Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587) e presso la
stessa domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12, giusta
delibera adottata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 24
settembre 2010, ricorrente; contro la Regione Puglia, in persona del
Presidente della Giunta Regionale in carica, con sede in Bari
Lungomare Nazario Sauro, n. 33, intimata, per la declaratoria della
illegittimita' costituzionale della legge della Regione Puglia del 2
agosto 2010, n. 10, pubblicata sul BUR del 9 agosto 2010, n. 232,
recante l'«attuazione dei programmi comunitari e nazionali e dei
processi di stabilizzazione», per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. l), e terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 1, 7,
comma 6, e 36 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonche' degli artt. 3
e 97 Cost.
Fatto
La Regione Puglia ha emanato la 1.r. n. 10 del 2010, pubblicata
sul BUR del 9 agosto 2010, n. 232, recante l'«attuazione dei
programmi comunitari e nazionali e dei processi di stabilizzazione».
L'articolo unico di tale legge prevede, al primo comma, che «al
fine di assicurare il rispetto degli obiettivi stabiliti e degli
obblighi assunti con l'Unione Europea, la Regione Puglia continua ad
avvalersi, sino alla scadenza inizialmente stabilita o
successivamente prorogata, degli incarichi dirigenziali a termine e
dei contratti di lavoro a tempo determinato, di consulenza, di
collaborazione coordinata continuativa nonche' dei contratti di
servizi stipulati o comunque utilizzati per attuare i programmi
comunitari ovvero i programmi finanziati su fondi statali a
destinazione vincolata (grassetto nostro: n.d.r.)».
Il secondo comma prevede inoltre che «la Regione Puglia continua
altresi' ad avvalersi, sino alla scadenza inizialmente stabilita o
successivamente prorogata, dei contratti di lavoro a tempo
determinato stipulati nell'ambito delle procedure di stabilizzazione
di cui alla legge 24 dicembre 2007, n. 244 (grassetto nostro:
n.d.r.)».
Il terzo ed ultimo comma fa infine salva l'applicazione dell'art.
76, comma 4, della legge 6 agosto 2008, n. 133 (ovvero, piu'
esattamente, dell'art. 76, comma 4, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
conv. in legge, con modificazioni, dalla 1egge 6 agosto 2008, n.
133), che vieta all'ente - in caso di mancato rispetto del patto di
stabilita' interno nell'esercizio precedente - di procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia contrattuale, ivi compresi rapporti di collaborazione
continuata e continuativa e di somministrazione, anche con
riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, nonche' di
stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si
configurino come elusivi della predetta disposizione.
La suddetta legge (o, quanto meno, primi due commi dell'art.
unico sopra richiamato, atteso che l'ultimo comma si limita a
riaffermare la vigenza di una norma statale autonomamente
applicabile) si espone a censure di illegittimita' costituzionale per
i seguenti motivi di
Diritto
1. Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 14, commi 19 e 21, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in
legge, con modificazioni dall'art. 1, comma 1, legge 30 luglio 2010,
n. 122.
La legge regionale in esame, nel fare salvi gli incarichi
dirigenziali a termine ed i contratti di lavoro a temo determinato,
di consulenza, di collaborazione coordinata e continuativa ed i
contratti di servizio stipulati o utilizzati per attuare i programmi
comunitari o i programmi finanziati su fondi statali a destinazione
vincolata, nonche' i contratti di lavoro a tempo determinato
stipulati nell'ambito delle procedure di stabilizzazione ex 1.
244/07, si pone in assoluto contrasto con la disposizione contenuta
nell'art. 14, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif.,
dalla 1. 122/2010, il quale prevede che - nei casi previsti dal
precedente comma 19 (e cioe' nei casi di mancato rispetto del patto
di stabilita' interno nell'esercizio finanziario 2009) - «i
conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno
all'amministrazione regionale ed i contratti di lavoro a tempo
determinato, di consulenza, di collaborazione coordinata continuativa
ed assimilati, nonche' i contratti di cui all'art. 76, comma 4,
secondo periodo del di. n. 112 del 2008, convertito con modificazioni
dalla legge n. 133 del 2008 (e cioe' i contratti di servizio con
soggetti privati che si configurino come elusivi della predetta
disposizione: n.d.r.), deliberati, stipulati o prorogati dalla
regione ... sono revocati di diritto (grassetto nostro: n.d.r.)».
