Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 17, comma
30-ter, periodi secondo, terzo e quarto, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102,
come modificato dall'articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del
decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito con modificazioni
dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, promossi dalla Corte dei conti -
sezione giurisdizionale per la Regione Umbria con ordinanza del 16
novembre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la
Regione Calabria con ordinanza del 16 novembre 2009; dalla Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione Campania con ordinanze
del 14 e 27 ottobre 2009 e del 9 dicembre 2009; dalla Corte dei conti
- sezione giurisdizionale per la Regione siciliana con ordinanza del
14 ottobre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per
la Regione Lombardia con ordinanze del 12 novembre e del 29 dicembre
2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Toscana con ordinanza del 10 dicembre 2009 e dalla Corte dei conti -
sezione prima giurisdizionale centrale d'appello con ordinanza del 17
marzo 2010, rispettivamente iscritte al n. 331 del registro ordinanze
2009 e ai numeri 24, 25, 26, 27, 44, 95, 125, 145 e 162 del registro
ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 4, 7, 9, 14, 18, 21 e 23, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di D.T.M.L., di P.G., di B.G. ed
altri, fuori termine, nonche' gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 e nella camera
di consiglio del 17 novembre 2010 il giudice relatore Alfonso
Quaranta;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi per D.T.M.L., Luigi Medugno per
P.G. e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 novembre 2009 la Corte di conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Umbria (reg. ord. n. 331
2009), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 17, comma 30-ter, periodi secondo, terzo e quarto, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche'
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, come modificato dall'articolo 1, comma 1,
lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103
(Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009),
convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per
violazione, nel complesso, degli artt. 3, 24, primo comma, 54, 81,
quarto comma, 97, primo comma, 103, secondo comma, della
Costituzione, nonche' del combinato disposto dei periodi secondo,
terzo e quarto, del suddetto art. 17, comma 30-ter, per violazione
dell'art. 111 Cost.
1.1. - Il giudice a quo premette che la procura regionale ha
convenuto il presidente, taluni consiglieri di amministrazione e il
direttore generale dell'azienda speciale farmacie municipalizzate di
Terni (AsFM) perche' venissero condannati al risarcimento del danno
complessivo di euro 273.165,77, causato alle finanze aziendali per
avere, con condotta gravemente colposa, attivato il centro salute
«Hera», previsto nel piano- programma per gli anni 2000 e 2001, prima
della richiesta delle prescritte autorizzazioni. Inoltre, l'azienda,
«per la diffusione mediatica assunta dalla vicenda», avrebbe subito
«un danno d'immagine stimato in 40 mila euro».
Il giudice a quo deduce come la controversia abbia ad oggetto
soltanto la questione relativa al danno all'immagine, in quanto e'
stata disposta la separazione di quella avente ad oggetto il danno
patrimoniale.
1.2. - Il giudice stesso dubita della legittimita' costituzionale
del citato art. 17, comma 30-ter, il quale prevede che le procure
della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del
danno all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'articolo 7
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche). A tale
ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione, di cui al comma
2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), e'
sospeso fino alla conclusione del procedimento penale.
A tale proposito, il giudice remittente richiama l'orientamento
della Corte di cassazione e della stessa Corte dei conti, secondo cui
il danno all'immagine e al prestigio della pubblica amministrazione
rientrerebbe nella categoria del danno patrimoniale e sarebbe dovuto
anche in assenza dell'accertamento di un fatto di reato.
Si assume al riguardo che la questione sollevata sarebbe
rilevante sia perche' la norma impugnata ha una valenza processuale,
che la rende applicabile ai giudizi in corso, sia perche' per i fatti
per i quali si procede non e' stata proposta azione penale.
Il giudice a quo sottolinea, inoltre, che «la formulazione
ellittica della disposizione in rassegna ha indotto il Collegio
dapprima a ricercarne una lettura "costituzionalmente orientata" e,
all'esito, di vedersi pervaso da dubbi di costituzionalita', quale
che fosse la possibile soluzione individuata». In particolare, si
rileva come due sarebbero le possibili interpretazioni della norma:
una prima dovrebbe condurre a ritenere che il legislatore ha voluto
affermare il principio in base al quale il danno all'immagine ed al
prestigio della p.a. non possa ricevere tutela giurisdizionale, se
non in presenza di fattispecie costituenti anche reato accertato; la
seconda, invece, porterebbe a sostenere che la tutela sia piena ma
ottenibile in sedi giurisdizionali differenti e cioe' innanzi alla
Corte dei conti per le fattispecie costituenti anche reato e innanzi
ad altro giudice in tutti gli altri casi.
Accedendo alla prima interpretazione la norma impugnata sarebbe
illegittima per violazione:
a) dell'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una irrazionale
differenziazione di tutela tra le fattispecie di danno all'immagine e
le altre tipologie di danno subito dalla p.a., aventi anch'esse
rilievo patrimoniale;
b) dell'art. 24 Cost., in quanto la procura contabile
potrebbe agire in giudizio soltanto in presenza del preventivo
esercizio dell'azione penale;
c) degli artt. 54 e 97 Cost., in quanto si impedirebbe alla
p.a. di ottenere piena tutela in tutte le ipotesi in cui soggetti ad
essa collegati da un rapporto di servizio «le abbiano causato il
danno all'immagine».
Si osserva, inoltre, come siano state emanate altre disposizioni
che si muovono in senso opposto rispetto a quello tracciato dalla
norma impugnata. Si richiama, al riguardo, la legge 4 marzo 2009, n.
15 (Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della
produttivita' del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni nonche' disposizioni integrative
delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del
lavoro e alla Corte dei conti).
Accedendo alla seconda interpretazione, sarebbe violato l'art.
103, secondo comma, Cost., il quale attribuisce alla Corte dei conti
la «giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica».
Sempre nell'ambito della seconda interpretazione, si assume,
altresi', il contrasto della norma impugnata con il combinato
disposto degli artt. 3 e 103 Cost. Cio' in quanto, dinnanzi al
giudice contabile varrebbe la limitazione di responsabilita' soltanto
in presenza di condotte poste in essere con dolo o colpa grave,
mentre tale limitazione non opererebbe innanzi al giudice ordinario.
Il Collegio remittente ritiene, infine, che sussistano altre
ragioni di contrasto della norma con la Costituzione «distinte ed
autonome rispetto a quelle sin qui esplicitate».
In particolare, si assume, in primo luogo, che sarebbe stato
violato l'art. 81, quarto comma, Cost., il quale prevede che «ogni
altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte». Nel caso in esame la norma censurata, limitando la
responsabilita' amministrativa, imporrebbe all'amministrazione di
sostenere con proprie risorse il danno subito senza, pero', indicare
come fare fronte a tale «maggiore spesa».
In secondo luogo, il giudice a quo rileva che le disposizioni
impugnate, insieme al quarto periodo, si porrebbero in contrasto con
l'art. 111 Cost. Cio' in quanto la disposizione «e' suscettibile di
provocare una sorta di "doppio binario" processuale, ad assetto
variabile, in quanto - per gli stessi fatti - i limiti posti
all'azione della procura, sanzionati con la nullita', sono operanti
esclusivamente se chi vi ha interesse dia o meno corso al giudizio
incidentale per l'accertamento della nullita' degli atti istruttori o
processuali sui quali si fonda l'addebito».
2. - Si sono costituiti in giudizio (oltre il termine previsto)
G.A.N., P.G., G.B., G.G., R.R., chiedendo che la questione venga
dichiarata inammissibile per irrilevanza, in quanto il giudice
remittente avrebbe dovuto verificare, in via preliminare, se
sussistessero i presupposti per la condanna al risarcimento del danno
all'immagine; presupposti che non sarebbero presenti essendo, tra
l'altro, il relativo diritto prescritto.
Nel merito si svolgono ampie argomentazioni volte a dimostrare la
infondatezza di tutte le censure formulate.
3. - Con ordinanza del 16 novembre 2009 (reg. ord. n. 24 del
2010), la Corte di conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Calabria, ha sollevato anch'essa questione di legittimita'
costituzionale del citato art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e
terzo.
Il giudice a quo premette, in punto di fatto, che, con
provvedimento n. 482 del 6 dicembre 1999, la Regione Calabria
delineava le linee guida per la realizzazione delle campagne di
screening per la diagnosi precoce e la prevenzione dei tumori
femminili.
Con nota n. 6261 del 20 febbraio 2001, il direttore generale
dell'assessorato alla sanita' richiedeva al predetto assessorato di
potere acquistare, con l'impiego dei fondi regionali finalizzati, un
particolare sistema mammografico. Tale acquisto veniva autorizzato
dall'assessorato con nota del 12 aprile 2001 n. 9086.
Secondo la procura contabile, il predetto acquisto «avrebbe di
fatto impedito la realizzazione dei programmi di screening poiche' le
somme destinate a tale acquisto (pari ad euro 647.822,88) sarebbero
state sottratte alla realizzazione del progetto di prevenzione cui
erano state originariamente destinate».
Da tali condotte sarebbe derivato, oltre un danno patrimoniale,
anche un «danno all'immagine». In relazione a tale ultima voce di
danno si pone in evidenza come la vicenda avrebbe avuto una forte
risonanza sui mezzi di comunicazione.
3.1. - Esposto cio', dopo avere rilevato che non sussiste la
eccepita nullita' dell'atto di citazione per indeterminatezza della
notizia di reato, la Corte remittente ha, innanzitutto, sottolineato
come le questioni siano rilevanti, in quanto la norma censurata,
precludendo l'azione in mancanza di un fatto di reato, impedirebbe,
nella specie, di pervenire ad una pronuncia nel merito. Inoltre, tale
disposizione presenterebbe natura processuale, con la conseguenza che
la stessa si applicherebbe nei giudizi in corso.
3.1.1. - Per quanto attiene al giudizio di non manifesta
infondatezza, la Corte premette che il danno all'immagine della
pubblica amministrazione avrebbe una valenza pubblicistica e,
pertanto, si realizzerebbe non con la lesione del «buon nome» o della
«identita' personale», ma con il pregiudizio al «prestigio»
dell'amministrazione stessa. Ne consegue che, qualora lo Stato, o gli
altri enti pubblici, a causa della condotta illecita di un proprio
dipendente (o amministratore) perdano di prestigio, si affievolirebbe
nei cittadini «il desiderio di partecipazione, il sentimento di
appartenenza e di affidamento alle istituzioni».
In questa prospettiva, la tutela dell'immagine dovrebbe essere
considerata un diritto che trova la sua matrice costituzionale
nell'art. 2 Cost., la cui lesione sarebbe, pertanto, risarcibile ex
art. 2059 del codice civile, senza che sia necessario il previo
accertamento della sussistenza di una condotta penalmente rilevante.
3.1.2. - Cio' premesso, si assume il contrasto della norma
censurata con gli artt. 2 e 24 Cost. Infatti, tale norma, consentendo
la risarcibilita' soltanto in presenza di una sentenza irrevocabile
di condanna per la commissione di un delitto contro la pubblica
amministrazione, negherebbe la possibilita' giuridica alla procura
contabile di agire in giudizio, «cosi' svuotando di contenuto un
diritto riconosciuto alla pubblica amministrazione proprio in virtu'
dell'art. 2 della Costituzione».
Il giudice a quo sottolinea, inoltre, come non sarebbe neanche
prospettabile una interpretazione conforme a Costituzione, che
riconosca "negli altri casi" la sussistenza di una tutela
giurisdizionale in altra sede.
Ne consegue che non si porrebbe una questione «di difetto di
giurisdizione del giudice contabile a favore di altro giudice ma di
carenza di qualsivoglia tutela», con conseguente violazione dell'art.
24 Cost.
3.1.3. - Sotto altro aspetto, si assume il contrasto della norma
censurata con l'art. 3 Cost. Infatti, la disposizione in esame
creerebbe una irragionevole ed illogica disparita' di trattamento tra
la tutela all'immagine assicurata alle persone giuridiche private,
per le quali non varrebbe alcun limite, e quella garantita alle
persone giuridiche pubbliche, per le quali varrebbero i limiti in
esame.
Secondo la Corte, se e' pur vero che il legislatore,
nell'esercizio della sua discrezionalita', puo' stabilire quali siano
i comportamenti idonei a fondare la responsabilita' amministrativa,
e' altrettanto vero che tali scelte devono essere non irragionevoli.
La scelta legislativa di limitare la responsabilita' ai soli casi di
colpa grave e consentire la riduzione dell'addebito avrebbe una
motivazione adeguata nell'esigenza di evitare «rallentamenti ed
inerzie nello svolgimento dell'attivita' amministrativa». Ma nel caso
in esame non sarebbe rinvenibile alcuna giustificazione «ove si
consideri la peculiare connotazione dell'immagine pubblica».
3.1.4. - Il remittente ritiene che la disposizione censurata
abbia un contenuto irragionevole anche perche' introdurrebbe una
disciplina differenziata tra condotte delittuose, in relazione alle
quali si riconosce la tutela, e condotte illecite non delittuose, in
relazione alle quali non si riconosce la tutela, ancorche' possano
comunque causare il danno all'immagine della pubblica
amministrazione.
