Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge della Regione siciliana del 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), promosso
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
nel procedimento vertente tra la Siciltuna Farm s.r.l. e
l'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio,
dell'artigianato e della pesca ed altri con ordinanza dell'11 maggio
2009, iscritta al n. 280 del registro ordinanze 2009 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visto l'atto di costituzione della Siciltuna Farm s.r.l. e della
Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Maria Costanza e Aldo Bozzi per la Siciltuna
Farm s.r.l. e l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, sezione giurisdizionale, con ordinanza depositata l'11
maggio 2009 e notificata il 15 maggio 2009, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge della
Regione siciliana del 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), «per contrasto o
incompatibilita' con lo Statuto regionale siciliano, approvato con
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale dall'art. 1 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, nonche' con le competenze e funzioni che detto Statuto e
la Costituzione della Repubblica Italiana attribuiscono alla Regione
siciliana in materia di mare territoriale, per quanto concerne la
relativa porzione ubicata al di fuori del demanio marittimo».
Il Collegio rimettente impugna la citata disposizione regionale
nella parte in cui stabilisce che «La Regione esercita le funzioni
relative al rilascio di concessioni demaniali marittime nel mare
territoriale per tutte le finalita', ad eccezione di quelle relative
all'approvvigionamento di fonti di energia».
La presente questione e' stata sollevata nel corso del giudizio
di appello sul ricorso proposto dalla Siciltuna Farm s.r.l. contro
l'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio,
dell'artigianato e della pesca e altri per ottenere l'annullamento
della sentenza n. 122 del 27 gennaio 2006 del Tribunale regionale
amministrativo per la Sicilia - sezione staccata di Catania - con la
quale sono stati respinti sia il ricorso principale che il ricorso
per motivi aggiunti proposto dalla citata societa'.
2. - Il rimettente ricorda come la societa' ricorrente abbia
impugnato, nel giudizio di primo grado, gli atti che hanno
determinato il diniego di finanziamento per la realizzazione di
gabbie per l'allevamento in mare di tonni, diniego motivato dalla
mancanza della concessione demaniale marittima necessaria per
l'utilizzazione in via esclusiva dei pertinenti bracci di mare,
nonche', coi motivi aggiunti, il parere della Soprintendenza
contrario al rilascio della stessa concessione demaniale marittima e
gli atti con cui la Capitaneria di porto ha omesso di provvedere
sulla relativa istanza di rilascio di detta concessione.
Inoltre, sempre il Consiglio rimettente, ricorda come, gia' nel
giudizio di primo grado, la ricorrente societa' Siciltuna s.r.l.
avesse prospettato la presente questione di legittimita'
costituzionale, ma che il Tar adito aveva ritenuto che la stessa
difettasse di rilevanza in quanto il giudizio «non riguarda[va] la
questione del rilascio della concessione demaniale, bensi' la diversa
questione della legittimita' o meno dell'esclusione del progetto
della ricorrente dal contributo richiesto».
2.1. - Il C.G.A. afferma di non condividere la valutazione del
Tar relativamente all'asserita irrilevanza della questione di
legittimita' costituzionale della norma regionale censurata; infatti,
a suo avviso, senza l'intervenuta norma regionale (jus superveniens
rispetto al procedimento per cui e' causa), l'organo preposto a
rilasciare la concessione marittima sarebbe rimasto la Capitaneria di
porto, la quale non sarebbe stata costretta a trasmettere gli atti
relativi alla concessione richiesta per la decisione in merito
all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente.
