Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16,
lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica), e degli artt. 20-bis e 20-ter del
decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla
competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della
legge 24 novembre 1999, n. 468), aggiunti dall'art. 1, comma 17,
lettera b), della citata legge n. 94 del 2009, promossi dal Giudice
di pace di Albano Laziale con quattro ordinanze del 5 novembre 2009,
dal Giudice di pace di Cuorgne' con ordinanza del 30 novembre 2009 e
dal Giudice di pace di Albano Laziale con ordinanza del 24 marzo 2010
e con tre ordinanze del 5 maggio 2010 rispettivamente iscritte ai nn.
da 67 a 70, 124, 172, da 197 a 199 del registro ordinanze 2010 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 18, 24 e
27, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 2010 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che con quattro ordinanze identiche nella parte motiva
(R.O. n. 67, n. 68, n. 69 e n. 70 del 2010), emesse tutte il 5
novembre 2009, il Giudice di pace di Albano Laziale, nell'ambito di
distinti procedimenti penali, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16, lettera a), della legge
15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica), e degli artt. 20-bis e 20-ter del decreto legislativo 28
agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice
di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n.
468), aggiunti dall'art. 1, comma 17, lettera b), della citata legge
n. 94 del 2009, per violazione degli artt. 3, 10, 24, 25, 27, 97,
102, 111 e 112 della Costituzione;
che il giudice a quo, in tutte le ordinanze, premette in fatto di
dover giudicare cittadini extracomunitari, imputati del reato di
«ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato»;
che, in particolare, il rimettente afferma che l'art. 1, comma
16, lettera a), della legge n. 94 del 2009 ha introdotto nel d.lgs.
n. 286 del 1998 l'art. 10-bis, il quale prevede la nuova fattispecie
criminosa dell'ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello
Stato, sanzionando con l'ammenda da 5.000 a 10.000 euro «lo straniero
che fa ingresso ovvero si trattiene nel territorio dello Stato, in
violazione delle disposizioni del presente testo unico nonche' di
quelle di cui all'articolo 1 della legge 28 maggio 2007 n. 68»;
che, a parere del giudice rimettente, la nuova norma
incriminatrice e' in contrasto innanzitutto con il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. inteso sia come necessita' di
diverso trattamento di situazioni differenti, sia come necessita' di
pari trattamento di situazioni simili;
che tale violazione, anche in relazione agli artt. 102 e 112
Cost., si realizzerebbe mediante gli art. 20-bis e 20-ter del d.lgs.
n. 274 del 2000 che prevedono la richiesta di citazione contestuale
per l'udienza da parte della polizia giudiziaria quando «ricorrono
gravi e comprovate ragioni di urgenza che non consentono di attendere
la fissazione dell'udienza ai sensi del comma 3 del medesimo
articolo, ovvero se l'imputato si trova a qualsiasi titolo sottoposto
a misure di limitazione o privazione della liberta' personale»;
che, secondo il Giudice di pace di Albano Laziale, tali
disposizioni delineerebbero un nuovo rito, ossia il giudizio a
presentazione immediata (art. 20-bis), prevedendone una variante per
i casi di urgenza o per gli imputati sottoposti a misure restrittive
della liberta', vale a dire il giudizio a citazione contestuale (art.