3.1.5. - La violazione dell'art. 3 Cost. sussisterebbe anche
perche' il legislatore ha inteso limitare la responsabilita' soltanto
in presenza dei reati previsti dal capo I, titolo II, del libro
secondo del codice penale, «precludendo cosi' il risarcimento del
danno all'immagine in tutte le altre ipotesi delittuose, tra le quali
ve ne sono certamente piu' gravi». Inoltre, la norma creerebbe una
disparita' di trattamento tra dipendenti pubblici e amministratori,
in quanto, per questi ultimi, non opererebbero le limitazioni
previste dalla disposizione impugnata.
Entrambi questi profili non sarebbero, pero', rilevanti, in
quanto nel caso in esame non e' stata pronunciata alcuna sentenza di
condanna.
3.1.6. - Sarebbe, inoltre, violato l'art. 97 Cost., atteso che,
sebbene il buon andamento e l'imparzialita' «non costituiscono il
fondamento costituzionale della tutela dell'immagine pubblica», la
«stretta relazione tra l'immagine pubblica e l'agire corretto» e la
circostanza che gli stessi costituiscono «criteri cui deve essere
improntata l'azione amministrativa affinche' il prestigio pubblico
non venga leso», comportano che «una ridotta tutela della prima
inevitabilmente indebolisce il diritto sostanziale
dell'amministrazione ad agire, attraverso i propri funzionari, in
modo corretto, imparziale, efficace ed efficiente».
3.1.7. - Viene ipotizzata, poi, la violazione degli artt. 25 e
103 Cost.
Si rileva, infatti, che la Corte dei conti, istituzionalmente, ha
una giurisdizione esclusiva nelle controversie che riguardano
soggetti legati alla pubblica amministrazione da un rapporto di
servizio per il danno erariale causato dalla loro condotta,
fattispecie, quest'ultima, alla quale deve ricondursi anche il danno
all'immagine, che, come piu' volte chiarito dalle Sezioni unite della
Corte di cassazione, deve essere inteso come «la spesa necessaria al
ripristino del prestigio», costituendo cosi' un danno a contenuto
patrimoniale in quanto suscettibile di valutazione economica.
Orbene, poiche' nessuno puo' essere distolto dal giudice naturale
precostituito per legge, non e' possibile configurare l'esercizio
dell'azione per il risarcimento di tale danno innanzi ad altra
autorita' giudiziaria diversa dalla Corte dei conti.
3.1.8. - Infine, il giudice a quo sottolinea come la norma, pur
essendo inserita nell'ambito di un decreto-legge volto a
razionalizzare le risorse erariali per il rilancio dell'economia,
perseguirebbe «l'obiettivo contrario e cioe' quello di imporre alle
amministrazioni pubbliche le spese effettivamente sostenute a ristoro
del detrimento del proprio prestigio».
3.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni sollevate vengano dichiarate
manifestamente inammissibili e infondate.
In primo luogo, si osserva come la limitazione di responsabilita'
in esame non sarebbe viziata da manifesta illogicita'. A
dimostrazione di come il legislatore possa introdurre limiti alla
responsabilita' contabile, si richiama l'art. 1 della legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti) che, al comma 1, prevede che tale
responsabilita' e' configurabile in presenza, tra l'altro, di fatti
ed omissioni «commessi con dolo e colpa grave». Questa norma e' stata
ritenuta non in contrasto con la Costituzione dalla sentenza n. 371
del 1998 di questa Corte.
L'Avvocatura sostiene che i principi enunciati dalla citata
pronuncia varrebbero anche nel caso in esame, in quanto verrebbe pur
sempre in rilievo una norma che pone limiti alla responsabilita'
contabile anche se «sotto il diverso profilo oggettivo del danno per
il cui ristoro si agisce» e non dei criteri di imputazione della
responsabilita'.
La difesa dello Stato mette, poi, in rilievo che la norma
censurata non esclude in assoluto la risarcibilita' del danno
all'immagine «ma la limita a quelle fattispecie ritenute di maggiore
gravita' alle quali si ricollega - con l'esercizio dell'azione penale
- anche l'evidente pregiudizio collegato allo strepitus fori».
Del resto, si sottolinea, anche le Sezioni unite della Corte di
cassazione, con la sentenza n. 26972 del 2008, hanno posto limiti
alla risarcibilita' del danno non patrimoniale, richiedendo che la
legge debba riguardare un interesse avente rilevanza costituzionale e
che la lesione debba essere grave e il danno non futile.
Per quanto attiene, poi, all'asserita violazione dell'art. 24
Cost., si richiama, per dimostrare l'infondatezza della censura,
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il quale
«la garanzia apprestata dall'art. 24 della Costituzione opera
attribuendo tutela processuale delle situazioni giuridiche soggettive
nei termini in cui queste risultano riconosciute dal legislatore»,
trovando dunque confini nel contenuto del diritto sostanziale cosi'
come delineato dall'ordinamento (sentenza n. 327 del 1998).
Per quanto attiene alla censura fondata sugli artt. 25 e 103
Cost., se ne deduce l'inammissibilita', «in quanto prospettata in via
ipotetica ed eventuale alla luce di una interpretazione della norma
che si afferma non possibile». In ogni caso, si aggiunge, «nessuno
spostamento di giurisdizione o limitazione di poteri giurisdizionali
si verifica nel caso in esame, incidendo la disposizione solo
sull'ambito delle pronunce che possono essere rese nel merito dal
giudice contabile alla luce dei diritti sostanziali azionabili».
Non sarebbe, inoltre, fondata la censura con cui si deduce la
violazione del principio di uguaglianza, in quanto la diversita' di
trattamento giuridico sarebbe giustificata dalla diversita' delle
posizioni dei soggetti coinvolti dall'azione di responsabilita'.
Per quanto attiene, poi, alla doglianza prospettata con
riferimento alla limitazione dei reati posta dall'art. 7 della legge
n. 97 del 2001, si osserva, in primo luogo, come, «ammesso che
l'interpretazione delle norme suggerita dalla Corte remittente sia
effettivamente corretta, la stessa non esclude l'esperibilita' di
altri rimedi in altra sede giurisdizionale diversa dalla Corte di
conti, si' da consentire un ristoro del danno all'immagine». In
secondo luogo, si sottolinea che si sarebbe, in ogni caso, in
presenza di una «valutazione discrezionale del legislatore, non
irrazionale e quindi non censurabile, essendo in linea di principio
ragionevole volere limitare la risarcibilita' di un tipo di danno a
quelle fattispecie che per l'amministrazione di appartenenza - e
quindi dall'opinione pubblica - possono essere percepite come piu'
gravi in quanto rivolte proprie contro l'ente nell'interesse del
quale si sarebbe dovuto agire».
Infine, in relazione all'asserita violazione dell'art. 97 Cost.,
si osserva come «la norma delimiti in maniera equilibrata le ipotesi
di risarcibilita' di cui si tratta, proprio nel perseguimento di quei
fini pubblici che - ha ritenuto il legislatore - rischierebbero di
essere obliterati da un troppo severo ampliamento della sfera di
responsabilita': essa si riverbererebbe, infatti, inevitabilmente
sulla rapidita' ed efficacia dell'agire amministrativo».
4. - Analoga questione di legittimita' costituzionale della norma
in esame ha sollevato, con ordinanza del 14 ottobre 2009, la Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania (reg. ord.
n. 25 del 2010), la quale ha, peraltro, limitato le censure ai soli
periodi secondo e terzo del comma 30-ter dell'art. 17.
La remittente premette che la procura contabile aveva evocato in
giudizio taluni «esponenti» del Comune di Benevento che, con il loro
comportamento gravemente colposo, consistito nel «mancato rispetto
degli obblighi inerenti il mancato raggiungimento delle percentuali
minime di raccolta differenziata dei rifiuti» per gli esercizi 2003,
2004 e 2005, avevano cagionato, oltre che un rilevante danno
patrimoniale, anche un danno derivante dalle spese necessarie per il
ripristino del pregiudizio all'immagine dell'ente.
4.1. - La Corte remittente rileva, innanzitutto, come la
questione sia rilevante, in quanto la norma censurata, limitando la
legittimazione dell'ufficio requirente contabile ad agire in
giudizio, avrebbe natura processuale, con la conseguenza che si
applicherebbe anche ai giudizi in corso.
4.1.1. - Con riferimento alla non manifesta infondatezza della
questione, si assume, in primo luogo, la violazione dell'art. 2
Cost., in quanto tale articolo, garantendo i diritti inviolabili
dell'uomo come singolo e nelle formazioni sociali ove si svolge la
sua personalita', impone che venga assicurata la tutela del diritto
all'immagine sia delle persone fisiche sia delle persone giuridiche,
pubbliche e private.
A tale proposito, si rileva come l'art. 2059 cod. civ. riconosca
il risarcimento del danno non patrimoniale anche al di fuori delle
ipotesi in cui le condotte poste in essere integrano gli estremi di
fatti di reato, ogniqualvolta venga lesa una posizione giuridica
soggettiva tutelata a livello costituzionale.
4.1.2. - Sotto altro profilo, il giudice a quo ritiene che la
norma violi l'art. 3 Cost., in quanto creerebbe una disparita' di
trattamento tra il dipendente pubblico e gli amministratori, compresi
quelli degli enti locali, che non sarebbero destinatari della
disposizione censurata. Quest'ultima, infatti, ammette il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e modi previsti
dall'art. 7 della legge n. 97 del 2001, il quale si occupa
esclusivamente dei dipendenti pubblici. Inoltre, l'ente si troverebbe
in una «ingiustificata posizione di svantaggio nei confronti del
dipendente pubblico».
A tale proposito, si puntualizza che «l'irragionevolezza di tale
distinzione risulta di tutta evidenza ove si ponga mente alla
circostanza che sono proprio gli amministratori, che rappresentano
nei rapporti giuridici e politici gli enti pubblici, a porre
maggiormente in pericolo il prestigio degli enti stessi, piuttosto
che i dipendenti pubblici legati a tali enti da un mero rapporto
lavorativo».
Non si comprenderebbero neanche le ragioni della scelta del
legislatore, il quale non avrebbe collegato il «privilegio perpetuo»
ad una «fondata circostanza».
Un ulteriore profilo di irragionevole disparita' di trattamento
vi sarebbe tra la pubblica amministrazione e i restanti soggetti
dell'ordinamento, «in quanto il deterioramento dell'immagine della
prima non e' sanzionato se non in casi limite dipendenti dalla
commissione di gravi delitti, mentre quello dei secondi e' ben
tutelato in tutti i casi di commissione di illecito anche di non
rilievo penale».
4.1.3. - Secondo il remittente, la norma censurata si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 97 Cost., in quanto, da un lato,
«determina un'alterazione della funzionalita' degli enti pubblici
sotto il delicato profilo della reputazione e della conseguente
fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni», dall'altro,
«contraddice» il principio di imparzialita' «che si risolve
essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale».
4.1.4. - Sotto altro aspetto la manifesta irragionevolezza della
disposizione in esame risulterebbe dal fatto che la norma e' stata
introdotta dalla legge di conversione «senza che nel corso della
brevissima discussione», avente ad oggetto la norma stessa, «ne siano
state valutate a pieno la portata e le conseguenze».
4.1.5. - Sarebbero violati, altresi', gli artt. 24, primo comma,
che riconosce a tutti il diritto di agire in giudizio a tutela dei
propri diritti e interessi e 113, primo e secondo comma, Cost., che
non consentirebbero «alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale
di diritti ed interessi legittimi in materia di funzione
amministrativa».
4.1.6. - Il contrasto, invece, con l'art. 81, quarto comma,
Cost., deriverebbe dal fatto che non sarebbe stata prevista alcuna
copertura finanziaria «della minore entrata imposta agli enti
pubblici a causa del mancato recupero dei danni provocati alle loro
finanze di natura derivata».
4.1.7. - Infine, si assume la violazione degli artt. 103, secondo
comma, e 25, primo comma, Cost. Cio' in quanto, alla luce delle
citate disposizioni costituzionali, al legislatore non sarebbe
consentito, da un lato, «escludere apoditticamente la giurisdizione
della Corte dei conti con riferimento ad ipotesi specifiche di
responsabilita' rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della contabilita' pubblica», dall'altro, distogliere la
controversia dal suo giudice naturale «successivamente al verificarsi
del fatto generatore».
4.2. - E' intervenuto anche in tale giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate vengano
dichiarate inammissibili o infondate.
