, oltre a provocare inutili incrementi di costi e di
«incombenti»;
che la nuova fattispecie si porrebbe in contrasto, infine,
con l'art. 2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti inviolabili
dell'uomo e richiede l'adempimento dei doveri di solidarieta'
politica, economica e sociale;
che quanto, infine, alla rilevanza della questione, essa
sarebbe indubbia, giacche' nel caso di declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma censurata gli imputati non andrebbero
incontro a nessuna conseguenza penale;
che con due ordinanze di identico tenore, emesse nell'ambito
di distinti processi penali il 15 ottobre 2009 (r.o. n. 324 e n. 325
del 2009), il Giudice di pace di Gubbio ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3, 10, 25, 27 e 117 Cost., questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 10-bis e 16, comma 1, «ultimo periodo»,
del d.lgs. n. 286 del 1998 e dell'art. 62-bis del d.lgs. n. 274 del
2000;
che secondo il giudice a quo, l'art. 10-bis del d.lgs. n. 286
del 1998 - in correlazione con il successivo art. 16, comma 1, che,
nel testo modificato dall'art. 1, comma 16, lettera b), e comma 22,
lettera o), della legge n. 94 del 2009, consente al giudice di pace
di applicare allo straniero condannato per la contravvenzione
prevista dalla norma impugnata la sanzione sostitutiva
dell'espulsione - violerebbe i principi di materialita' e di
necessaria offensivita' del reato, desumibili dall'art. 25, secondo
comma, Cost.;
che la norma incriminatrice reprimerebbe, infatti, una mera
condizione personale - lo «status» di clandestino - di cui verrebbe
arbitrariamente presunta la pericolosita', sottoponendo a pena, non
un fatto offensivo di un bene giuridico tutelato, in via diretta o
mediata, nella Costituzione, ma la mera disobbedienza alle norme in
tema di controllo dei flussi migratori;
che la fattispecie criminosa in questione lederebbe,
altresi', gli artt. 3 e 27 Cost., per contrasto con i principi di
eguaglianza e di «colpevolezza ed esigibilita'», stante la mancanza
di qualsiasi riferimento - presente, invece, nell'art. 14, comma
5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 - all'eventuale sussistenza di
giustificati motivi di inosservanza del precetto;
che l'art. 3 Cost. sarebbe violato anche per
l'irragionevolezza della scelta di criminalizzare l'ingresso o la
permanenza irregolari nel territorio dello Stato: scelta che
colliderebbe con il principio di sussidiarieta' o di extrema ratio,
in forza del quale e' consentito ricorrere alla sanzione penale solo
quando nessun altro strumento, civile o amministrativo, si riveli
idoneo;
che dalla lettura congiunta degli artt. 10-bis e 16 del
d.lgs. n. 286 del 1998 emergerebbe, infatti, chiaramente che l'unico
scopo perseguito dal legislatore con l'introduzione del nuovo reato
e' l'allontanamento dello straniero «irregolare» dal territorio dello
Stato: obiettivo che risultava tuttavia conseguibile, gia' prima
della novella, tramite l'istituto dell'espulsione amministrativa;
che ne deriverebbe anche un ulteriore profilo di
compromissione dell'art. 27 Cost., assistendosi ad un uso distorto
della sanzione penale, la quale verrebbe impiegata dal legislatore a
fini di mera «deterrenza», con conseguente strumentalizzazione del
singolo a scopi di politica criminale;
che il principio di personalita' della responsabilita' penale
risulterebbe vulnerato anche perche' la norma - a parita' di condotta
- discrimina gli stranieri che siano stati espulsi in via
amministrativa (nei cui confronti andra' pronunciata sentenza di non
luogo a procedere) e coloro che non lo siano stati (i quali andranno
invece incontro alla condanna): con la conseguenza che la
responsabilita' penale dell'imputato verrebbe a dipendere da
circostanze estranee alla sua sfera di dominio, e segnatamente dalla
mera discrezionalita' o disponibilita' di mezzi da parte
dell'autorita' amministrativa;
che i denunciati profili di irragionevolezza non sarebbero
affatto superati dalla comminatoria della pena dell'ammenda da 5.000
a 10.000 euro, sottratta alla sospensione condizionale (trattandosi
di reato di competenza del giudice di pace) e all'oblazione:
risultando evidente come si tratti di sanzione ineffettiva a fronte
della normale condizione di insolvibilita' degli imputati, con
l'unico «effetto collaterale» di un inutile «sovraccarico» del
sistema giudiziario;
che del tutto irrazionale sarebbe, poi, che detta pena
pecuniaria possa essere sostituita con una sanzione sostitutiva di
gran lunga piu' afflittiva, quale l'espulsione dal territorio dello
Stato non inferiore a cinque anni: tanto piu' che, in tutti gli altri
casi contemplati dall'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998,
la misura sostitutiva dell'espulsione resta applicabile solo quando
il giudice ritenga di dover irrogare pene detentive fino a due anni e
non ricorrano le condizioni per la sospensione condizionale della
pena;
che la fattispecie incriminatrice censurata risulterebbe
altresi' inconciliabile con il principio di solidarieta', di cui agli
artt. 2 e 3, primo e secondo comma, Cost., venendo a colpire, in
combinazione con l'istituto del concorso di persone nel reato, tutte
le condotte che, se pure animate solo da fini di solidarieta'
politica, economica e sociale, si risolvano in una agevolazione
dell'ingresso o del trattenimento nel territorio dello Stato di
persone che versano in condizioni di «subalternita'» e indigenza;
