Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato nei confronti della
Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
legge della regione Abruzzo del 12 maggio 2010, n. 17, pubblicata nel
B.U.R. n. 32 del 19 maggio 2010 recante «Modifiche alla l.r. 16
luglio 2008, n. 11 "Nuove norme in materia di Commercio" e
disposizioni per favorire il superamento della crisi nel settore del
commercio»;
nell'art. 5, rubricato «Modifiche all'art. 1, comma 44, della
l.r. n. 11/2008», ove si prevede al comma 1 che: «Il comma 44
dell'art. 1 della l.r. 16 luglio 2008, n. 11 e' sostituito dal
seguente: "44. (Vendita di farmaci). Gli esercizi commerciali di cui
al comma 3, lettere d), e), f), g) e m) possono effettuare attivita'
di vendita al pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione come
previsto all'art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche'
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito con modificazioni in legge 4 agosto 2006, n.
248. La superficie minima destinata alle attivita' di cui al comma 2
dell'art. 5 della legge 4 agosto 2006, n. 248 deve essere:
a) non inferiore a mq 40 per gli esercizi di cui al comma 3,
lettera d);
b) non inferiore a mq 80 per gli esercizi di cui al comma 3,
lettera e);
c) non inferiore a mq 120 per gli esercizi di cui al comma 3,
lettere f) e g)",
nell'art. 34, rubricato "Disposizioni in materia di chiusura
domenicale e festiva", ove si prevede al comma 2 che "Entro il
periodo di cui al comma 1 gli esercenti il commercio, con propria
libera scelta, possono derogare dall'obbligo di chiusura domenicale e
festiva, escluse le giornate obbligatorie di chiusura di cui all'art.
1, comma 131, della l.r. n. 11/2008, per un numero di 40 giornate
nell'arco dell'anno, stabilito con apposita Ordinanza Sindacale,
previa concertazione con i Sindacati e con le Organizzazioni di
categoria delle giornate di chiusura infrasettimanale. Nella fase di
prima applicazione della presente legge la Conferenza dei Servizi di
cui al comma 132 dell'art. 1 della l.r. n. 11/2008 e' convocata, per
la definizione dei calendari delle deroghe, entro 30 giorni dalla
data di entrata in vigore della legge stessa»,
ed al comma 3 che
"Nel caso in cui i Comuni, sentite le Associazioni provinciali
delle imprese del commercio, dei consumatori e dei lavoratori
dipendenti, aderenti alle Organizzazioni maggiormente rappresentative
a livello nazionale, deliberino usufruendo delle deroghe previste dal
presente articolo, nonche' di ulteriori deroghe previste dall'art.
23, gli stessi, limitatamente alla grande distribuzione, si impegnano
ad inserire nei propri atti la garanzia di assicurare a rotazione il
riposo ai lavoratori per almeno la meta' delle giornate di apertura
domenicale o festiva, e a sostituire i lavoratori a riposo con
assunzioni temporanee nelle giornate domenicali e festive, al fine di
garantire e implementare l'occupabilita' del settore".».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 9 luglio 2010, perche' in
contrasto con l'art. 117, secondo comma della Costituzione, perche'
in contrasto con i principi in materia di tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile.
La legge regionale in esame si propone di ridisciplinare,
modificando in parte la precedente legge regionale n. 11/2008 «Nuove
norme in materia di commercio», il settore del commercio con
l'intento di prevedere misure atte a favorire il superamento della
crisi economica.
A tal fine il legislatore regionale ha dettato una disciplina di
dettaglio tesa a rivedere tutto l'ambito del commercio, dalla fase
del rilascio delle necessarie autorizzazioni all'esercizio
commerciale alla disciplina della vendita dei diversi beni.
In questa ristrutturazione del settore si inseriscono le norme
denunciate, le quali presentano tuttavia elementi tali da palesare
l'invasione del legislatore regionale in materie attribuite, ex art.
117, secondo comma Cost., alla competenza esclusiva statale.
1) In particolare si osserva che l'art. 5, comma 1, nel
modificare il comma 44 - Vendita di farmaci, dell'articolo 1 della
precedente legge regionale n. 11/2008, ha disposto che gli esercizi
commerciali che possono effettuare attivita' di vendita al pubblico
dei farmaci da banco o di automedicazione, come previsto all'articolo
5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, debbano avere delle
superfici minime prestabilite dalla norma stessa.
La normativa statale di riferimento, in subjecta materia, e'
costituita dall'art. 5 d.l. n. 223/2006, come modificato dalla legge
di conversione n. 248/2006, che ha derogato al principio della
esclusivita' della vendita dei farmaci presso le farmacie, e dal
d.lgs. n. 114/1998 che ha «espressamente posto quali finalita' della
disciplina in materia di commercio, tra le altre, quella di
realizzare la trasparenza del mercato, la concorrenza, la liberta'
d'impresa e la libera circolazione delle merci, ... in un processo di
modernizzazione, all'evidente scopo di rimuovere i residui profili di
contrasto della disciplina di settore con il principio della libera
concorrenza», (cosi' Corte cost. n. 430/2007).