L'Avvocatura, dopo avere svolto la premessa gia' contenuta
nell'atto di intervento depositato nel giudizio riferito
all'ordinanza n. 24 del 2010, riprende le stesse argomentazioni con
riguardo alle censure formulate in relazione agli artt. 24 (nel caso
in esame si richiama anche l'art. 113 ma le deduzioni non mutano) e
97 Cost.
Con riferimento all'asserita violazione del principio di
uguaglianza si aggiunge come, «a prescindere dal fatto che e' lecito
dubitare che l'interpretazione fornita dal remittente sia
effettivamente corretta e l'unica possibile sotto il profilo, ad
esempio, della non applicabilita' della norma in esame agli
"amministratori" degli enti e agli altri soggetti legati da (mero)
rapporto di servizio», sarebbe sufficiente porre in rilievo la
diversita' della posizione dei soggetti che provocano o subiscono il
danno per giustificare la diversita' di trattamento.
Per quanto attiene poi all'asserita violazione dell'art. 81
Cost., l'Avvocatura sottolinea l'inconferenza del parametro
costituzionale evocato.
Infine, con riferimento all'asserita violazione degli artt. 25 e
103 Cost., si rileva come «nessuno spostamento di giurisdizione o
limitazione dei poteri giurisdizionali si verifica nel caso in
esame».
5. - Con ordinanza del 27 ottobre 2009, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Campania (reg. ord. n. 26 del
2010), ha sollevato una ulteriore questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto il medesimo comma 30-ter,
limitatamente ai periodi secondo e terzo.
Il giudice a quo premette che la procura contabile aveva citato
in giudizio due dipendenti del Ministero delle finanze, uno solo dei
quali e' stato condannato con sentenza passata in giudicato ma per un
reato non rientrante tra quelli indicati nel capo relativo ai
«delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione».
5.1. - Cio' premesso, la Corte remittente solleva la questione di
legittimita' costituzionale per le medesime ragioni contenute
nell'ordinanza del 14 ottobre 2009 (r.o. n. 25 del 2009).
In particolare, si aggiunge che «non appare coerente con il
sistema costituzionale e con i principi del diritto non considerare
dannosi per il prestigio dell'amministrazione gli illeciti penali
diversi da quelli specifici contenuti nel capo I del titolo II del
libro II del codice penale, in quanto anche gli altri - ove compiuti
nell'esercizio delle funzioni pubbliche o in occasione di esse - sono
senz'altro lesivi dell'immagine della p.a.».
5.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
depositato un atto avente lo stesso contenuto di quello depositato
nel giudizio promosso con l'ordinanza reg. ord. n. 25 del 2006.
6. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Campania, ha sollevato, con ordinanza del 9 dicembre 2009 (reg. ord.
n. 27 del 2010), altra questione di legittimita' costituzionale
avente sempre ad oggetto l'art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e
terzo.
6.1. - Il giudice a quo premette che la procura contabile aveva
evocato in giudizio il sindaco, un dirigente, un capo servizio ed un
responsabile di un ufficio del Comune di Marcianise perche' gli
stessi venissero condannati al pagamento, pro quota, di determinate
somme per il «mancato rispetto degli obblighi inerenti il mancato
raggiungimento da parte del Comune di Marcianise delle percentuali
minime di raccolta differenziata dei rifiuti» per gli esercizi 2003,
2004 e 2005. In particolare, ai soggetti convenuti in giudizio veniva
richiesto, tra l'altro, il risarcimento di danni per lesione
dell'immagine dell'ente regionale a causa dell'«enorme risonanza
nella pubblica opinione dell'emergenza rifiuti, con risalto anche
all'estero ed impatto fortemente negativo per il settore turistico».
6.1.2. - Si assume che la questione sarebbe rilevante, in quanto
la norma impugnata, avendo natura processuale, si applicherebbe ai
giudizi in corso, imponendo l'accoglimento dell'eccezione di nullita'
della domanda risarcitoria di danno all'immagine.
6.1.3. - Per quanto attiene al giudizio di non manifesta
infondatezza si assume la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto la
norma impugnata, con prescrizione non ragionevole, avrebbe introdotto
un limite all'esercizio dell'azione di danno soltanto a favore dei
dipendenti pubblici e non anche degli amministratori, nonostante a
quest'ultimi sia rimessa «l'attivita' di formazione degli indirizzi
politici dell'ente, laddove ai dipendenti e' affidata la fase
propriamente gestionale se non addirittura operativa».
6.1.4. - Il giudice a quo assume, inoltre, che sia priva di
ragionevole giustificazione la scelta legislativa di ammettere
l'azione di risarcimento del danno soltanto in presenza di una
condanna definitiva per delitti contro la pubblica amministrazione e
non anche in presenza di altre ipotesi delittuose o di «illeciti
gestionali caratterizzati da colpa grave».
6.1.5. - Sarebbe, inoltre, violato anche l'art. 103 Cost., in
quanto la norma, escludendo la risarcibilita' in presenza di delitti
diversi da quelli contro la pubblica amministrazione, inciderebbe
sull'ambito della giurisdizione della Corte dei conti.
6.1.6. - Sarebbero, violati, anche gli artt. 24, primo comma, che
riconosce a tutti il diritto di agire in giudizio a tutela dei propri
diritti e interessi, e 113, primo e secondo comma, Cost.
6.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
esposto, con riguardo agli evocati artt. 3, 24, 103 e 113 Cost., le
argomentazioni gia' indicate negli altri atti di intervento. La
difesa dello Stato ha aggiunto che le norme in esame possono essere
interpretate in senso conforme a Costituzione, ritenendo che la
responsabilita' si estende non solo ai dipendenti ma anche agli
amministratori.
7. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana, ha anch'essa sollevato, con ordinanza del 14 ottobre 2009
(reg. ord. n. 44 del 2010), questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e terzo, del citato
decreto-legge n. 78 del 2009.
7.1. - Il remittente premette che la procura contabile aveva
chiesto la condanna di un assistente di polizia penitenziaria presso
la casa circondariale di Caltanissetta al pagamento della somma di
euro 10.000,00, oltre le spese di giudizio, a titolo di danno
erariale subito dal Ministero della giustizia. In particolare, veniva
contestato al dipendente la lesione dell'immagine dell'ente a causa
della condotta tenuta dallo stesso e consistita nella commissione di
reati, accertati con sentenza irrevocabile, di violenza sessuale, con
abuso di qualita' e di poteri, e di concussione ai danni di alcuni
detenuti. In concreto la sussistenza del danno sarebbe dimostrata
dalla pubblicita' che la vicenda in esame avrebbe avuto presso la
stampa locale.
7.1.1. - Cio' premesso, il giudice a quo assume che la questione
e' rilevante, in quanto la norma impugnata, ammettendo la
proposizione dell'azione di danno soltanto in presenza di delitti
contro la pubblica amministrazione, non consentirebbe un giudizio di
merito sull'intera domanda. Inoltre, la nullita' dell'azione puo'
essere rilevata d'ufficio dal giudice; ma anche qualora si volesse
argomentare diversamente, deve ritenersi, puntualizza la Corte
remittente, che il pubblico ministero, sollevando l'eccezione di
legittimita' costituzionale, «ha implicitamente riconosciuto ed
eccepito la nullita' sopravvenuta in parte qua dell'atto di
citazione».
7.1.2. - Prima di esporre le ragioni a sostegno della non
manifesta infondatezza della questione, il remittente precisa che la
norma, per il suo chiaro contenuto precettivo, non e' suscettibile di
essere interpretata in modo conforme a Costituzione.
7.1.3. - Chiarito cio', si assume, innanzitutto, la violazione
dell'art. 3 Cost., per irragionevolezza della scelta legislativa di
ammettere la risarcibilita' soltanto in presenza di comportamenti che
integrano gli estremi di delitti contro la pubblica amministrazione e
non anche di altri reati, quali, ad esempio, i reati di violenza
sessuale, che possano avere anche una maggiore idoneita' lesiva
dell'immagine della pubblica amministrazione, soprattutto quando,
come nel caso oggetto del giudizio a quo, essi vengono consumati
all'interno di un istituto penitenziario.
7.1.4. - Sotto altro aspetto, si rileva come sarebbe
irragionevole la scelta legislativa di ancorare alla tipologia dei
reati il ridimensionamento della legittimazione all'esercizio
dell'azione.
7.1.5. - Inoltre, la irragionevolezza della norma in esame
risulterebbe dal fatto che essa e' inserita in un testo legislativo
che ha, quale principale finalita', quella di prevedere misure idonee
a fronteggiare l'attuale crisi economica. La disposizione in esame,
si sottolinea, comporterebbe, invece, addirittura «un maggiore
esborso, qualora l'ente danneggiato debba ricorrere alla costituzione
di parte civile nel processo penale o alla coltivazione dell'azione
risarcitoria direttamente nel giudizio civile per ottenere la piena
reintegrazione alla propria immagine lesa».
7.1.6. - La norma censurata comporterebbe, altresi', un'evidente
disparita' di trattamento tra dipendenti dell'ente pubblico che,
avendo commesso uno dei delitti contro la pubblica amministrazione,
sono sottoposti alla giurisdizione contabile, e dipendenti che, pur
avendo commesso un altro delitto con abuso delle funzioni ricoperte e
nell'esercizio delle stesse, «sono sottoposti, per il risarcimento
del danno all'immagine, alla giurisdizione ordinaria, con un
differente regime processuale e prescrizionale».
7.1.7. - La Corte remittente ritiene che la norma contrasti anche
con il principio di buon andamento dell'azione amministrativa (art.
97 Cost.), in quanto, da un lato, «indebolisce l'efficacia deterrente
del giudizio di responsabilita'; dall'altro, come nella presente
fattispecie ed in ipotesi similari, comporta il dispendio di maggiori
risorse a carico dell'erario per l'attivazione di plurimi giudizi
volti ad ottenere l'"integrale" risarcimento del danno all'immagine,
pur essendo state poste in essere condotte da parte di un pubblico
dipendente in un unico contesto criminoso, integranti sia le ipotesi
delittuose di cui al capo I del titolo II del libro secondo del
codice penale che altre fattispecie delittuose».
7.1.8. - Infine, si assume la violazione dell'art. 24 Cost., «dal
momento che la limitazione della legittimazione ad agire del pubblico
ministero, nella maggior parte dei casi, si configura come una
minorata tutela dell'erario giacche' l'iniziativa processuale e'
lasciata alle stesse amministrazioni danneggiate, con possibili
pratiche lassiste».
7.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il
quale, dopo avere svolto la premessa gia' esposta, ha sottolineato
come le questioni siano inammissibili, in quanto il remittente,
formulando «un giudizio di "maggiore pregnanza" di determinate
fattispecie criminose rispetto ad altre, compie in realta' un
apprezzamento assolutamente soggettivo e ovviamente opinabile,
intendendo cosi' sostituire le proprie valutazioni a quelle del
legislatore».
In relazione, poi, all'asserita irragionevolezza della norma,
l'Avvocatura dello Stato fa presente come sia lo stesso giudice
remittente ad affermare che «non sarebbe preclusa, in caso di
presunto danno all'immagine derivante dalla commissione di reati
diversi da quelli previsti dalla norma, la possibilita' di agire per
il risarcimento innanzi ad un giudice diverso dal giudice contabile».
Per quanto attiene, invece, alla irragionevolezza connessa alla
collocazione sistematica della norma, si osserva come «a prescindere
dalla correttezza di una prassi ormai assolutamente costante dal
(solo) punto di vista della "buona tecnica legislativa", non si vede
(ne' si dimostra in alcun modo) come la sedes prescelta possa in se'
aver inficiato le compiute valutazioni del legislatore e la
ragionevolezza della norma».
Con riferimento all'asserita differenziazione ingiustificata tra
le posizioni dei dipendenti sottoposti o meno alla giurisdizione
contabile, si deduce come non sia «del tutto chiaro se la censura si
riferisca alla differenza esistente, in linea generale, tra
soggetti-dipendenti pubblici sottoposti o sottratti alla
giurisdizione contabile (...), ovvero alla differenza di trattamento
in ipotesi ravvisata nell'ambito dei soggetti tutti sottoposti a tale
giurisdizione con riferimento alla risarcibilita' di determinati
danni».
Con riferimento alla censura riferita all'art. 24 Cost., si
assume come essa sia inammissibile, in quanto formulata in forma
eventuale. Nel merito, si ribadiscono le argomentazioni contenute
negli altri atti difensivi.
8. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, ha anch'essa sollevato, con ordinanza del 29 dicembre 2009
(reg. ord. n. 125 del 2010), questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e terzo.
8.1. - La procura contabile aveva chiesto la condanna di un
ispettore di polizia di Stato al risarcimento del danno subito
dall'immagine dell'amministrazione di appartenenza. In particolare,
si era contestato al convenuto di avere preteso, abusando della
propria qualita' e dei suoi poteri, di accedere gratuitamente in
locali aperti al pubblico.
Per tale vicenda era stato iniziato un procedimento penale per il
reato di concussione, che aveva portato alla condanna in primo grado
e all'assoluzione in appello perche' «il fatto non costituisce
reato».
8.1.1. - Secondo il giudice a quo la questione sarebbe rilevante,
in quanto la norma, applicabile ai giudizi in corso, in ragione della
sua natura processuale, impedirebbe la definizione nel merito della
controversia, dovendo la Corte declinare la propria giurisdizione.