Conseguentemente - prosegue il rimettente - poiche' «andrebbe
affermata la pregiudizialita', rispetto all'esame di ogni altro
motivo di ricorso, delle censure, disattese in primo grado e
puntualmente riproposte in questa sede di gravame relative all'esatta
individuazione del soggetto che abbia la competenza a provvedere
sull'istanza di concessione demaniale marittima», la questione di
costituzionalita' della disposizione regionale denunciata sarebbe
rilevante, poiche' la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
della norma impugnata determinerebbe l'annullamento della
«determinazione con cui la Capitaneria di porto ha trasmesso gli atti
all'Assessorato regionale» con ulteriore, conseguente, riflesso sugli
altri provvedimenti amministrativi impugnati, i quali risulterebbero
viziati nel presupposto, cioe' fondati «sull'erroneo assunto del
difetto di rilascio di una concessione, la cui istanza finora non
sarebbe stata ancora esitata dall'organo competente».
2.2. - In punto di non manifesta infondatezza, il C.G.A. della
Regione siciliana ritiene, poi, la questione non manifestamente
infondata in quanto lo statuto d'autonomia e la stessa Costituzione
non sembrano attribuire competenze alla Regione siciliana in materia
di mare territoriale. Quindi, con l'approvazione e la promulgazione
della disposizione regionale censurata, la Regione siciliana si
sarebbe autoattribuita, «praeter vel contra Constitutionem, un ambito
di competenza funzionale relativo al mare territoriale ubicato al di
la' del demanio marittimo (costiero) che, nel riparto delle
attribuzioni tra Organi costituzionali, avrebbe dovuto rimanere allo
Stato [..]; ovvero, in linea logicamente subordinata, che non avrebbe
potuto essere distolto da quest'ultimo alla Regione siciliana, per
mero atto unilaterale regionale».
Pertanto, conclude il rimettente, se la norma denunciata fosse
dichiarata dalla Corte costituzionale legittima si dimostrerebbe che
correttamente essa ha determinato, nella vicenda per cui e' causa, la
restituzione degli atti dalla Capitaneria di porto al competente
Assessorato regionale, cosi' che «il pertinente motivo di ricorso
andrebbe necessariamente disatteso anche in questa sede di appello».
Al contrario, se la norma citata venisse dichiarata
costituzionalmente illegittima, il rifiuto da parte della Capitaneria
di porto di provvedere sull'istanza di concessione sarebbe, di
conseguenza, anch'esso illegittimo e andrebbe annullato.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuta la Regione
siciliana chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
Secondo l'interveniente, la questione sarebbe innanzitutto
manifestamente inammissibile per non aver sperimentato il rimettente
il dovuto tentativo di dare alla disposizione impugnata un
interpretazione secundum Constitutionem, in conformita' ad un
principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale
(ordinanze n. 464 del 2007; n. 115 e n. 89 del 2005).
Inoltre, sempre secondo la difesa regionale, la questione
risulterebbe anche inammissibile per difetto di rilevanza, in quanto
la norma in oggetto non sarebbe rilevante ai fini del presente
giudizio, poiche' - a prescindere dal problema dell'autorita'
competente, statale o regionale, a provvedere al rilascio della
concessione demaniale marittima - il provvedimento sarebbe stato in
ogni caso negativo per il diniego di nulla osta da parte della
Sovrintendenza dei Beni culturali di Siracusa.
Un ulteriore profilo di inammissibilita' viene individuato dalla
Regione siciliana nella carente motivazione, riguardo alla non
manifesta infondatezza della questione, per la genericita' delle
motivazioni in riferimento ai parametri di cui allo statuto regionale
siciliano, nonche' alle competenze e alle funzioni che lo stesso e la
Costituzione attribuiscono alla regione Sicilia in materia di mare
territoriale. La costante giurisprudenza di questa Corte - precisa
ancora la Regione - richiede altresi' al giudice rimettente, nel
sollevare questione di legittimita' costituzionale, di assolvere
l'onere di esporre le motivazioni che lo fanno dubitare della
costituzionalita' della disposizione censurata in maniera tale da
consentire la verifica «della valutazione sulla rilevanza», mentre,
nel caso di specie, nell'ordinanza il Collegio si limiterebbe a
riportare, sostanzialmente, le argomentazioni formulate dal
ricorrente in primo grado.