Secondo quanto accertato dal Ministro dell'economia e delle
finanze, la Regione Puglia non ha rispettato il patto di stabilita'
interno, in guisa che per l'inequivoco disposto della predetta norma
statale si devono ritenere revocati di diritto gli incarichi
dirigenziali ed i contratti di lavoro che la legge impugnata ha
inteso invece salvaguardare.
Il contrasto non e' privo di rilievo sul piano costituzionale ed
implica la manifesta illegittimita' della normativa regionale.
Secondo noti e consolidati principi affermati dalla
giurisprudenza di codesta Corte, le norme che disciplinano il
cosiddetto «patto di stabilita'» costituiscono espressione di
esigenze di contenimento della spesa pubblica, finalizzate al
raggiungimento di obiettivi nazionali di stabilizzazione finanziaria
ed imposte dai vincoli comunitari, e rientrano percio' nella materia
del «coordinamento della finanza pubblica» che appartiene alla
competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni. Ed
invero, le disposizioni che mirano «ad assicurare il rispetto dei
parametri fissati nel patto di stabilita' e crescita dell'Unione
europea ..., allo scopo di soddisfare esigenze di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica ..., costituiscono legittimo
esercizio della competenza statale di coordinamento della finanza
pubblica» (Corte Cost., 6 giugno 2008, n. 190. Nello stesso senso,
cfr. Corte Cost., sentenze n. 139 del 2009; nn. 289 e 120 del 2008,
n. 82 del 2007; n. 64 del 2005).
In questa prospettiva, le disposizioni della legge statale che
fissano limiti alle capacita' di spesa; ai fini del rispetto del
patto di stabilita' e del riequilibrio finanziario, costituiscono
norme di principio che limitano l'autonomia finanziaria degli enti
locali e la capacita' legislativa delle Regioni, cosi' che si deve
escludere che queste ultime possano introdurre norme derogatorie (o
addirittura contrapposte) in base ai propri poteri di
auto-organizzazione (sulla competenza della legislazione statale a
prevedere vincoli di riequilibrio della finanza pubblica, cfr. Corte
Cost., n. 417 del 2005 e nn. 353, 345 e 36 del 2004, riferite
specificamente alle Regioni a statuto speciale; nel senso che una
disposizione statale di principio in tema di coordinamento della
finanza pubblica puo' incidere sulla materia dell'organizzazione e
del funzionamento della Regione, cfr. Corte Cost., n. 159 del 2008;
n. 188 del 2007 e n. 2 del 2004).
La legge impugnata e' dunque manifestamente illegittima per il
rilevato contrasto con la normativa statale recentemente emanata
nella medesima materia. La circostanza che il legislatore regionale
si sia premurato di far salve le disposizioni dell'art. 76, comma 4,
del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni,
dalla 1. n. 133 del 2008, non e' d'altronde sufficiente ad evitare il
predetto contrasto ed il conseguente vizio di incostituzionalita': le
norme richiamate e fatte salve dalla legge regionale riguardano
infatti il divieto di procedere a nuove assunzioni di personale,
mentre quelle dell'art. 14, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010,
convertito in legge con modificazioni, dalla 1. n. 122 del 2010, che
nel caso di specie risultano trasgredite, prevedono la revoca di
diritto dei rapporti pendenti. La Regione ha dunque mostrato di
essere consapevole della natura vincolante delle norme statali
recanti la disciplina del patto di stabilita', ma ha adottato un
comportamento incoerente, rispettando alcune disposizioni soltanto e
violando le altre.
2. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in
relazione agli artt. 1 e 36 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
I primi due commi della legge regionale impugnata dispongono che
la Regione Puglia «continua ad avvalersi» dei contratti di lavoro a
tempo determinato, gia' stipulati per l'attuazione dei programmi
comunitari e nazionali e dei processi di stabilizzazione, «sino alla
scadenza inizialmente stabilita o successivamente prorogata
(grassetto nostro: n.d.r.)». Poiche' la legge non chiarisce che se
intende riferirsi soltanto ai rapporti gia' prorogati «prima» della
sua entrata in vigore, cosi' da salvaguardare soltanto i termini
«gia'» prorogati in precedenza, si puo' legittimamente ritenere che
la formula adoperata comporta la possibilita' di prorogare anche in
futuro i rapporti a tempo determinato pendenti. In tal modo, la
«ratio legis» rappresentata non soltanto dalla conservazione dei
rapporti in essere fino alla loro naturale scadenza, in base ai
termini (originari o prorogati) gia' in precedenza fissati, ma anche
e soprattutto dall'intento di precostituire le condizioni normative
per disporre successive proroghe dei rapporti attualmente pendenti.
In questa prospettiva, pienamente legittimata dall'ambiguita' del
testo, la legge si espone ad ulteriori censure di illegittimita'
costituzionale.
L'art. 36, primo comma, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, dispone
che «per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le
pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di
lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di
reclutamento previste dall'articolo 35 (grassetto nostro: n.d.r.)».
In deroga a questa regola di carattere generale, il successivo
secondo comma dello stesso articolo dispone che «per rispondere ad
esigenze temporanee ed eccezionali le amministrazioni pubbliche
possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e
di impiego del personale previste dal codice civile e dalle leggi sui
rapporti di lavoro subordinato nell'impresa (grassetto nostro:
n.d.r.)». Il terzo comma prevede quindi opportune misure per
«combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile».
Queste disposizioni sono espressione del potere legislativo dello
Stato nella materia «ordinamento civile», che appartiene alla propria
competenza esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. l),
Cost.; inoltre, ai sensi dell'art 1 dello stesso d.lgs. esse
costituiscono parametro interposto per la valutazione della
costituzionalita' della legge regionale impugnata, perche' rientrano
tra le norme generali sull'ordinamento generale del lavoro nelle
Amministrazioni pubbliche. Da cio' consegue che - come specificato
dal terzo comma del predetto art. 1 - «le Regioni a statuto ordinario
si attengono ad esse, tenendo conto della peculiarita' dei rispettivi
ordinamenti».
Per tali disposizioni il ricorso allo strumento del rapporto di
lavoro subordinato a tempo determinato deve intendersi di carattere
assolutamente eccezionale e temporaneo e puo' avvenire al solo scopo
di sopperire per periodi di tempo limitato a fatti e circostanze
straordinarie; e cio' in quanto le pubbliche Amministrazioni, per
provvedere allo svolgimento delle proprie ordinarie funzioni
istituzionali, si devono avvalere in via di principio di personale di
ruolo a tempo indeterminato, assunto a seguito del regolare
espletamento di apposite procedure concorsuali.
Questi principi risultano violati dalla legge regionale in esame,
che mantiene in vita i rapporti di lavoro subordinato a tempo
determinato pendenti senza rispettare i requisiti dell'eccezionalita'
e della temporaneita'. Sotto il primo profilo, infatti, essa non
indica le ragioni straordinarie che possano giustificare il ricorso a
lavoratori dipendenti a tempo determinato, ma fa anzi riferimento a
funzioni e compiti (quali l'attuazione dei programmi comunitari e dei
programmi finanziati su fondi statali a destinazione vincolata) che
rientrano nell'ambito dell'attivita' ordinaria di istituto; per
quanto riguarda invece il requisito della durata, essa concede la
possibilita' di ulteriori proroghe dei termini vigenti, in contrasto
con il carattere della temporaneita' dei rapporti di lavoro in esame.
In sostanza, la legge impugnata tende a conservare indefinitamente la
vigenza dei rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato per
far fronte alle normali esigenze operative dell'Ente, cosi' violando
le vincolanti disposizioni di carattere generale stabilite dal citato
art. 36, d.lgs. 165/01.
3. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in
relazione agli artt. 1 e 7, comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165.
Considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle svolte nel
precedente motivo di ricorso si devono svolgere con riguardo alla
disposizione del primo comma dell'articolo unico della legge
regionale impugnata, secondo cui rimangono in vigore «sino alla
scadenza inizialmente stabilita o successivamente prorogata» anche
«gli incarichi dirigenziali a termine» ed «i contratti di consulenza,
di collaborazione coordinata e continuativa ed i contratti di
servizio stipulati per l'attuazione dei programmi comunitari e di
quelli finanziati su fondi statali a destinazione vincolata».