8.1.2. - Con riferimento al giudizio sulla non manifesta
infondatezza, si assume, innanzitutto, la violazione dell'art. 2
Cost. che, letto in combinato disposto con l'art. 2059 cod. civ.,
assicurerebbe il risarcimento del danno per lesione del diritto
all'immagine della pubblica amministrazione a prescindere dalla
sussistenza di un fatto di reato. In questa prospettiva, sottolinea
il giudice a quo, la norma censurata porrebbe «un limite
irragionevole (e, soprattutto, incomprensibile) alla piena protezione
di un primario valore costituzionale garantito anche per una figura
soggettiva pubblica».
8.1.3. - Sarebbe violato, altresi', l'art. 97 Cost., in quanto la
previsione legislativa censurata favorirebbe «l'irresponsabilita' dei
dipendenti pubblici, non piu' soggetti al giudizio di responsabilita'
innanzi alla Corte di conti in caso di comportamenti illeciti
causativi di danno all'immagine dell'ente di riferimento al di fuori
delle ipotesi di reato».
8.1.4. - L'asserita violazione dell'art. 3 Cost. deriverebbe dal
fatto che sarebbe intrinsecamente irragionevole limitare l'azione
risarcitoria in esame prescindendo da qualunque valutazione circa le
caratteristiche e la specifica gravita' del comportamento illecito.
8.1.5. - La irragionevolezza sarebbe, inoltre, ulteriormente
rafforzata dal fatto che la norma e' inserita in una corpus normativo
che dovrebbe avere la finalita' di introdurre misure idonee al
recupero di risorse utili per il Paese. La norma impugnata, invece,
favorendo il «lassismo e l'irresponsabilita' dei (soli) dipendenti
pubblici», si muoverebbe in una contraria direzione.
8.1.6. - L'art. 3 Cost. sarebbe violato anche per la disparita'
di trattamento che la norma introduce, da un lato, tra l'ente
pubblico e le altre figure soggettive, in quanto solo questi ultimi
godrebbero di una tutela piena del proprio diritto all'immagine;
dall'altro, tra dipendenti pubblici e amministratori, atteso che la
norma censurata non comprenderebbe nel proprio ambito applicativo
anche tale ultima categoria di soggetti.
8.1.7. - La Corte remittente assume, inoltre, che sarebbe stato
violato, anche in relazione all'art. 25, l'art. 103, secondo comma,
Cost., che attribuisce in via generale alla Corte dei conti la
giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica, tra le quali
rientrerebbe anche quella in esame.
8.1.8. - Sarebbe violato anche l'art. 24 Cost., in quanto
«l'irrazionale e macchinoso "doppio binario"» inciderebbe sulla
legittimazione ad agire del pubblico ministero contabile, «con una
presumibile minore tutela dell'erario, in carenza di un organo dotato
di strumenti di indagine e poteri istruttori di cui gli ordinari
uffici pubblici certo non possono disporre».
8.1.9. - Infine, si deduce la violazione dell'art. 77 Cost., in
quanto mancherebbero i presupposti di necessita' e di urgenza ai fini
dell'emanazione della norma censurata; presupposti che dovrebbero
esistere anche in relazione alle norme, quale quella censurata,
previste direttamente dalla legge di conversione del decreto-legge.
A tale proposito, il giudice a quo sottolinea che il principio
affermato nella sentenza n. 391 del 1995 della Corte costituzionale,
secondo cui i predetti presupposti non devono sussistere in relazione
alle norme introdotte in sede di conversione, sarebbe stato superato
dalla successiva giurisprudenza costituzionale (si richiamano le
sentenze n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007), secondo cui anche gli
emendamenti al decreto-legge in sede di conversione, il cui contenuto
sia «dissonante» con quello del decreto, devono rispettare i
requisiti della straordinaria necessita' ed urgenza.
8.2. - E' intervenuto anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, ribadendo quanto gia' esposto a proposito di altre
ordinanze di rimessione, con riferimento alle censure prospettate in
relazione agli artt. 2, 3, 24, 25, 97, 103 Cost.
Per quanto attiene all'asserita violazione dell'art. 77 Cost., si
assume che la stessa non e' fondata, in quanto i requisiti della
necessita' ed urgenza devono essere presenti soltanto con riferimento
al decreto-legge e non anche alla legge di conversione. Si
puntualizza, a tale proposito, che la sentenza n. 128 del 2008 della
Corte, richiamata nell'ordinanza a sostegno della fondatezza della
doglianza, riguarderebbe una fattispecie in cui l'asserito difetto
dei presupposti era riferito alla norma contenuta nel decreto-legge.
9. - L'art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e terzo, e' stato
censurato anche, con ordinanza del 10 dicembre 2009 (reg. ord. n. 145
del 2010), dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Toscana.
9.1. - Il giudice a quo espone che la procura contabile aveva
citato in giudizio taluni agenti della polizia di Stato in servizio
presso la stazione ferroviaria di Firenze perche' venissero
condannati al risarcimento del danno all'immagine subito
dall'amministrazione, in conseguenza della condanna dei predetti
agenti, con sentenza irrevocabile, per avere commesso, con abuso di
autorita', reati di violenza sessuale e di falsita' ideologica in
atti pubblici.
9.1.2. - La questione di costituzionalita' sarebbe rilevante, in
quanto la norma impugnata consente la proposizione dell'azione di
risarcimento del danno all'immagine soltanto in presenza di delitti
contro la pubblica amministrazione. Ne conseguirebbe che, nella
specie, se la norma non venisse dichiarata incostituzionale, la Corte
dovrebbe dichiarare il proprio difetto di giurisdizione.
9.1.3. - Esposto cio', si assume, innanzitutto, che la norma
censurata contrasterebbe con l'art. 3 Cost., in quanto essa, in
maniera irragionevole ed arbitraria, ammetterebbe la tutela
risarcitoria del diritto all'immagine della pubblica amministrazione
soltanto in presenza di talune condotte illecite.
9.1.4. - Sarebbe, altresi', violato l'art. 24, primo comma,
Cost., in quanto la norma limiterebbe il diritto della pubblica
amministrazione di agire in giudizio per fare valere i propri diritti
ed interessi.
9.1.5. - Viene evocato anche l'art. 97 Cost., in quanto sarebbe
violato, da un lato, il principio di buon andamento in ragione della
«perdita di fiducia che i cittadini possono nutrire nei confronti
delle istituzioni, dando luogo ad una visione poco affidabile
dell'amministrazione»; dall'altro, il principio di imparzialita' «per
gli evidenti effetti distorsivi che cio' comporta sull'organizzazione
della pubblica amministrazione sotto il duplice profilo della ridotta
potenzialita' operativa ed efficienza nella cura dell'interesse
pubblico».
9.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ribadendo le
argomentazioni gia' esposte negli altri atti difensivi al fine di
dimostrare la infondatezza anche della questione in esame.
10. - Il medesimo comma 30-ter, periodi secondo e terzo, e' stato
censurato anche, con ordinanza del 17 marzo del 2010 (reg. n. 162 del
2010), dalla Corte dei conti, sezione prima giurisdizionale centrale
d'appello.
10.1. - La Corte remittente, in via preliminare, illustra la
vicenda oggetto del giudizio nei seguenti termini.
La procura contabile aveva evocato in giudizio il Presidente
dell'Anas, carica ricoperta dal Ministro pro tempore dei lavori
pubblici (dal 22 luglio 1989 al 28 giugno 1992), perche' egli venisse
condannato, a titolo di responsabilita' amministrativa, al pagamento
in favore dell'erario della somma 32 miliardi di lire. Tale danno
erariale si sarebbe prodotto a causa dei maggiori costi sostenuti
dall'amministrazione per l'abnorme diffusione del sistema delle
trattative private in luogo delle licitazioni.
Successivamente veniva notificato un atto di citazione
integrativo con il quale, oltre a rimodulare l'importo del danno
erariale patrimoniale (da 32 a poco piu' di 20 miliardi di lire), la
procura contestava, quale ulteriore voce non ricompresa nell'atto, il
danno all'immagine dell'amministrazione.
Con sentenza di primo grado del 17 ottobre 2007, n. 1527 la
sezione giurisdizionale per il Lazio ha condannato il convenuto al
risarcimento del danno patrimoniale per l'importo di euro 5.000.000.
Con la stessa sentenza e' stata, invece, dichiarata inammissibile la
richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale perche' la
relativa contestazione sarebbe stata introdotta per la prima volta
nell'atto di citazione integrativa realizzando una non consentita
mutatio libelli.
La predetta sentenza e' stata appellata dalla procura. Il giudice
remittente, con sentenza del 5 febbraio 2010 n. 75, ha accolto
l'appello, ritenendo ammissibile la domanda di risarcimento per danno
all'immagine, in quanto la stessa era stata preceduta da uno
specifico invito a dedurre, sicche' «la contestazione del danno
all'immagine doveva prefigurarsi non come una mutatio libelli, bensi'
come una nuova ed autonoma domanda». A seguito di tale decisione si
sarebbe dovuto disporre il rinvio al giudice di primo grado per
l'analisi nel merito. A questo punto il giudice a quo si e' posto la
questione relativa alla disamina dell'eccezione della nullita'
dell'atto processuale introduttivo del giudizio di appello sollevata
dall'appellato alla luce proprio di quanto previsto dalla norma
impugnata. Il Collegio ha ritenuto, a tale proposito, che tale norma
fosse suscettibile di applicazione in sede di appello «in quanto la
sentenza di prime cure ha pronunciato l'inammissibilita' della
citazione sul punto del danno all'immagine senza entrare nel merito».
Pertanto, la Corte invece di disporre il rinvio al giudice di primo
grado in relazione al danno all'immagine, ha sollevato, con
l'ordinanza sopra citata, questione di legittimita' costituzionale
della norma in esame.
Per quanto attiene poi al procedimento penale, il giudice a quo
descrive in maniera dettagliata tutti i passaggi di tale
procedimento, rilevando come esso si sia concluso con una sentenza
(n. 2257 del 2005), emessa dal giudice dell'udienza preliminare
presso il Tribunale di Roma, di assoluzione «perche' il fatto non
sussiste». Ma cio', si puntualizza, non e' avvenuto «a seguito di un
sostanziale riesame di merito, ovvero per vizi propri della sentenza
di primo grado», ma «per la dichiarata incompetenza funzionale del
collegio per i reati ministeriali (accertata dalla Corte d'appello
applicando i principi resi da una sentenza della Corte costituzionale
nelle more intervenuta) e a seguito dell'approvazione legislativa di
una nuova norma di garanzia, incidente anche sul valore probatorio
delle dichiarazioni gia' correttamente rese».
10.1.2. - Cio' premesso, il giudice remittente sottolinea come la
questione proposta sia rilevante, in quanto l'applicazione della
norma impugnata precluderebbe l'analisi nel merito della domanda di
risarcimento del danno all'immagine della pubblica amministrazione.
10.1.3. - Prima di esporre, nello specifico, le ragioni poste a
fondamento del giudizio di non manifesta infondatezza, il predetto
giudice rileva come la norma censurata possa «prefigurare due
distinte opzioni interpretative, tra loro alternative». Secondo una
prima interpretazione la disposizione in esame avrebbe ridotto l'area
di configurabilita' del danno all'immagine. Secondo una diversa
interpretazione, invece, il legislatore avrebbe inteso ripartire la
cognizione dei comportamenti lesivi del diritto all'immagine della
pubblica amministrazione tra giudice contabile e giudice ordinario.
Entrambe «le possibilita' interpretative», puntualizza il giudice
remittente, «non sembrano costituzionalmente conformi ed orientate».
Infatti, in entrambe le evenienze verrebbero violati i principi di
ragionevolezza e uguaglianza (art. 3 Cost.), nonche' il principio di
buon andamento (art. 97 Cost.). La prima interpretazione
contrasterebbe, inoltre, con gli artt. 24 e 25 Cost.
10.1.4. - L'ordinanza assume che la norma impugnata violerebbe il
principio di buon andamento e imparzialita' di cui all'art. 97 Cost.,
in quanto «l'immagine della pubblica amministrazione si immedesima
con il buon andamento e con l'imparzialita' costituzionalmente
protetti» e «rappresenta uno strumento per la percezione esterna
della correttezza della gestione».
10.1.5. - Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza,
atteso che il legislatore avrebbe limitato, senza alcuna
giustificazione, che non potrebbe essere neanche individuata nella
gravita' delle condotte, il risarcimento del danno ai soli casi in
cui sia stato commesso un delitto contro la pubblica amministrazione.
10.1.6. - La Corte remittente ritiene che sia stato violato anche
l'art. 25 Cost., in quanto, accedendo all'interpretazione del «doppio
binario», si distoglierebbe sia il dipendente, sia la pubblica
amministrazione dal suo giudice naturale, che sarebbe sempre, nella
materia della responsabilita' amministrativa, la Corte dei conti.