3.1. - Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata,
poiche' la disposizione denunciata non avrebbe violato quanto
disposto dall'art. 14, 1ettera l), dello statuto Regione siciliana
che circoscrive l'esercizio della competenza della Regione al mare
territoriale prospiciente il territorio isolano (sentenza n. 991 del
1988).
4. - Si e' costituita nel giudizio davanti alla Corte la
Siciltuna Farm s.r.l. chiedendo la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 4 del
2003.
La societa' ricorrente nel giudizio a quo, ricostruiti i
pregressi fatti che avevano portato all'instaurazione del giudizio in
primo grado, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
presente questione con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle
del Collegio rimettente.
4.1. - Quanto al merito, per la difesa della parte privata, la
questione sarebbe fondata, in quanto ne' la Costituzione, ne' gli
artt. 14, 15 e 17 dello statuto della Regione Siciliana attribuiscono
potesta' legislativa alla Sicilia in materia di concessioni marittime
nel «mare territoriale», poiche' l'esercizio delle attivita'
economiche esercitabili nel mare territoriale coinvolgerebbe funzioni
che non possono essere trasferite o delegate, in quanto relative ad
interessi che non sono certo esclusivi di determinate comunita'
territoriali, ma che rilevano per l'intera collettivita'.
Inoltre, prosegue la difesa privata, il mare territoriale non
rientra tra i beni demaniali ex art. 822 del codice civile e ex artt.
28 e seguenti del codice della navigazione. Del resto, «tale
esclusione e' consequenziale alla natura del "mare territoriale"
quale bene insuscettibile di appartenenza (res nullius o come meglio
precisato res communes omnium)», ne' alcun riferimento al mare
territoriale e' operato dall'art. 32 dello statuto.
Infine, conclude la difesa, anche le funzioni amministrative
trasferite alla Regione siciliana dall'art. 20 dello statuto della
Regione e dall'art. 3 del d.P.R. del 1° luglio del 1977, n. 684
(Norme di attuazione dello statuto della regione siciliana in materia
di demanio marittimo), non contengono alcun riferimento al mare
territoriale, ma esclusivamente ai beni del demanio sui quali
l'amministrazione regionale esercita le attribuzioni di cui al sopra
citato articolo.
5. - In prossimita' dell'udienza, la difesa della Regione
siciliana ha depositato una memoria nella quale ribadisce le
argomentazioni gia' ampiamente svolte nell'atto d'intervento in
ordine all'inammissibilita' o, comunque, all'infondatezza della
presente questione.
In particolare, per quanto riguarda l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale della disposizione regionale
denunciata, la Regione sottolinea, altresi', sia come le norme di
attuazione statutaria (artt. 1 e 2 d.P.R. 12 novembre 1975, n. 913,
recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione siciliana
in materia di pesca marittima») abbiano trasferito le funzioni
amministrative dell'autorita' marittima statale in materia di pesca
all'amministrazione regionale, sia come la stessa Corte
costituzionale abbia riconosciuto la competenza regionale in materia
di concessioni di pesca in acque marittime alle Regioni a statuto
speciale e ordinarie (sentenza n. 343 del 1995), affermando che «il
mare puo' ben essere oggetto della legislazione regionale (sentenza
n. 102 del 2008)».
6. - Anche la difesa della Siciltuna Farm. s.r.l., in prossimita'
dell'udienza,ha depositato memoria illustrativa, nella quale -
ribadite la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
- replica a quanto dedotto dalla Regione Sicilia relativamente alla
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale della
norma regionale censurata.