che la disciplina censurata violerebbe, ancora, l'art. 117
Cost., ponendosi in contrasto con il Protocollo addizionale della
Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalita' organizzata
transnazionale per combattere il traffico illecito di migranti,
adottato il 15 dicembre 2000, il quale - nell'impegnare ogni Stato
Parte a conferire il carattere di reato a una serie di condotte
attinenti al traffico dei migranti (art. 6) - statuisce che «i
migranti non diventano assoggettati all'azione penale fondata sul
presente protocollo per il fatto di essere stati oggetto delle
condotte di cui all'art. 6» (art. 5) e obbliga, altresi', gli Stati
contraenti a prendere «misure adeguate, comprese quelle di carattere
legislativo se necessario, per preservare e tutelare i diritti delle
persone che sono state oggetto delle condotte di cui all'art. 6»
(art. 16);
che sarebbe leso, infine, l'art. 10 Cost., che impone la
conformazione dell'ordinamento italiano ai principi di diritto
internazionale generalmente riconosciuti;
che la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo,
approvata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre
1948, afferma, infatti, che «ogni individuo ha diritto di lasciare
qualsiasi paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio
paese» (art. 13), «il diritto di cercare e di godere in altri paesi
asilo dalle persecuzioni» (art. 14), nonche' il diritto alla
possibilita' di assicurare a se' e alla propria famiglia un'esistenza
conforme alla dignita' umana (art. 23): disposizioni, queste, che
impedirebbero al legislatore di ricollegare alla sola condizione di
migrante, sia pure non regolare, «trattamenti deteriori rispetto a
quel minimum di garanzie rintracciabili nei cc.dd. principi
fondamentali inalienabili»;
che la questione sarebbe rilevante nei giudizi a quibus, che
vedono due persone nate in Marocco imputate della contravvenzione di
cui all'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, con possibile
applicazione della sanzione sostitutiva dell'espulsione: giudizi che,
dunque, nel caso di accoglimento della questione, si concluderebbero
con l'assoluzione degli imputati;
che in tutti i giudizi di costituzionalita' e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla
rilevanza o, comunque, infondate nel merito.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
identiche o analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per
essere definiti con unica decisione;
che i giudici a quibus dubitano, in riferimento a plurimi
parametri, della legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16,
lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica), che punisce con l'ammenda da 5.000 a
10.000 euro, salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, lo
straniero che fa ingresso o si trattiene illegalmente nel territorio
dello Stato;
che alcuni dei rimettenti estendono le proprie censure anche
alle norme che accordano al giudice penale - e, in specie, al giudice
di pace, competente per il reato in questione - il potere di
sostituire la pena pecuniaria con la misura dell'espulsione per un
periodo non inferiore a cinque anni: vale a dire l'art. 16, comma 1,
del d.lgs. n. 286 n. 1998, come modificato dall'art. 1, comma 16,
lettera b), e comma 22, lettera o), della legge n. 94 del 2009
(ordinanze r.o. n. 324 e n. 325 del 2009 del Giudice di pace di
Gubbio), e l'art. 62-bis del 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni
sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14
della legge 24 novembre 1999, n. 468), aggiunto dall'art. 1, comma
17, lettera d), della legge n. 94 del 2009 (ordinanza r.o. n. 312 del
2009 del Giudice di pace di Cuneo; ordinanze r.o. n. 324 e n. 325 del
2009 del Giudice di pace di Gubbio);
che le eccezioni di inammissibilita' sollevate
dall'Avvocatura generale dello Stato sono fondate, giacche' tutte le
ordinanze di rimessione presentano carenze in punto di descrizione
della fattispecie concreta e di motivazione sulla rilevanza tali da
precludere lo scrutinio nel merito delle questioni;
che, in rapporto alle ordinanze di rimessione del Giudice di
pace di Orvieto (r.o. n. 282, n. 302 e n. 303 del 2009), l'indicato
difetto di descrizione e di motivazione e' totale;
che il Giudice di pace di Cuneo (ordinanza r.o. n. 312 del
2009) si limita, dal canto suo, a far cenno alla circostanza che, nel
giudizio a quo, si procede per il reato di cui l'art. 10-bis del
d.lgs. n. 286 del 1998, cosi' che la declaratoria di
incostituzionalita' della norma comporterebbe l'assoluzione
dell'imputato: manca, tuttavia, ogni specifico riferimento alla
vicenda concreta che ha dato origine all'imputazione, idoneo a
permettere la verifica dell'asserita rilevanza della questione;
che, da ultimo, il Giudice di pace di Gubbio e il Giudice di
pace di Vigevano riproducono, nell'epigrafe delle rispettive
ordinanze di rimessione (r.o. n. 324 e n. 325 del 2009; r.o. n. 326
del 2009), i capi di imputazione: i quali si risolvono, peraltro,
nella sostanza, in una mera e generica parafrasi della norma
incriminatrice - persino quanto al riferimento in via alternativa
alle condotte di ingresso e di permanenza illegale nello Stato -
senza che, di nuovo, venga riferito alcunche' sulle vicende che hanno
dato origine al giudizio e sulla loro effettiva riconducibilita' al
paradigma punitivo censurato;
che le questioni vanno dichiarate, pertanto, manifestamente
inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.