Secondo l'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 (che, come
gia' rilevato, rientra tra le disposizioni generali che disciplinano
l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, e che - costituendo
espressione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile» - rappresentano principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 Cost.), la pubblica Amministrazione puo'
conferire incarichi di tal genere solo per esigenze a cui non puo'
far fronte con personale in servizio, allorche' ricorrano
congiuntamente i seguenti presupposti di legittimita':
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle
competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione
conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve
risultare coerente con le esigenze di funzionalita'
dell'amministrazione conferente;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilita' oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente
qualificata;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo,
oggetto e compenso della collaborazione (cfr. sul punto Corte Conti,
sez. giurisdizionale, sent. 27 febbraio 2007, n. 141).
Lo stesso art. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001 prevede inoltre
che il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e
continuativaper lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei
collaboratori come lavoratori subordinati e' causa di responsabilita'
amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti.
La norma regionale in esame si pone in contrasto con questi
principi fondamentali della materia, perche' prevede la conservazione
e/o la proroga di siffatti rapporti di lavoro autonomo:
per il solo fatto della loro attuale pendenza;
per lo svolgimento di ordinarie funzioni d'istituto;
senza alcuna verifica dell'obiettiva impossibilita' di far
fronte ad esse con il personale di ruolo;
senza il rispetto degli specifici limiti temporali imposti
dalla loro natura eccezionale.
Da cio' consegue l'incostituzionalita' della norma, non essendo
concesso alle Regioni derogare alle norme di principio stabilite
dalla legislazione statale nella materia.
4. Violazione dell'art. 97 Cost.
La legge impugnata appare incostituzionale anche per violazione
dei principi contenuti nell'art. 97 Cost.
In primo luogo essa mantiene in vita i rapporti di lavoro
precario esistenti senza preoccuparsi di verificare se essi siano
stati costituiti nel rispetto delle regole di selezione concorsuale
stabiliti in via generale dalla suddetta norma costituzionale e
ribaditi, anche con riferimento ai lavori subordinati a termine,
dall'art. 36, secondo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001. Inoltre,
sotto altro profilo, il continuativo ricorso a personale non di ruolo
nuoce al buon andamento della pubblica Amministrazione, che postula
invece l'utilizzazione di personale dotato dei necessari requisiti di
preparazione, di esperienza e di professionalita', verificati
attraverso una regolare procedura concorsuale di assunzione e
maturati attraverso lo sviluppo di una regolare carriera.
Con riferimento ad una fattispecie analoga, codesta Ecc.ma
Corte Costituzionale ha recentemente affermato che «la previsione
dell'assunzione (sia pure a tempo determinato) di personale sfornito
dei requisiti normalmente richiesti per lo svolgimento delle funzioni
che e' destinato ad espletare determina l'inserimento
nell'organizzazione pubblica di soggetti che non offrono le
necessarie garanzie di professionalita' e competenza» (Corte Cost.,
sentenza n. 27 del 2008), e che la mancata osservanza «della
disposizione di cui all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001,
si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.» (Corte Cost.,
sentenza n. 252 del 2009).
Tali ragioni appaiono estensibili anche alla fattispecie
normativa in esame, che appare percio' contraria ai principi
costituzionali.
5. Violazione dell'art. 3 Cost.
Sotto un ultimo profilo, la legge regionale impugnata si espone a
vizi di legittimita' costituzionale per la violazione del principio
di uguaglianza stabilito dall'art. 3 Cost. Infatti, essa consente
alle categorie di lavoratori prese in considerazione di proseguire
e/o di prolungare il loro rapporto di lavoro con la Regione Puglia, a
differenza di quanto avviene in identiche condizioni per le stesse
categorie di lavoratori in servizio presso le altre Regioni, che sono
assoggettati al rispetto delle condizioni e dei limiti stabiliti dai
citati artt. 7, comma 6, e 36, del d.lgs. 165/2001, nonche' - nei
casi di avvenuta violazione del patto di stabilita' - alla revoca di
diritto dei propri rapporti.