La ratio sottesa dunque alla disciplina statale di riferimento e'
quella di incentivazione e tutela della libera concorrenza, nonche',
come sottolineato dalla Consulta nella sentenza n. 430/2007,
perseguire obiettivi di tutela della salute, mirando a garantire una
maggiore facilita' nel reperimento dei medicinali. In questa
prospettiva deve inquadrarsi la norma denunciata, la quale, pur
inserita nell'ambito di un testo legislativo diretto alla disciplina
del commmercio e, nello specifico, diretta a disciplinare la vendita
dei farmaci e le modalita' con la quale questa deve avvenire, involge
in realta' profili di esclusivo rilievo statale, laddove dispone che
gli esercizi abilitati alla vendita di farmaci debbano avere le
limitazioni di superficie ivi determinate.
Tali limiti spaziali infatti, non previsti dalla disposizione
nazionale di riferimento - l'art. 5 della legge 4 agosto 2006, n. 248
- determinano una non giustificabile disparita' di trattamento con i
soggetti esercenti la medesima attivita' nelle altre zone del
territorio nazionale. La previsione regionale quindi, ponendo limiti
e vincoli alla distribuzione commerciale concernente la vendita dei
farmaci da banco, risulta eccedere dalle competenze regionali,
incidendo sull'assetto concorrenziale nel mercato della distribuzione
commerciale, cosi' da invadere la competenza statale in materia di
tutela della concorrenza di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera e) Cost.
Ne' potrebbe argomentarsi, in senso contrario, che essendo la
«tutela della concorrenza» una materia «trasversale», la disposizione
regionale censurata sarebbe legittima in quanto espressione della
competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni. Osta
infatti a tale conclusione il rilievo per cui interventi legislativi
regionali di tal genere presuppongono una necessaria sintonia con la
realta' produttiva regionale, che nella specie appare assente.
Per tali motivi non pare revocabile in dubbio che la norma
censurata contrasti con il principio di libera concorrenza, intesa
quale pari opportunita' e corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, tanto piu' qualora la si esamini alla luce dei principi
fissati dalla giurisprudenza costituzionale in materia, per cui
«l'espressione "tutela della concorrenza" comprende, tra l'altro, le
misure legislative di promozione che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo
od eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacita'
imprenditoriale e della competizione tra imprese, e, in generale,
vincoli alle modalita' di esercizio delle attivita' economiche. In
tale maniera vengono perseguite finalita' di ampliamento dell'area di
libera scelta sia dei cittadini che delle imprese» (Corte cost. n.
430/2007 cit.).
Ed e' sufficiente esaminare la disposizione regionale alla luce
di tale consolidato orientamento, per verificare come essa si ponga
in contrasto con il concetto di tutela della concorrenza sopra
delineato, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), poiche'
tende a creare limiti e barriere all'accesso al mercato ed alla
libera esplicazione dell'attivita' imprenditoriale in maniera del
tutto discriminatoria, ad esclusivo detrimento dei cittadini e degli
operatori regionali e senza alcuna valida ragione, giustificata da
particolari esigenze regionali, ad essa sottesa.
2) L'articolo 34 comma 2 della legge regione Abruzzo in epigrafe
indicata dispone, previa sospensione dell'efficacia della previgente
norma regionale in materia di apertura domenicale e festiva, art. 1,
comma 129, 1.r. Abruzzo n. 11/2008, che gli esercenti il commercio,
con propria libera scelta, possano derogare dall'obbligo di chiusura
domenicale e festiva, per un numero di 40 giornate nell'arco
dell'anno, stabilito con Ordinanza Sindacale, previa concertazione,
con i Sindacati e con le Organizzazioni di categoria, delle giornate
di chiusura infrasettimanale. La possibilita' di apertura
straordinaria per un numero di 40 giornate nell'arco dell'anno, non
prevista dalla disposizione nazionale di riferimento, l'articolo 11
del d.lgs n. 114/1998, da concertare in via autonoma ed esclusiva
prescindendo dal parametro normativo statale, determina una non
giustificabile disparita' di trattamento con i soggetti esercenti la
medesima attivita' nelle altre zone del territorio nazionale. L'art.
11 in esame infatti dispone al comma 5 che la detta "deroga
all'obbligo di chiusura deve comunque comprendere il mese di dicembre
nonche' ulteriori otto domeniche o festivita' nel corso degli altri
mesi dell'anno".