20-ter), con una procedura unica nell'ordinamento che configurerebbe
una sorta di tertium genus tra reati procedibili a querela e reati
procedibili d'ufficio;
che, in altri termini, il legislatore avrebbe previsto un
singolare rito, relativo ad una singola fattispecie, per di piu'
delegando ad un'autorita' amministrativa l'inizio dell'azione penale
obbligatoria;
che, secondo il rimettente, «il vulnus rappresentato dal delegare
a una autorita' amministrativa l'inizio dell'azione penale
obbligatoria, peraltro per un reato contravvenzionale che piu' che
far riferimento alla notitia criminis fa riferimento a uno status,
sembra riportare a epoca non solo antecedente la Costituzione ma
forse antecedente la Rivoluzione francese (principio della divisione
dei poteri) o addirittura la Magna Charta Libertatum»;
che, inoltre, nell'ordinanza di rimessione si evidenzia come, nei
confronti dello straniero di cui si accerti la condizione di
soggiorno illegale, si debbano aprire due distinti procedimenti: uno,
amministrativo, destinato a sfociare nel provvedimento prefettizio di
espulsione da eseguirsi a cura del questore e l'altro, penale, nelle
forme del citato art. 20-bis e 20-ter del d.lgs. n. 274 del 2000, con
una evidente duplicazione di procedimenti;
che tale duplicazione, in sede penale, della procedura esistente
in via amministrativa violerebbe il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. e anche il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.;
che il Giudice di pace di Albano Laziale lamenta anche la
disparita' di trattamento, asseritamente introdotta dalla disciplina
in esame, in relazione all'ipotesi di cui all'art. 14, comma 5-ter,
del d.lgs. n. 286 del 2000 a causa della mancata previsione della
esclusione della colpevolezza in caso di «giustificato motivo»,
differenza di trattamento non giustificabile neanche dalla maggiore
gravita' del reato e rilevante nel caso di specie in quanto nei casi
sottoposti al suo esame gli imputati verserebbero tutti in uno stato
di indigenza (mancanza di una fissa dimora) tale da far ritenere
sussistente una obiettiva difficolta' a ottemperare alla nuova
fattispecie incriminatrice;
che, per tali motivi, il rimettente ritiene non manifestamente
infondata la questione di costituzionalita' relativa alla asserita
violazione del principio di uguaglianza e del principio di
personalita' della responsabilita' penale (artt. 3 e 27 Cost.) «in
quanto il reato equipara ope legis la condizione di soggiorno
illegale del clandestino a una posizione soggettiva di presunta
pericolosita' sociale che, invece, deve essere accertata in concreto
in relazione a determinati fatti, circostanze e persone»;
che la norma censurata lederebbe anche il diritto di difesa e il
diritto ad un giusto processo, in quanto non sarebbe conforme agli
artt. 24 e 111 Cost. un processo non basato sul contraddittorio e nel
quale non e' garantita l'adeguata preparazione del diritto di difesa;
che tale diritto sarebbe leso dalla possibilita' di eseguire
l'espulsione dello straniero senza il nulla osta dell'autorita'
giudiziaria competente di cui all'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286
del 1998, con la conseguente concreta possibilita' che l'azione
penale si concluda prima dello svolgimento del processo o durante il
medesimo, dopo che «sia intervenuta l'esecuzione della pena voluta
dal legislatore (l'espulsione dello straniero)»;
che, infine, sarebbe violato l'art. 10 Cost. con riguardo ai
principi affermati in materia di immigrazione dal diritto
internazionale e dalle convenzioni internazionali e con gli obblighi
assunti dall'Italia in materia di trattamento dei migranti: in
particolare la Convenzione OIL 24 giugno 1975, n. 143, ratificata
dalla legge 10 aprile 1981, n. 158 (Ratifica ed esecuzione delle
convenzioni numeri 92, 133 e 143 dell'Organizzazione internazionale
del lavoro);
che, con ordinanza del 30 novembre 2009 (R.O. n. 124 del 2010),
il Giudice di pace di Cuorgne' ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, aggiunto
dall'art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 94 del 2009, per
violazione degli artt. 2, 3, primo comma, 10 e 97, primo comma,
Cost.;
che il rimettente, nell'ambito di un procedimento penale che vede
un cittadino straniero imputato del reato di cui all'art. 10-bis del
d.lgs. n. 286 del 1998, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la eccezione di costituzionalita' sollevata, nel corso del
giudizio, dalla Procura della Repubblica di Ivrea; che l'ordinanza di
non riporta le argomentazioni addotte a sostegno della ritenuta
incostituzionalita' della norma censurata;
che con quattro ordinanze, identiche nella parte motiva (R.O. n.