10.1.7. - La norma censurata si porrebbe in contrasto pure con
l'art. 24 Cost., atteso che, in presenza della lesione di un bene
garantito dall'art. 2 Cost. anche alle persone giuridiche, non
sarebbe assicurata all'amministrazione pubblica «una tutela completa
ed efficace».
10.1.8. - Secondo la Corte remittente sarebbe violato, inoltre,
il principio di uguaglianza, perche' si creerebbe una disparita' di
trattamento: a) tra la pubblica amministrazione e le altre persone
giuridiche pubbliche; b) tra condotte caratterizzate dalla violazione
degli obblighi di servizio con idoneita' lesiva dell'immagine, che
restano prive di sanzione, e condotte disciplinate dalla norma
censurata, nonostante si tratti di situazioni sostanzialmente simili.
Infine, sempre in relazione al parametro costituzionale in esame,
richiedendo la disposizione censurata l'esistenza di una sentenza
penale di condanna passata in giudicato, si verrebbe a creare una
«forma inusuale di pregiudizialita' penale».
10.2. - Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, ribadendo, con riferimento alle censure riferite agli
artt. 3, 24, 25 e 97 Cost., le argomentazioni difensive gia'
contenute nei precedenti interventi.
10.3. - Si e' costituito in giudizio il gia' Ministro dei lavori
pubblici G.P., convenuto nel giudizio a quo, rilevando come la
questione sollevata sia priva del requisito della rilevanza, in
quanto la Corte avrebbe dovuto limitarsi a disporre la restituzione
degli atti al giudice di primo grado, spettando a quest'ultimo il
potere di pronunciarsi sull'eccezione di nullita'. Si aggiunge che
«la questione di costituzionalita' avrebbe potuto assumere rilevanza
dinanzi al giudice d'appello soltanto ove quest'ultimo avesse
ritenuto di convertire la quaerela nullitatis in eccezione intesa a
far valere il difetto di giurisdizione della magistratura contabile
sulla domanda oggetto dell'appello della Procura (per inesistenza,
nelle condizioni date, del potere di azione esercitato). Ma cio' non
e' avvenuto, avendo la Sezione centrale optato (...) per un diverso
percorso decisionale, fondato sull'accoglimento del motivo di gravame
dedotto dalla parte pubblica (con il quale veniva censurata la
declaratoria di inammissibilita' della citazione introduttiva
dell'azione risarcitoria per il danno non patrimoniale)».
11. - Con ordinanza del 12 novembre 2009 (reg. ord. n. 95 del
2010) la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, del medesimo decreto-legge n. 78 del
2009, limitatamente al quarto periodo di detto comma.
11.1. - La Corte remittente premette che uno dei convenuti aveva
chiesto la declaratoria di nullita' di tutti gli atti istruttori e
processuali del giudizio di responsabilita' amministrativa,
«ritenendo che l'iniziativa della procura sia stata intrapresa in
assenza di una "specifica e concreta" notizia di danno, ovvero su di
una verifica ispettiva del 2004 ed una relazione di accertamento del
2006, ritenute generiche, prive di quantificazioni economiche del
danno e senza iscrizione di eventi fattuali a nessun soggetto
nominativamente individuato». Analoga istanza di nullita' sarebbe
stata formulata da un altro convenuto in ragione della «genericita'
ed inidoneita' funzionale: a) dell'atto di costituzione in mora 8
novembre 2006 inoltrato dall'a. delegato della casa da gioco di
Campione d'Italia al Trevisan per danni erariali; b) dell'invito a
dedurre inoltrato dalla procura contabile al Trevisan; c) della
citazione in giudizio della procura nei confronti del Trevisan».
Il giudice a quo sottolinea che l'accoglimento delle istanze di
nullita' «comporta la caducazione del giudizio di merito per
responsabilita' amministrativa-contabile, con conseguente ricaduta in
punto di rilevanza ai fini del decidere».
11.1.2. - Chiarito cio', il giudice remittente assume
l'incostituzionalita' della norma in esame, in base alla quale
qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in
violazione delle disposizioni di cui al piu' volte citato comma
30-ter dell'art. 17 del d.l. n. 78 del 2009, «salvo che sia stata
gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, e' nullo e
la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni momento, da
chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».
11.1.3. - In primo luogo, secondo il remittente, l'illegittimita'
costituzionale discenderebbe dal fatto che il procedimento, a
cognizione sommaria, disciplinato dalla norma impugnata, non
prevedrebbe ne' la notifica dell'istanza alle parti costituite, ne'
la partecipazione all'incidentale procedimento «innanzi alla
competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, delle parti
in giudizio, ne' di quella pubblica attrice, ne' delle parti
convenute», nonostante il contenuto decisorio dell'istanza di
nullita' e la espressa previsione in tal senso contenuta, quale
regola generale, in tutte le norme processuali generali e speciali.
Tale omissione legislativa, si osserva, violerebbe, in assenza di
esigenze di celerita', il principio costituzionale del diritto alla
difesa e quello del contraddittorio ex artt. 24, primo e secondo
comma, e 111 Cost.
11.1.4. - Il giudice a quo rileva come, anche a volere ritenere
che il procedimento decisorio preveda «implicitamente» il
contraddittorio tra le parti costituite «da instaurare con
provvedimento del Presidente della sezione giudicante da notificare
alle parti costituite e statuente una camera di consiglio ad hoc e/o
il deposito di memorie», il termine perentorio di trenta giorni dal
deposito dell'istanza per decidere sulla stessa, con cognizione
sommaria, ma con contenuto sostanzialmente decisorio, sarebbe
costituzionalmente illegittimo, in quanto «irragionevolmente breve».
Da cio' conseguirebbe la violazione degli artt. 3, 24, 103, secondo
comma, e 111 Cost. per «eccessiva brevita' del termine a difesa» (si
cita, tra l'altro, la sentenza n. 42 del 1981).
11.1.5. - Sotto altro aspetto, si deduce che non sussisterebbe
alcuna ragione cautelare di urgenza idonea a giustificare la
previsione di un termine cosi' breve.
11.1.6. - Infine, si deduce che la norma sarebbe
costituzionalmente illegittima, in quanto «non prevede alcun effetto
giuridico derivante dal mancato deposito della decisione della
sezione nel "perentorio" termine o dal suo tardivo deposito: che cio'
comporti l'invalidazione dei successivi atti processuali o che tale
inerzia o ritardo non abbia conseguenze sostanziali e/o processuali,
non e' dato comprendere e cio' si ripercuote, in punto di
legittimita' costituzionale, ancora una volta sul diritto alla difesa
delle parti (art. 24 Cost.)».
11.2. - Si e' costituito in giudizio il sig. M.L.D.T., convenuto,
unitamente ad altri nel giudizio a quo, chiedendo che la questione
sollevata venga dichiarata non fondata.
11.3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate vengano dichiarate
inammissibili e infondate.
In particolare, con riferimento alla lamentata violazione del
diritto di difesa e del contraddittorio, si deduce come sia possibile
una interpretazione conforme a Costituzione, postulata dallo stesso
remittente.
Per quanto attiene poi alla doglianza relativa alla brevita' del
termine, si osserva come l'apposizione di un termine per lo
svolgimento di un'attivita' processuale costituisca valutazione di
merito rimessa alla discrezionalita' del legislatore, non sindacabile
dalla Corte costituzionale, se non nel caso, non ricorrente nella
controversia in esame, di valutazione assolutamente arbitraria e
irragionevole (si richiama la sentenza n. 427 del 1999).
In relazione alla censura con cui il giudice a quo assume che non
sussisterebbero ragioni cautelari e di urgenza tali da giustificare
la previsione di un regime diverso rispetto alle altre eccezioni di
rito, si deduce, in primo luogo, come tale valutazione sia rimessa
alla discrezionalita' del legislatore. In secondo luogo sussisterebbe
l'opportunita' di una immediata decisione sulla eccezione di nullita'
sia nel caso di un suo rigetto, per rimuovere immediatamente un
possibile ostacolo alla definizione del giudizio, sia nel caso di
accoglimento, al fine di procedere alla rinnovazione degli atti
dichiarati nulli.
Infine si deduce come quella impugnata non sia l'unica norma
processuale che prevede l'imposizione di un termine per il
giudicante.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, sezioni giurisdizionali per le Regioni
Umbria (reg. ord. n. 331 del 2009), Calabria (reg. ord. n. 24 del
2010), Campania (reg. ord. n. 25, n. 26 e n. 27 del 2010), Siciliana
(reg. ord. n. 44 del 2010), Toscana (reg. ord. n. 145 del 2010),
Lombardia (reg. ord. n. 125 del 2010), nonche' sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello (reg. ord. n. 162 del 2010), con
distinte ordinanze, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'articolo 17, comma 30-ter, periodi secondo, terzo
e quarto, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito con modificazioni dalla legge 3
ottobre 2009, n. 141, per violazione, nel complesso, degli articoli
2, 3, 24, 25, 54, 77, 81, 97, 103, 111 e 113 della Costituzione.
1.1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia con altra ordinanza (reg. ord. n. 95 del 2010), ha
censurato, specificamente, soltanto il quarto periodo del predetto
comma 30-ter.
2. - Considerata la sussistenza di spiccati elementi di
connessione oggettiva tra i dieci giudizi sopra indicati − due dei
quali discussi in udienza pubblica (reg. ord. n. 95 e n. 162 del
2010) e gli altri otto esaminati in camera di consiglio (reg. ord. n.
331 del 2009, numeri 24, 25, 26, 27, 44, 125 e 145 del 2010) − gli
stessi devono essere riuniti per una trattazione unitaria e decisi
con unica sentenza.
3. - Le disposizioni censurate prevedono, ai periodi secondo e
terzo del suindicato comma 30-ter, che le procure regionali della
Corte dei conti esercitino l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'articolo 7 della
legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche). A tale
ultimo fine, si precisa che il decorso del termine di prescrizione,
di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale.
Il richiamato art. 7 della legge n. 97 del 2001, a sua volta, ai
fini della delimitazione dell'ambito applicativo dell'azione
risarcitoria, fa riferimento alle sentenze irrevocabili di condanna
pronunciate nei confronti dei dipendenti di amministrazioni o di enti
pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica per i
delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I del
titolo II del libro II del codice penale, vale a dire quelli di
peculato (artt. 314 e 316), malversazione a danno dello Stato (art.
316-bis), indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato (art.
316-ter), concussione (art. 317), corruzione per un atto d'ufficio
(art. 318), corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio
(art. 319), corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter), corruzione
di persona incaricata di un pubblico servizio (art. 320), istigazione
alla corruzione (art. 322), peculato, concussione, corruzione e
istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunita'
europee e di funzionari delle Comunita' europee e di Stati esteri
(art. 322-bis), abuso d'ufficio (art. 323), utilizzazione
d'invenzioni o scoperte conosciute per ragioni di ufficio (art. 325),
rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio (art. 326),
rifiuto di atti d'ufficio. Omissione (art. 328), rifiuto o ritardo di
obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza
pubblica (art. 329), interruzione di un servizio pubblico o di
pubblica necessita' (art. 331), sottrazione o danneggiamento di cose
sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o
dall'autorita' amministrativa (art. 334), violazione colposa di
doveri inerenti alla custodia di cose sottoposte a sequestro disposto
nel corso di un procedimento penale o dall'autorita' amministrativa
(art. 335).
3.1. - Il medesimo comma 30-ter, al quarto periodo - che, sebbene
censurato anche dalla sezione giurisdizionale per la Regione Campania
(reg. ord. n. 27 del 2010), nonche' dalla sezione giurisdizionale per
la Regione Umbria (reg. ord. n. 331 del 2009), e' la sola norma
oggetto di doglianza da parte della sezione giurisdizionale per la
Regione Lombardia, con l'ordinanza n. 95 del 2010 - stabilisce che
«qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in
violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia
stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e'
nullo e la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».
4. - Preliminarmente, deve essere dichiarata la inammissibilita'
della costituzione in giudizio dei signori G.A.N., P.G., G.B., G.G.,
R.R. (reg. ord. n. 331 del 2009), che, pur assumendo di essere parti
nel processo a quo, si sono costituiti oltre il termine stabilito
dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo
quanto previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, essendo tale termine, per costante
giurisprudenza, perentorio (ex plurimis, sentenza n. 234 del 2007).
5. - Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata
inammissibile la questione sollevata dalla Corte di conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Lombardia (reg. ord. n. 95 del 2010),
per carente descrizione della fattispecie, che determina l'insanabile
astrattezza della questione stessa e, dunque, la sua inammissibilita'
nel presente giudizio di costituzionalita' (ex multis, sentenza n.
179 del 2009 e ordinanza n. 5 del 2010).
In punto di fatto, dall'ordinanza di remissione si rilevano
soltanto una serie di nomi di persone indicate come soggetti
convenuti in un giudizio di responsabilita', il nome di uno di essi,
D.T.M.L., che ha presentato una istanza diretta alla declaratoria di
nullita' di atti istruttori e processuali, la presentazione di una
analoga istanza avanzata dalla difesa del «convenuto Trevisan»,
nonche' l'indicazione di un «atto di costituzione in mora 8-11-2008
inoltrato (testualmente, n.d.r.) dall'a. delegato della casa da gioco
di Campione d'Italia al Trevisan per danni erariali» e di una
«citazione in giudizio della Procura nei confronti del Trevisan».