Diversamente la disposizione regionale in esame prevede la
possibilita' di deroga per un numero superiore di giorni 40 rispetto
a quelli stabiliti dall'art. 11 cit. - mese di dicembre + 8 -
peraltro fruibili in qualunque mese dell'anno. Per tale via, la norma
si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
laddove viene ad eliminare solo in ambito regionale i vincoli e i
limiti posti dalla disciplina statale in punto di apertura
straordinaria degli esercizi commerciali.
Sotto questo profilo si rileva infine come la norma regionale
avrebbe dovuto limitarsi a richiamare la norma statale piuttosto che
intervenire di nuovo su una materia gia' compiutamente regolata a
livello generale.
3) Il successivo comma 3 dell'art. 34 prevede che i Comuni,
sentite le Associazioni provinciali delle imprese del commercio, dei
consumatori e dei lavoratori dipendenti, aderenti alle Organizzazioni
maggiormente rappresentative a livello nazionale, nel deliberare
relativamente alle deroghe di cui al secondo comma, limitatamente
alla grande distribuzione si impegnino ad inserire nei propri atti la
garanzia di assicurare a rotazione il riposo ai lavoratori per almeno
la meta' delle giornate di apertura domenicale o festiva e a
sostituire i lavoratori a riposo con assunzioni temporanee nelle
giornate domenicali e festive, al fine di garantire e implementare
l'occupabilita' del settore.
Scopo della norma e' quello di favorire il commercio, consentendo
la riduzione delle giornate annuali di chiusura obbligatoria degli
esercizi commerciali, e, di seguito, favorire l'occupazione mediante
la previsione di turni di riposo obbligatori, di rotazione dei
lavoratori e di sostituzione dei lavoratori a riposo con personale
assunto in via temporanea.
Preme tuttavia rilevare che la norma regionale pone a carico
unicamente degli operatori della grande distribuzione commerciale
tali previsioni contenenti in definitiva veri e propri obblighi da
attuarsi nell'ambito dei rapporti contrattuali che essa intrattiene
con i propri lavoratori, obblighi che tuttavia non sono previsti
dalla corrispondente norma generale, articolo 11 del d.lgs. n.
114/1998, e sono quindi tali da determinare alterazioni dell'assetto
concorrenziale nel settore.
Il comma 1 dell'art. 11 cit., nel prevedere che «gli orari di
apertura e chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al
dettaglio sono rimessi alla libera determinazione degli esercenti,
nel rispetto delle disposizioni del presente articolo sentite le
organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e
dei lavoratori dipendenti», enuncia in via preliminare un principio
di ordine generale, fondato su un'ampia liberta' di contrattazione e
di scelta, in punto sia di an che di modus, rimessa alle diverse
parti del rapporto di lavoro, limitata solo dal rispetto di quanto
fissato nei successivi commi della stessa disposizione.
La normativa statale infatti lungi dall imporre vincoli specifici
tende verso la concreta realizzazione del principio di «libera
concorrenza», in materia di orario di lavoro ed apertura
straordinaria degli esercizi commerciali, mediante la rimozione di
tutta quella disciplina di dettaglio contenuta nella pregressa
legislazione in materia di commercio e nulla dispone in punto di
organizzazione delle forze lavorative in ragione dell'adesione delle
parti alla deroga ai normali orari lavorativi.
In questa prospettiva la norma regionale contrasta con il
principio di libera concorrenza sotto tre profili: in via preliminare
perche' pone vincoli in ordine alla possibilita' ed alla modalita' di
deroga alla chiusura obbligatoria non previsti da alcuna norma
statale; perche' tali vincoli sono posti a carico unicamente della
grande distribuzione operante nella realta' della regione Abruzzo,
laddove analoghe strutture commerciali, in difetto di una norma
statale di tal fatta, appaiono libere di organizzare le giornate di
apertura straordinaria mediante il ricorso a modalita' direttamente
concertate con le proprie organizzazioni sindacali e non imposte da
vincolo legislativo. Perche' infine contrasta con il principio della
libera concorrenza anche sotto il profilo del rapporto tra la grande
distribuzione e gli operatori commerciali non appartenenti a tale
categoria, anche questi ultimi liberi di modulare in base ad esigenze
non soggette ad obbligo di rendiconto i propri turni di apertura.
Il comma 3 della disposizione in esame appare infine essere anche
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. L), qualora si
consideri che le disposizioni regionali vanno ad incidere sulle
modalita' di svolgimento e sugli aspetti che regolano il rapporto di
lavoro subordinato, rapporto che deve essere invece disciplinato in
via generale dagli appositi contratti collettivi di categoria, quali
atti dotati di «portata generalizzata», e per tale motivo risulta
invadere la competenza esclusiva statale nella materia
dell'ordinamento civile.