172, n. 197, n. 198 e n. 199 del 2010), emesse, la prima, il 24 marzo
2010 e, le altre, il 5 maggio 2010, nell'ambito di distinti
procedimenti penali, il Giudice di pace di Albano Laziale, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis
del d.lgs. n. 286 del 1998, aggiunto dall'art. 1, comma 16, lettera
a), della legge n. 94 del 2009, per violazione degli artt. 3, 25 e 27
Cost.;
che, a parere del rimettente, la norma censurata non
rispetterebbe il principio di offensivita' delle condotte ex art.25,
secondo comma, Cost. secondo il quale il ricorso alla sanzione penale
e' ammesso nel nostro ordinamento esclusivamente a protezione di beni
giuridici di rilievo costituzionale e solo come scelta estrema del
legislatore, mentre le condotte incriminate dall'art. 10-bis del
d.lgs. n. 286 del 1998 non sarebbero lesive del bene della sicurezza
pubblica ne' sarebbero di particolare pericolosita' sociale, ma
piuttosto espressione di una condizione individuale, quale quella di
migrante, la cui incriminazione sarebbe discriminatoria;
che, inoltre, la sanzione penale sarebbe caratterizzata da una
forma di subordinazione nei confronti dell'azione amministrativa
diretta all'espulsione o al respingimento, dato che l'art. 10-bis, al
comma 2 e al comma 5, prevede la non applicabilita' della norma
incriminatrice o la pronuncia di una sentenza di non luogo a
procedere nel caso di respingimento e espulsione, cosi' violando il
«principio della estrema ratio» gia' citato;
che risulterebbe violato anche il principio di uguaglianza, a
causa della possibilita' di applicare la sanzione penale non «in
funzione di volonta' o atti del soggetto incriminato», ma in funzione
della discrezionalita' e disponibilita' di mezzi della pubblica
amministrazione che deve disporre il provvedimento di espulsione,
potendo cosi' verificarsi che uno stesso comportamento venga o meno
sanzionato a causa di circostanze estranee alla sfera di intervento
degli imputati;
che il rimettente lamenta, sempre in violazione del principio di
uguaglianza, la mancata previsione della scriminante del giustificato
motivo, cosi' come per l'analogo reato di cui all'art. 14, comma 5,
d.lgs. n. 286 del 1998;
che, infine, i principi di ragionevolezza e di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.,
verrebbero violati dalla previsione di una sanzione penale «fuori
della solvibilita' della stragrande maggioranza degli stranieri
incriminati», in tal modo compromettendo l'effettivita' della
sanzione stessa e la sua funzione deterrente e rieducativa, con una
irragionevole proliferazione di processi e un dispendio di risorse
pubbliche;
che nel giudizio relativo all'ordinanza n. 67 del 2010 e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o infondata;
che, a parere dell'Avvocatura dello Stato, l'individuazione delle
condotte penalmente punibili e delle relative sanzioni e' materia
riservata alla piu' ampia discrezionalita' del legislatore, come
costantemente affermato dalla Corte costituzionale;
che, ad avviso della difesa statale, la questione relativa alla
violazione del principio di eguaglianza sarebbe inammissibile,
perche' il parametro costituzionale e' solo evocato e non e' neanche
indicata la fattispecie posta a raffronto;
che la questione sarebbe, comunque, infondata nel merito
trattandosi di scelte riservate alla discrezionalita' del
legislatore;
che sarebbe infondata anche la denunciata violazione degli artt.