Nulla di piu' e' dato evincere per quanto concerne la descrizione
della fattispecie, in particolare, con riguardo alle posizioni
funzionali dei convenuti, alle loro qualifiche, alle vicende per
effetto delle quali si sarebbero prodotti danni all'immagine di un
ente pubblico e, soprattutto, al contenuto degli addebiti contestati
ai singoli convenuti, con specifico riferimento alla posizione di
ciascuno di essi.
In tale situazione, deve ritenersi del tutto carente, per
genericita', la descrizione della fattispecie da parte del giudice a
quo nella sua ordinanza.
Di qui l'inammissibilita' della questione cosi' come proposta.
5.1. - Con riguardo, invece, ai giudizi introdotti con le
ordinanze n. 331 del 2009 e n. 162 del 2010, le sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti, la prima operante nella
Regione Umbria e la seconda in sede centrale d'appello, prospettano
due questioni, senza porle in rapporto tra loro di subordinazione:
una, relativa alla limitazione del danno all'immagine della pubblica
amministrazione soltanto nelle ipotesi di fatti di reato
specificamente indicati; l'altra, relativa all'introduzione di due
diverse forme di tutela innanzi a sedi giurisdizionali differenti e
cioe' alla Corte dei conti per le fattispecie costituenti anche reato
e all'autorita' giudiziaria ordinaria in tutti gli altri casi.
Cosi' operando, i giudici a quibus hanno omesso di chiarire quale
sia l'interpretazione della norma censurata da essi fatta propria.
Siffatta omissione, oltre a conferire carattere sostanzialmente
ancipite alla loro prospettazione, rende perplessa la motivazione
sulla rilevanza e determina l'inammissibilita' della questione
sollevata.
Anche tali questioni, sulla base di una costante giurisprudenza
di questa Corte, devono essere dichiarate inammissibili, restando
assorbita l'eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza,
sollevata dalla parte privata nel giudizio incardinato sulla base
dell'ordinanza n. 162 del 2010.
5.2. - Del pari inammissibile, infine, deve ritenersi la
questione indirizzata avverso il quarto periodo del comma 30-ter
dell'art. 17 dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Regione Campania (reg. ord. n. 27 del 2010).
Risulta, infatti, carente - sul punto - qualsiasi autonoma
motivazione, tanto sulla rilevanza nei giudizi a quibus di tale
specifica questione, quanto sulla sua non manifesta infondatezza.
6. - Nel merito, pertanto, devono essere esaminate le censure
rivolte nei confronti di quella parte della disposizione impugnata
che pone limiti al risarcimento del danno per lesione all'immagine
della pubblica amministrazione, secondo le prospettazioni delle
ordinanze di rimessione.
Al riguardo, in via preliminare, e' necessario individuare, anche
al fine di una corretta delimitazione del thema decidendum, l'esatta
portata della normativa impugnata.
Il legislatore ha ammesso la proposizione dell'azione
risarcitoria per danni all'immagine dell'ente pubblico da parte della
procura operante presso il giudice contabile soltanto in presenza di
un fatto di reato ascrivibile alla categoria dei «delitti dei
pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione»; cio' per
effetto del richiamo, contenuto nella norma censurata, all'art. 7
della legge n. 97 del 2001, che fa, appunto, espresso riferimento ai
delitti previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice
penale.
Non vi e' dubbio che la formulazione della disposizione non
consente di ritenere che, in presenza di fattispecie distinte da
quelle espressamente contemplate dalla norma impugnata, la domanda di
risarcimento del danno per lesione dell'immagine dell'amministrazione
possa essere proposta innanzi ad un organo giurisdizionale diverso
dalla Corte dei conti, adita in sede di giudizio per responsabilita'
amministrativa ai sensi dell'art. 103 Cost. Deve, quindi, ritenersi
che il legislatore non abbia inteso prevedere una limitazione della
giurisdizione contabile a favore di altra giurisdizione, e
segnatamente di quella ordinaria, bensi' circoscrivere oggettivamente
i casi in cui e' possibile, sul piano sostanziale e processuale,
chiedere il risarcimento del danno in presenza della lesione
dell'immagine dell'amministrazione imputabile a un dipendente di
questa. In altri termini, non e' condivisibile una interpretazione
della normativa censurata nel senso che il legislatore abbia voluto
prevedere una responsabilita' nei confronti dell'amministrazione
diversamente modulata a seconda dell'autorita' giudiziaria competente
a pronunciarsi in ordine alla domanda risarcitoria. La norma deve
essere univocamente interpretata, invece, nel senso che, al di fuori
delle ipotesi tassativamente previste di responsabilita' per danni
all'immagine dell'ente pubblico di appartenenza, non e' configurabile
siffatto tipo di tutela risarcitoria.
Del resto, costituisce dato pacifico, come riconosciuto anche da
questa Corte con la sentenza n. 371 del 1998, sulla quale si
ritornera' nel prosieguo, che la limitazione della responsabilita'
amministrativa, sul piano soggettivo, al dolo o alla colpa grave, non
implica che il dipendente pubblico, qualora la sua condotta si
caratterizzi per la presenza di un minore grado di colpa, possa
essere evocato in giudizio innanzi ad una autorita' giudiziaria
diversa dal giudice contabile.
7. - Cosi' definita la portata della disposizione impugnata, si
puo' passare ad analizzare le singole doglianze prospettate dai
giudici a quibus. In questa analisi si procedera' mediante un
accorpamento delle diverse questioni, avendo riguardo ai parametri
costituzionali evocati.
8. - In tale indagine, ha carattere prioritario la censura
relativa all'art. 77 Cost. In particolare, con la richiamata
ordinanza n. 125 del 2010, la sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la Regione Lombardia lamenta la mancanza dei presupposti di
necessita' e di urgenza, ai fini dell'emanazione della norma
contestata, che - a suo dire - dovrebbero sussistere anche in
relazione alle norme, quale quella in esame, introdotte soltanto in
sede di conversione in legge del decreto-legge n. 78 del 2009.
La questione non e' fondata.
Questa Corte, in passato, ha affermato che, con riferimento alla
adozione di nuove norme da parte del Parlamento nel corso dell'esame
di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, non e'
pertinente il richiamo all'art. 77 Cost. Cio' in quanto «la
valutazione preliminare dei presupposti della necessita' e
dell'urgenza investe (...), secondo il disposto costituzionale,
soltanto la fase della decretazione di urgenza esercitata dal
Governo, ne' puo' estendersi alle norme che le Camere, in sede di
conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come
disciplina "aggiunta" a quella dello stesso decreto: disciplina
imputabile esclusivamente al Parlamento e che - a differenza di
quella espressa con la decretazione d'urgenza del Governo - non
dispone di una forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria
efficacia solo al momento dell'entrata in vigore della legge di
conversione» (sentenza n. 391 del 1995).
Successivamente, pero', questa stessa Corte, con la sentenza n.
171 del 2007, ha mutato orientamento sul punto, precisando − dopo
aver ribadito che la legge di conversione non ha efficacia sanante di
eventuali vizi del decreto-legge − che «le disposizioni della legge
di conversione in quanto tali» - nei limiti, cioe', in cui «non
incidono in modo sostanziale sul contenuto normativo delle
disposizioni del decreto», come nel caso (allora) in esame - «non
possono essere valutate, sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso». La Corte
ha aggiunto che «a conferma di cio', si puo' notare che la legge di
conversione e' caratterizzata nel suo percorso parlamentare da una
situazione tutta particolare, al punto che la presentazione del
decreto per la conversione comporta che le Camere vengano convocate
ancorche' sciolte (art. 77, secondo comma, Cost.) e il suo percorso
di formazione ha una disciplina diversa da quella che regola l'iter
dei disegni di legge proposti dal Governo».
Seguendo il suddetto piu' recente orientamento, va ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessita' e di urgenza
deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte
dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto
estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza; mentre
tale valutazione non e' richiesta quando la norma aggiunta sia
eterogenea rispetto a tale contenuto.
Orbene, nella specie, per le ragioni che meglio risulteranno nel
prosieguo della motivazione, la norma contenuta nel comma 30-ter,
aggiunto all'art. 17 del decreto-legge n. 78 del 2009, non si trova
in una condizione di totale eterogeneita' rispetto al contenuto del
decreto-legge in esame; sicche' rispetto ad essa rileva la
indispensabile sussistenza dei requisiti di necessita' e di urgenza.
I giudici remittenti, a questo riguardo, osservano che la norma
censurata sarebbe priva di siffatti requisiti.
A giudizio di questa Corte, invece, deve in contrario osservarsi,
innanzi tutto, che la valutazione in ordine alla sussistenza, in
concreto, dei requisiti in parola e' rimessa al Parlamento all'atto
della approvazione dell'emendamento ora oggetto di censure. Tale
valutazione non deve tradursi in una motivazione espressa, che
sarebbe incompatibile con le caratteristiche del procedimento di
formazione legislativa. Ne', a questo riguardo, puo' assumere rilievo
il contenuto del preambolo allo stesso decreto-legge che, proveniente
dal Governo, concerne le sole disposizioni originarie del medesimo
provvedimento.
In realta', la suindicata valutazione e' rimessa alla
discrezionalita' delle Camere e puo' essere sindacata innanzi a
questa Corte soltanto se essa sia affetta da manifesta
irragionevolezza o arbitrarieta', ovvero per mancanza evidente dei
presupposti (sentenza n. 116 del 2006). Evenienze queste che non
possono ritenersi sussistenti nella specie, in quanto non e' dato
evincere la carenza, nella censurata disposizione introdotta dal
Parlamento in sede di conversione del decreto-legge n. 78 del 2009,
dei necessari presupposti di necessita' ed urgenza. Ne', sotto altro
aspetto, puo' ritenersi che la norma stessa sia del tutto dissonante
rispetto al contenuto della decretazione di urgenza emessa con il
citato decreto-legge nel quadro generale di «provvedimenti anticrisi,
nonche' proroga dei termini». E cio' con specifico riguardo alla
esigenza di limitare ambiti, ritenuti dal legislatore troppo ampi
(come, d'altronde, dimostrano il numero delle ordinanze di remissione
e - soprattutto - la tipologia delle contestazioni), di
responsabilita' dei pubblici dipendenti cui sia imputabile la lesione
del diritto all'immagine delle amministrazioni di rispettiva
appartenenza.
A questo proposito, puo' ritenersi palese l'intento del
legislatore di intervenire in questa materia sulla base della
considerazione secondo cui l'ampliamento dei casi di responsabilita'
di tali soggetti, se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo,
e' suscettibile di determinare un rallentamento nell'efficacia e
tempestivita' dell'azione amministrativa dei pubblici poteri, per
effetto dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare
in coloro ai quali, in definitiva, e' demandato l'esercizio
dell'attivita' amministrativa. D'altronde, a tale precipuo scopo
risulta preordinato lo stesso potere discrezionale del giudice
contabile (c.d. "potere riduttivo") di graduare la condanna sulla
base della gravita' della colpa, cosi' determinando il debito
risarcitorio del convenuto (sentenze n. 184 e n. 183 del 2007). Ed
allo stesso scopo e' preordinata anche la limitazione della
responsabilita' amministrativa ai casi di dolo o colpa grave
(sentenze n. 453 e n. 371 del 1998).
Sotto altro aspetto, deve pure osservarsi che, nella stessa
ottica finalistica, il legislatore - come emerge chiaramente dal
tenore delle rispettive previsioni normative - ha introdotto, anche
in questo caso ex novo nel testo del decreto-legge n. 78 del 2009,
ulteriori disposizioni contenute nei commi 30-bis e 30-quater. Esse
perseguono lo scopo, da un lato, di attenuare il regime dei controlli
della Corte dei conti e, dall'altro lato, di limitare ulteriormente
l'area della gravita' della colpa del dipendente incorso in
responsabilita', proprio all'evidente scopo di consentire un
esercizio dell'attivita' di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che piu' efficace ed efficiente, il piu' possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi e' chiamato, appunto, a porla in essere.
In definitiva, dunque, la stessa ampiezza della disposizione
della rubrica del decreto-legge in questione, nonche' il complessivo
quadro legislativo che deriva dalle originarie disposizioni della
decretazione di urgenza e da quelle, aggiuntive, contenute nella
relativa legge di conversione, consentono di ricondurre anche la
norma ora in esame, limitativa della particolare forma di
responsabilita' per i danni da lesione dell'immagine della pubblica
amministrazione, all'alveo dei meccanismi, previsti con il citato
decreto-legge, aventi lo scopo di introdurre nell'ordinamento misure
dirette al superamento della attuale crisi in cui versa il Paese.