Secondo la societa' ricorrente, infatti, esisterebbero notevoli
differenze tra le attivita' che implicano la «cattura» del pesce
(pesca, in senso tecnico) e l'acquacoltura - materia nella quale
rientrerebbe la fattispecie oggetto del giudizio a quo - volta,
quest'ultima, alla riproduzione e/o all'allevamento del pesce, la
quale, per le sue peculiarita' (occupazione di bracci di mare,
lontani varie centinaia di metri dalla costa, dove vengono collocate
le gabbie, ancorate al fondo marino e non collegate alle coste o a
luoghi di approdo), non verrebbe ad incidere sul demanio marittimo,
ma solo sul mare, bene pubblico dello Stato. Eventualmente, a detta
sempre della difesa della societa', si potrebbero piuttosto
ipotizzare che la norma censurata - a causa del possibile accumulo di
residui organici nel mare per la presenza delle gabbie - abbia
attinenza alla tutela dell'ambiente, materia di competenza esclusiva
statale e non regionale.
Conclusivamente, sulla base delle precedenti considerazioni, la
Siciltuna Farm s.r.l. ritiene l'art. 7, comma 1, della legge
regionale siciliana n. 4 del 2003 - il quale viene ad attribuire alla
Regione una competenza generale e generica («per tutte le finalita'»,
salvo quelle attinenti alle fonti di energia) - si pone in contrasto
sia con gli artt. 14, 32 e 33 dello statuto della Regione Sicilia,
sia con l'art. 117 Cost., in quanto attribuirebbe ad una Regione, sia
pure a statuto speciale, competenze in materia marittima ed
ambientale, riservate in via esclusiva allo Stato.
Considerato in diritto
1. - Nel corso del giudizio sul ricorso in appello proposto dalla
Siciltuna Farm s.r.l. contro l'Assessorato regionale della
cooperazione, del commercio, dell'artigianato e della pesca e altri
per ottenere l'annullamento della sentenza del 27 gennaio 2006, n.
122, del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione
staccata di Catania - con la quale sono stati respinti sia il ricorso
principale sia il ricorso per motivi aggiunti proposti dalla citata
societa', il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, sede giurisdizionale, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge della
Regione siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003), nella parte in cui prevede che «La
Regione esercita le funzioni relative al rilascio di concessioni
demaniali marittime nel mare territoriale per tutte le finalita', ad
eccezione di quelle relative all'approvvigionamento di fonti di
energia».
1.1. - Ad avviso del rimettente, la disposizione regionale
censurata si porrebbe in contrasto «con lo Statuto regionale
siciliano, approvato con decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale dall'art. 1 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, nonche' con le competenze e
funzioni che detto Statuto e la Costituzione della Repubblica
Italiana attribuiscono alla Regione siciliana in materia di mare
territoriale, per quanto concerne la relativa porzione ubicata al di
fuori del demanio marittimo». Infatti, poiche' ne' lo statuto della
Regione siciliana, ne' la stessa Costituzione - prosegue il Collegio
rimettente - attribuiscono competenze in tema di demanio marittimo
alla Sicilia, la Regione si sarebbe autoattribuita, con la norma
regionale impugnata, una competenza funzionale, «praeter vel contra
costitutionem», che sarebbe dovuta rimanere di spettanza dello Stato.
2. - Cio' premesso, la questione di legittimita' dell'art. 7,
comma 1, della legge della Regione siciliana n. 4 del 2003 e'
inammissibile per piu' motivi.
2.1. - Un primo motivo di inammissibilita' attiene alla carente
descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo, in quanto
il rimettente si limita ad elencare, sia nella parte in fatto che in
quella in diritto, gli atti impugnati dalla societa' ricorrente nel
ricorso principale e nel ricorso per motivi aggiunti, riportandosi,
sostanzialmente, - come rilevato anche dalla difesa della Regione
siciliana - alle argomentazioni formulate dal ricorrente in primo
grado, omettendo la descrizione del caso concreto sottoposto al suo
esame.
Tale carenza, secondo costante giurisprudenza di questa Corte,
rende impossibile ogni valutazione circa la rilevanza della
questione, perche' impedisce di vagliare l'effettiva applicabilita'
della norma denunciata al caso dedotto, e si risolve in una carente
motivazione sulla rilevanza della questione (ordinanza n. 49 del
2008).