102 e 112 Cost., in quanto la norma in esame non inciderebbe
sull'esercizio della funzione giurisdizionale ne' dell'azione penale,
poiche' rimette al pubblico ministero la piena valutazione
dell'ammissibilita' e della fondatezza della richiesta di giudizio o
di citazione contestuale presentate dalla polizia giudiziaria;
che sarebbe errata la ricostruzione del rimettente circa la
duplicazione del procedimento di espulsione (l'uno in via
amministrativa, l'altro in sede penale), in quanto il processo penale
tende all'accertamento della responsabilita' dell'imputato e, nel suo
contesto, l'espulsione del condannato «rappresenta un effetto della
condanna; piu' precisamente di irrogazione di una sanzione
sostitutiva, coerente con l'interesse punitivo dello Stato»;
che inconferente sarebbe, altresi', il riferimento all'art. 97
Cost., trattandosi di disposizione inapplicabile all'amministrazione
della giustizia;
che, per quel che concerne la mancata previsione della «quasi
esimente» del «giustificato motivo», la fattispecie criminosa in
questione resterebbe comunque soggetta ai principi generali
applicabili in materia penale, che comprendono varie cause di non
punibilita' quali l'inesigibilita' del comportamento «virtuoso»;
che la questione relativa alla asserita violazione degli articoli
24 e 111 Cost. appare mal posta, atteso che il diritto di difesa e il
diritto ad un giusto processo non impongono la celebrazione del
processo penale pur in presenza di un evento (nel caso, l'avvenuta
espulsione) che comporta il venir meno dell'interesse dello Stato
alla sua pretesa punitiva;
che, da ultimo, la questione relativa alla violazione dell'art.
10 Cost. risulta inammissibile, risultando solamente enunciata ma non
motivata.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
identiche o analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per
essere definiti con unica decisione;
che i giudici a quibus dubitano, in riferimento a plurimi
parametri, della legittimita' costituzionale dell'art. 10-bis del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16,
lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica), che punisce con l'ammenda da 5.000 a
10.000 euro, salvo che il fatto costituisca piu' grave reato, lo
straniero che fa ingresso o si trattiene illegalmente nel territorio
dello Stato;
che il Giudice di pace di Albano Laziale in alcune ordinanze
estende le sue censure anche agli artt. 20-bis e 20-ter del decreto
legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza
penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24
novembre 1999, n. 468), nella parte in cui rispettivamente prevedono
il giudizio a presentazione immediata a richiesta della polizia
giudiziaria (art. 20-bis) e, nei casi di urgenza o per gli imputati
sottoposti a misure restrittive della liberta' personale, la
possibilita' per la polizia giudiziaria di formulare la richiesta di
citazione contestuale (art. 20-ter);
che tutte le ordinanze di rimessione presentano carenze in punto
di descrizione della fattispecie e di motivazione sulla rilevanza
tali da precludere lo scrutinio nel merito delle questioni;
che quanto all'ordinanza di rimessione del Giudice di pace di
Cuorgne' (R.O. n. 124 del 2010), l'indicato difetto di descrizione e
di motivazione e' totale;
che le restanti ordinanze, provenienti dal Giudice di pace di
Albano Laziale, si limitano, quanto alla descrizione della
fattispecie, a far cenno alla circostanza che, nel giudizio a quo, si
procede per il reato di cui l'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998,
cosi' che la declaratoria di incostituzionalita' della norma
comporterebbe l'assoluzione dell'imputato, mancando, tuttavia, in
esse ogni specifico riferimento alla vicenda concreta che ha dato
origine all'imputazione, idoneo a permettere la verifica
dell'asserita rilevanza della questione;
che, con riferimento alle censure relative agli artt. 20-bis e
20-ter del d.lgs. n. 274 del 2000, il rimettente non riferisce quali
siano state, in concreto, le modalita' di citazione degli imputati e,
trattandosi di censure relative a norme che prevedono differenti
modalita' di citazione, tale omissione impedisce di valutare la
rilevanza della questione;
che, inoltre, dalla scarna motivazione sulla non manifesta
infondatezza, emerge un'erronea interpretazione delle disposizioni
impugnate, dal momento che il rimettente censura l'illegittimita'
costituzionale dell'attribuzione del potere di esercizio dell'azione
penale alla polizia giudiziaria, mentre tale potere e' chiaramente
attribuito al pubblico ministero;
che le questioni vanno dichiarate, pertanto, manifestamente
inammissibili.