9. - In piu' ordinanze di rimessione sono state formulate, sia
pure con argomentazioni non sempre coincidenti tra loro, censure
volte a denunciare l'asserita violazione dell'art. 3 Cost., in alcuni
casi richiamato unitamente all'art. 97 Cost.
Un primo gruppo di ordinanze ha prospettato la irragionevolezza
della norma, sul piano oggettivo, per avere il legislatore limitato
il risarcimento del danno ai soli casi in cui sia stato commesso un
delitto contro la pubblica amministrazione e non anche in presenza di
condotte non delittuose altrettanto gravi (reg. ord. n. 24, n. 27, n.
44 e n. 125 del 2010) ovvero in presenza di reati diversi da quelli
espressamente indicati (reg. ord. n. 26, n. 27 e n. 44 del 2010).
La questione non e' fondata.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, rientra, infatti, nella
discrezionalita' del legislatore, con il solo limite della non
manifesta irragionevolezza e arbitrarieta' della scelta, conformare
le fattispecie di responsabilita' amministrativa, valutando le
esigenze cui si ritiene di dover fare fronte. Senza volere indagare
in questa sede quale sia la effettiva natura della responsabilita'
derivante dalla lesione del diritto all'immagine di un ente pubblico,
e' indubbio che la responsabilita' amministrativa, in generale,
presenti una peculiare connotazione, rispetto alle altre forme di
responsabilita' previste dall'ordinamento, che deriva dalla
accentuazione dei profili sanzionatori rispetto a quelli risarcitori
(sentenze n. 453 e n. 371 del 1998). In questa prospettiva, il
legislatore ha, tra l'altro, il potere di delimitare l'ambito di
rilevanza delle condotte perseguibili, stabilendo, «nella
combinazione di elementi restitutori e di deterrenza», quanto «del
rischio dell'attivita' debba restare a carico dell'apparato e quanto
a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale
da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo»
(citata sentenza n. 371 del 1998).
Nel caso in esame, il legislatore ha ulteriormente delimitato,
sul piano oggettivo, gli ambiti di rilevanza del giudizio di
responsabilita', ammettendo la risarcibilita' del danno per lesione
dell'immagine dell'amministrazione soltanto in presenza di un fatto
che integri gli estremi di una particolare categoria di delitti. La
scelta di non estendere l'azione risarcitoria anche in presenza di
condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso
da quelli espressamente previsti, puo' essere considerata non
manifestamente irragionevole. Il legislatore ha ritenuto, infatti,
nell'esercizio della predetta discrezionalita', che soltanto in
presenza di condotte illecite, che integrino gli estremi di
specifiche fattispecie delittuose, volte a tutelare, tra l'altro,
proprio il buon andamento, l'imparzialita' e lo stesso prestigio
dell'amministrazione, possa essere proposta l'azione di risarcimento
del danno per lesione dell'immagine dell'ente pubblico. In altri
termini, la circostanza che il legislatore abbia inteso individuare
esclusivamente quei reati che contemplano la pubblica amministrazione
quale soggetto passivo concorre a rendere non manifestamente
irragionevole la scelta legislativa in esame.
In definitiva, pertanto, la particolare struttura e funzione
della responsabilita' amministrativa, unitamente alla valutazione
della specifica natura del bene giuridico protetto dalle norme penali
richiamate dalla disposizione impugnata, rende non palesemente
arbitraria la scelta con cui e' stato delimitato il campo di
applicazione dell'azione risarcitoria esercitatile dalla procura
operante presso le sezioni della Corte dei conti.
10. - Le medesime ordinanze di rimessione prospettano, inoltre,
la violazione dell'art. 3 Cost., sul piano soggettivo, per la
disparita' di trattamento che la norma censurata determinerebbe tra
dipendenti e amministratori dell'ente pubblico, questi ultimi esclusi
dall'ambito applicativo della norma per effetto del richiamo, da
parte della disposizione impugnata, all'art. 7 della legge n. 97 del
2001, il quale ammette il risarcimento del danno all'immagine
dell'amministrazione per i soli dipendenti di questa (reg. ord. n.
25, n. 26, n. 27 e n. 125 del 2010). Altro profilo di violazione
dell'art. 3 Cost. per asserita disparita' di trattamento e' dedotto
con riferimento alle posizioni dei dipendenti, da un lato, e delle
persone giuridiche, dall'altro (reg. ord. n. 24 del 2010), o tra la
pubblica amministrazione e altri soggetti dell'ordinamento, «in
quanto il deterioramento dell'immagine della prima non e' sanzionato
se non in casi limite» rappresentati «dalla commissione di gravi
delitti, mentre quello dei secondi e' ben tutelato in tutti i casi di
commissione di illecito di non rilievo penale» (reg. ord. n. 25 e n.
26 del 2010; in analogo senso reg. ord. n. 125 del 2010).
Le questioni prospettate sono in parte inammissibili e in parte
non fondate.
E', innanzi tutto, inammissibile quella relativa alla dedotta
disparita' di trattamento tra dipendenti dell'ente pubblico,
contemplati espressamente dalla norma (art. 7 della legge n. 97 del
2001) cui fa rinvio la disposizione impugnata, e gli amministratori
dell'ente stesso cui, invece, le due disposizioni non fanno
riferimento. Cio' in quanto, prescindendo dalla condivisibilita' o
meno dell'interpretazione proposta da alcuni dei remittenti (comunque
rimessa ai giudici competenti) che esclude gli amministratori
pubblici dalla sfera di applicazione della norma in esame, in nessuna
delle ordinanze di remissione, che propongono la questione, i giudici
a quibus si sono posti il problema del tipo di responsabilita' per
danni arrecati dagli amministratori dell'ente per violazione
dell'immagine di quest'ultimo e, conseguentemente, dell'autorita'
giudiziaria eventualmente competente a conoscere della correlata
vicenda contenziosa. Essi, infatti, avrebbero dovuto esplorare la
percorribilita' di soluzioni costituzionalmente orientate, prima di
sollevare la questione di costituzionalita' della norma ora
impugnata.
Quanto poi alle restanti censure relative alla presunta
disparita' di trattamento tra la situazione giuridica del dipendente,
da un lato, e quelle delle persone giuridiche private e pubbliche,
dall'altro, deve rilevarsene la non fondatezza, attesa la
eterogeneita' delle situazioni poste a confronto.
11. - Ancora con riferimento all'art. 3 Cost., deve essere
esaminata la censura con cui alcuni remittenti deducono, da un lato,
la irragionevolezza derivante dall'inserimento di una norma, che
comporta un maggiore esborso economico, in un testo legislativo che
persegue, quale principale finalita', quella di adottare misure
idonee a fronteggiare l'attuale crisi economica (reg. ord. n. 24, 44
e 125 del 2010), nonche', dall'altro, la mancata valutazione, nel
corso della «brevissima discussione» svolta in sede di conversione,
della portata e delle conseguenze che sarebbero derivate dalla sua
applicazione; ne' sarebbero emerse esigenze di natura finanziaria o
di interesse pubblico idonee a giustificare la introduzione nel
sistema della norma censurata (reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2010).
Tali questioni non sono fondate.
A prescindere da valutazioni, sulle quali si ritornera' tra
breve, circa la correttezza dell'assunto secondo cui la norma
censurata comporterebbe una maggiore spesa per la pubblica
amministrazione, deve ritenersi, in relazione alla prima questione,
come non possa considerarsi manifestamente irragionevole il precetto
normativo in esame, almeno avendo riguardo alla peculiarieta' della
vicenda oggetto del presente giudizio.
Con riferimento poi alla seconda doglianza, e' sufficiente
rilevare come non occorra che gli atti legislativi contengano una
motivazione, ovvero che questa comunque risulti dal loro iter di
approvazione, circa le esigenze che e' necessario assicurare, essendo
sufficiente che la norma stessa non sia viziata da palese
irragionevolezza o arbitrarieta'.
12. - Infine, e' destituita di fondamento la ulteriore censura,
prospettata anch'essa con riferimento all'art. 3 Cost., con cui si
lamenta che la disposizione in esame comporterebbe una evidente
disparita' di trattamento tra dipendenti dell'ente pubblico che,
avendo commesso uno dei delitti contro la pubblica amministrazione,
sono sottoposti alla giurisdizione contabile, e dipendenti che, pur
avendo commesso un altro delitto con abuso delle funzioni ricoperte e
nell'esercizio delle stesse, «sono sottoposti, per il risarcimento
del danno all'immagine, alla giurisdizione ordinaria, con un
differente regime processuale e prescrizionale» (reg. ord. n. 44 del
2010).
A tale riguardo, e' sufficiente richiamare quanto gia' sopra
precisato (punto 6) in ordine alla definizione del campo di
applicazione della norma e, in particolare, ai limiti con i quali
tale tipologia di responsabilita' e' stata configurata dal
legislatore e alla esclusione di forme di concorrenza di altre
giurisdizioni in relazione a fattispecie diverse da quelle
contemplate dalla norma stessa.
13. - Sotto altro aspetto taluni giudici remittenti assumono la
violazione dell'art. 2 Cost., in un caso evocato unitamente all'art.
24 Cost. (reg. ord. n. 24 del 2010), in quanto tale norma, da leggere
in combinato disposto con l'art. 2059 del codice civile (reg. ord. n.
125 del 2010), imporrebbe una tutela piena, e non limitata, come nel
caso in esame, dei diritti della personalita', tra i quali deve
essere ricompreso quello all'immagine della pubblica amministrazione
(reg. ord. n. 25, n. 26 e n. 125 del 2010).
La questione non e' fondata.
La tutela dei diritti della persona ha conosciuto negli ultimi
anni una complessa evoluzione, con particolare riferimento alla
portata e all'ampiezza del risarcimento del danno non patrimoniale
derivante dalla loro lesione.
Come e' noto, nelle prime interpretazioni che sono state fornite
dell'art. 2059 cod. civ. - nella parte in cui prevede tale forma di
risarcimento soltanto nei casi previsti dalla legge - si riteneva che
la legge richiamata fosse esclusivamente quella penale. In questa
prospettiva, diretta a valorizzare il profilo sanzionatorio del danno
non patrimoniale - inteso come danno morale subiettivo (sentenza n.
184 del 1986) - era, pertanto, necessario che la condotta posta in
essere integrasse gli estremi di un fatto penalmente illecito.
La successiva giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 233 del
2003) e anche della Corte di cassazione (Cass., Sezioni unite,
sentenza 11 novembre 2008, n. 26972) - dopo avere spostato il centro
dell'analisi sul danneggiato, e dunque sui profili restitutori, e
dopo avere identificato l'esatta natura del danno non patrimoniale
come avulsa da qualunque forma di rigidita' dommatica legata
all'impiego di etichette o fuorvianti qualificazioni - ha allargato
le maglie del risarcimento del danno non patrimoniale, affermando che
esso deve essere riconosciuto, fermo restando la sussistenza di tutti
gli altri requisiti richiesti ai fini del perfezionamento della
fattispecie illecita, oltre che nei casi specificamente previsti dal
legislatore, quando viene leso un diritto della persona
costituzionalmente tutelato. In definitiva, l'attuale sistema della
responsabilita' civile per danni alla persona, fondandosi sulla
risarcibilita' del danno patrimoniale ex art. 2043 cod. civ. e non
patrimoniale ex art. 2059 cod. civ., e', pertanto, essenzialmente un
sistema bipolare. La Corte di cassazione, riconducendo ad organicita'
tale sistema, ha, inoltre, elaborato taluni criteri, legati alla
gravita' della lesione, idonei a selezionare l'area dei danni
effettivamente risarcibili (citata sentenza n. 26972 del 2008). Di
significativo rilievo, in particolare, sono le considerazioni che le
Sezioni unite hanno espresso in ordine al fatto: che la lesione deve
riguardare un interesse di rilievo costituzionale; l'offesa deve
essere grave, nel senso che deve superare una soglia minima di
tollerabilita'; il danno deve essere risarcito quando non sia futile,
vale a dire riconducibile a mero disagio o fastidio.
Inoltre, per quanto attiene specificamente alla responsabilita'
per violazione dell'immagine dell'ente pubblico, deve rilevarsi, in
linea con quanto affermato dalla Cassazione con la stessa sentenza n.
26792 del 2008, che il relativo danno, in ragione della natura della
situazione giuridica lesa, ha valenza non patrimoniale e trova la sua
fonte di disciplina nell'art. 2059 cod. civ. D'altra parte, il
riferimento, contenuto nella giurisprudenza della Corte dei conti,
alla patrimonialita' del danno stesso - in ragione della spesa
necessaria per il ripristino dell'immagine dell'ente pubblico - deve
essere inteso come attinente alla quantificazione monetaria del
pregiudizio subito e non alla individuazione della natura giuridica
di esso.
Ne' puo' ritenersi che l'inquadramento della responsabilita' per
la lesione del diritto all'immagine dell'ente pubblico nell'ambito
della responsabilita' amministrativa, devoluta alla giurisdizione
contabile della Corte dei conti, possa condurre ad una diversa
qualificazione della peculiare forma di responsabilita' disciplinata
dalla norma ora censurata.