Tale vaglio appare, inoltre, particolarmente necessario nel caso
di specie, in quanto lo stesso rimettente, pur ritenendo la
disposizione regionale denunciata «jus superveniens rispetto al
procedimento per cui e' causa», non motiva in ordine alla sua
applicabilita' alla fattispecie del giudizio a quo, pur essendo
questo volto all'annullamento di una molteplicita' di provvedimenti
amministrativi emanati (salvo uno) in data precedente a quella
dell'entrata in vigore della norma impugnata, ne' chiarisce il
percorso argomentativo che intenda seguire per sottoporre a giudizio
di annullamento, superando i termini di decadenza, provvedimenti
amministrativi adottati e, presumibilmente, (dato che la questione ha
formato oggetto di precedente controversia) resi noti alla appellante
nel giudizio principale molto tempo prima della data di presentazione
dei motivi aggiunti, dal rimettente indicata nel 3 ottobre 2003.
Pertanto, poiche' il contenuto dell'ordinanza di rimessione non
chiarisce sufficientemente l'oggetto del giudizio principale ed,
anzi, evidenzia questioni per la cui definizione la disposizione
sospettata di illegittimita' costituzionale potrebbe risultare
irrilevante, non consentendo a questa Corte di vagliare l'effettiva
applicabilita' della norma, da parte del giudice a quo, al caso
dedotto, la questione - secondo giurisprudenza costituzionale
costante - deve essere dichiarata inammissibile (ex plurimis,
sentenze n. 294 e n. 281 del 2010; ordinanza n. 302 del 2009).
2.2. - Un ulteriore profilo di inammissibilita' della questione
di legittimita' costituzionale della norma censurata - dedotto
anch'esso dalla difesa regionale - attiene alla carente motivazione
sulla non manifesta infondatezza della questione.
Al riguardo, difatti, il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana si limita ad affermare genericamente che la
Regione si sarebbe autoattribuita «praeter vel contra costitutionem,
un ambito di competenza funzionale relativo al mare territoriale
posto al di la' del demanio marittimo (costiero) che, nel riparto
delle attribuzioni stabilito fra organi costituzionali avrebbe dovuto
rimanere allo Stato».
Il rimettente, quindi, non indica quali siano le disposizioni
della Costituzione e dello statuto della Regione siciliana che si
ritengono violati dalla norma censurata, ne' gli stessi possono
essere dedotti, neppure in modo implicito, dal contesto
dell'ordinanza di rimessione.
Inoltre, il Collegio rimettente - nel sostenere l'attribuibilita'
allo Stato delle competenze in materia di mare territoriale in
carenza di disposizioni di rango costituzionale che conferiscano tale
competenza alla Regione siciliana - solleva questione di legittimita'
costituzionale di una disposizione adottata da una Regione a statuto
speciale, lamentando anche violazioni del riparto di competenze tra
Stato e Regioni stabilite dalla Carta costituzionale. Non viene,
pero', ad individuare un preciso parametro rinvenibile nella
Costituzione (la quale, tra l'altro, nel novellato quarto comma
dell'art. 117 ha adottato l'opposto criterio dell'attribuzione «alle
Regioni [della] potesta' legislativa in [...] ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato» e nel nuovo
art. 118 individua nei «Comuni» gli «enti autonomi» cui sono
naturalmente attribuite le funzioni amministrative) che possa essere
preso a riferimento per procedere alla valutazione della questione
sottoposta a questa Corte. Neppure fornisce elementi riguardo alla
possibile estensione anche alla Regione siciliana delle disposizioni
contenute nella Costituzione in ordine alla suddivisione delle
competenze legislative tra lo Stato e la Regione stessa.
La censura, pertanto, appare formulata in modo generico ed
apodittico, con conseguente inammissibilita' della stessa (sentenza
n. 288 del 2010; ordinanza n. 345 del 2008).
3. - Conclusivamente, secondo costante giurisprudenza
costituzionale, dalle descritte omissioni deriva l'inammissibilita'
della questione.