Nondimeno, deve rilevarsi che la responsabilita' amministrativa
presenta, per le ragioni gia' esposte, una struttura ed una funzione
diverse da quelle che connotano la comune responsabilita' civile. Non
si puo', pertanto, lamentare, come fanno taluni giudici a quibus, la
violazione dell'art. 2 Cost., evocando l'elaborazione
giurisprudenziale che ha avuto riguardo a tale forma di
responsabilita' per violazione di diritti costituzionalmente protetti
della persona umana.
Identificato, infatti, il danno derivante dalla lesione del
diritto all'immagine della p.a. nel pregiudizio recato alla
rappresentazione che essa ha di se' in conformita' al modello
delineato dall'art. 97 Cost., e' sostanzialmente questa norma
costituzionale ad offrire fondamento alla rilevanza di tale diritto.
Ne' varrebbe richiamare, data la specialita' della relativa norma
e la ratio che ne ha giustificato l'introduzione nel sistema, quanto
stabilito dall'art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), il quale
riconosce la possibilita', ricorrendo i presupposti specificamente
ivi contemplati, di condannare il dipendente al risarcimento dei
danni all'immagine subiti dall'amministrazione di appartenenza in
conseguenza di sue assenze ingiustificate dal lavoro.
Quanto esposto non significa che non sia possibile riconoscere
l'esistenza di diritti "propri" degli enti pubblici e
conseguentemente ammettere forme peculiari di risarcimento del danno
non patrimoniale nel caso in cui i suddetti diritti vengano violati.
Ma tale riconoscimento deve necessariamente tenere conto della
peculiarita' del soggetto tutelato e della conseguente diversita'
dell'oggetto di tutela, rappresentato dall'esigenza di assicurare il
prestigio, la credibilita' e il corretto funzionamento degli uffici
della pubblica amministrazione (sentenza n. 172 del 2005). In questa
prospettiva, non e' manifestamente irragionevole ipotizzare
differenziazioni di tutele, che si possono attuare a livello
legislativo, anche mediante forme di protezione dell'immagine
dell'amministrazione pubblica a fronte di condotte dei dipendenti,
specificamente tipizzate, meno pregnanti rispetto a quelle assicurate
alla persona fisica.
Sulla base delle suindicate considerazioni, la norma censurata
non puo' ritenersi in contrasto con l'art. 2 Cost., in quanto la
peculiarita' del diritto all'immagine della pubblica amministrazione,
unitamente all'esigenza di costruire un sistema di responsabilita'
amministrativa in grado di coniugare le diverse finalita' prima
richiamate, puo' giustificare una altrettanto particolare modulazione
delle rispettive forme di tutela.
14. - Secondo taluni giudici remittenti, sarebbe violato,
altresi', l'art. 24 Cost., in quanto la previsione contenuta nella
disposizione censurata si risolverebbe in una limitazione del diritto
della pubblica amministrazione di agire in giudizio a tutela dei
propri diritti ed interessi (reg. ord. n. 44 e n. 145 del 2010). Tale
parametro costituzionale viene evocato, in alcune ordinanze (reg.
ord. n. 25, n. 26 e n. 27 del 2010), unitamente all'art. 113 Cost.,
che non ammette «alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale di
diritti ed interessi legittimi in materia di funzione
amministrativa». Secondo, poi, l'ordinanza n. 125 del 2010, l'art. 24
Cost. sarebbe violato, in quanto «l'irrazionale e macchinoso "doppio
binario"» (giudice contabile, ricorrendo i presupposti previsti dalla
norma censurata, e giudice ordinario negli altri casi) inciderebbe
sulla legittimazione ad agire del pubblico ministero, «con una
presumibile minore tutela dell'erario, in carenza di un organo dotato
di strumenti di indagine e poteri istruttori di cui gli ordinari
uffici pubblici certo non possono disporre».
La questione non e' fondata.
La giurisprudenza costituzionale e' costante nel ritenere che la
garanzia apprestata dall'art. 24 Cost. «opera attribuendo la tutela
processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei termini in cui
queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo che quella
garanzia trova confini nel contenuto del diritto al quale serve, e si
modella sui concreti lineamenti che il diritto riceve
dall'ordinamento» (ex multis, sentenze n. 453 e n. 327 del 1998).
Pertanto, una volta ritenuto che sia esente dai prospettati vizi di
costituzionalita' la configurazione ricevuta, nel caso in esame,
dalla specifica situazione giuridica qui in rilievo, non e'
ravvisabile alcun vulnus alle conseguenti modalita' di tutela
processuale.
Per analoghe ragioni non e' fondata la censura riferita all'art.
113 Cost.
15. - La lesione del quarto comma dell'art. 81 Cost. ad opera
della norma censurata e' prospettata da taluni giudici a quibus, in
quanto non sarebbe stata prevista alcuna copertura finanziaria «della
minore entrata imposta agli enti pubblici a causa del mancato
recupero dei danni provocati alle loro finanze di natura derivata»
(in particolare, reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2010).
Anche tale questione non e' fondata.
La norma costituzionale evocata, prevedendo che la «legge che
importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi
fronte», e', nella specie, inconferente, in quanto l'art. 81 Cost.
«attiene ai limiti al cui rispetto e' vincolato il legislatore
ordinario nella sua politica finanziaria, ma non concerne le scelte
che il medesimo compie nel ben diverso ambito della disciplina della
responsabilita' amministrativa» (sentenze numeri 371 e 327 del 1998).
In ogni caso non puo' ritenersi che una astratta limitazione del
risarcimento del danno spettante alla pubblica amministrazione,
determinando una possibile minore entrata, comporti «nuove o maggiori
spese». In altri termini, non e' possibile porre una equiparazione
fra «nuova o maggiore spesa» ed il mancato risarcimento di danni
cagionati ad una pubblica amministrazione (sentenza n. 46 del 2008).
Del resto, non potendosi procedere alla quantificazione delle minori
entrate, essendo tale diminuzione eventuale e comunque connessa a
variabili concrete non determinabili a priori, non sarebbe neanche
possibile, come sottolineato dall'Avvocatura generale dello Stato
nelle sue difese, prevedere la necessaria copertura finanziaria.
16. - Alcune ordinanze di remissione evocano, sia pure sotto
diversi angoli prospettici, talora in connessione con l'art. 54,
l'art. 97 Cost. per lamentarne la violazione. In particolare, si
osserva che, sebbene il buon andamento e l'imparzialita' non
costituiscano il «fondamento costituzionale della tutela
dell'immagine pubblica», la «stretta relazione tra l'immagine
pubblica e l'agire corretto» e la circostanza che essi costituiscono
«criteri cui deve essere improntata l'azione amministrativa affinche'
il prestigio pubblico non venga leso», comportano che «una ridotta
tutela della prima inevitabilmente indebolisce il diritto sostanziale
dell'amministrazione ad agire, attraverso i propri funzionari, in
modo corretto, imparziale, efficace ed efficiente» (reg. ord. n. 24
del 2010). In altre ordinanze si assume che la norma impugnata violi
l'evocato parametro costituzionale in quanto: a) «determina
un'alterazione della funzionalita' degli enti pubblici sotto il
delicato profilo della reputazione e della conseguente fiducia dei
cittadini nei confronti delle istituzioni» (reg. ord. n. 25 e n. 26
del 2010); b) «contraddice» il principio di imparzialita' «che si
risolve essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale» e
per « gli evidenti effetti distorsivi che cio' comporta
sull'organizzazione della pubblica amministrazione sotto il duplice
profilo della ridotta potenzialita' operativa ed efficienza nella
cura dell'interesse pubblico» (reg. ord. n. 145 del 2010); c)
favorisce «l'irresponsabilita' dei dipendenti pubblici, non piu'
soggetti al giudizio di responsabilita' innanzi alla Corte dei conti
in caso di comportamenti illeciti causativi di danno all'immagine
dell'ente di riferimento al di fuori delle ipotesi di reato» (reg.
ord. n. 125 del 2010); d) da un lato, «indebolisce l'efficacia
deterrente del giudizio di responsabilita'; dall'altro, come nella
presente fattispecie ed in ipotesi similari, comporta il dispendio di
maggiori risorse a carico dell'erario per l'attivazione di plurimi
giudizi volti ad ottenere l'"integrale" risarcimento del danno
all'immagine, pur essendo state poste in essere condotte da parte di
un pubblico dipendente in un unico contesto criminoso, integranti sia
le ipotesi delittuose di cui al capo I del titolo II del libro II del
codice penale che altre fattispecie delittuose» (reg. ord. n. 44 del
2010).
Anche tali questioni non sono fondate.
L'art. 97 Cost. impone la costruzione, sul piano legislativo, di
un modello di pubblica amministrazione che ispiri costantemente la
sua azione al rispetto dei principi generali di efficacia, efficienza
e imparzialita'. Si tratta di regole che conformano, all'"interno",
le modalita' di svolgimento dell'attivita' amministrativa.
E' indubbio come sussista una stretta connessione tra la tutela
dell'immagine della pubblica amministrazione e il rispetto del
suddetto precetto costituzionale. Puo' ritenersi, infatti, che
l'autorita' pubblica sia titolare di un diritto "personale"
rappresentato dall'immagine che i consociati abbiano delle modalita'
di azione conforme ai canoni del buon andamento e dell'imparzialita'.
Tale relazione tendenzialmente esistente tra le regole "interne",
improntate al rispetto dei predetti canoni, e la proiezione "esterna"
di esse, giustifica il riconoscimento, in capo all'amministrazione,
di una tutela risarcitoria.
Il legislatore, nell'esercizio non manifestamente irragionevole
della sua discrezionalita', ha ritenuto che tale tutela sia
adeguatamente assicurata mediante il riconoscimento del risarcimento
del danno soltanto in presenza di condotte che integrino gli estremi
di fatti di reato che tendono proprio a tutelare, tra l'altro, il
buon andamento e l'imparzialita' dell'azione amministrativa. In altri
termini, il legislatore ha inteso riconoscere la tutela risarcitoria
nei casi in cui il dipendente pubblico ponga in essere condotte che,
incidendo negativamente sulle stesse regole, di rilevanza
costituzionale, di funzionamento dell'attivita' amministrativa, sono
suscettibili di recare un vulnus all'immagine dell'amministrazione,
intesa, come gia' sottolineato, quale percezione esterna che i
consociati hanno del modello di azione pubblica sopra descritto.
Sotto altro profilo, neppure puo' ritenersi che una modulazione
del giudizio di responsabilita', che tenga conto dei diversi
interessi in gioco, possa in qualche modo incidere negativamente
sulle regole di efficienza, efficacia e imparzialita' dell'azione
amministrativa.
17. - In alcune ordinanze si assume anche la violazione dell'art.
103, secondo comma, Cost., in quanto non sarebbe consentito
«escludere apoditticamente la giurisdizione della Corte dei conti con
riferimento ad ipotesi specifiche di responsabilita' rientranti
tradizionalmente e genericamente nella materia della contabilita'
pubblica» (reg. ord. n. 25, n. 26 e n. 27 del 2010). Si assume,
inoltre, la violazione del primo comma dell'art. 25 Cost., non
essendo possibile distogliere la controversia dal giudice naturale
«successivamente al verificarsi del fatto generatore, sia nel senso
di attribuzione ad altro organo giudiziario che di esclusione di ogni
forma di giurisdizione» (reg. ord. n. 25 del 2010; reg. ord. n. 24 e
n. 125 del 2010, ove si evocano, contestualmente, gli artt. 125 e 103
Cost.).
La questione non e' fondata.
Il secondo comma dell'art. 103 Cost. prevede che la Corte dei
conti ha giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica e nelle
altre specificate dalla legge.
La giurisprudenza costituzionale e' costante nel ritenere che «la
puntuale attribuzione della giurisdizione in relazione alle diverse
fattispecie di responsabilita' amministrativa», non operando
automaticamente in base al disposto costituzionale, e' rimessa alla
discrezionalita' del legislatore ordinario (da ultimo sentenza n. 46
del 2008).
Nel caso in esame va osservato - come si e' gia' chiarito − che
il legislatore non ha neanche inteso attribuire la cognizione di
talune fattispecie di responsabilita' amministrativa ad una diversa
autorita' giudiziaria, essendosi limitato a conformare, su un piano
sostanziale, la disciplina di un particolare profilo della
responsabilita' amministrativa dei pubblici dipendenti (sentenza n.
371 del 1998).
Per quanto attiene, poi, all'asserita violazione dell'art. 25
Cost., e' sufficiente rilevare come non sia la Corte dei conti «il
giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela
da danni pubblici» (sentenza n. 641 del 1987). A cio' si aggiunga
che, nel caso in esame, il legislatore ha ridefinito i contorni, sul
piano sostanziale ed oggettivo, della responsabilita' amministrativa,
escludendo la possibilita' di proporre l'azione risarcitoria in
mancanza degli elementi indicati dalla norma censurata, senza
incidere in alcun modo sulle modalita' di individuazione del giudice
competente.