Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 180 del decreto
del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), e del decreto del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale 27 gennaio 1987, n.
137 (Regolamento per l'erogazione dell'assegno di incollocabilita'),
promosso dal Tribunale di Ascoli Piceno con ordinanza del 29 gennaio
2010, iscritta al n. 181 del registro ordinanze 2010 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2010 il giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Ascoli Piceno, con ordinanza del 29 gennaio
2010, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, con
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, dell'art. 180 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124
(Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), in
combinato disposto con il decreto del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale 27 gennaio 1987, n. 137 (Regolamento per
l'erogazione dell'assegno di incollocabilita'), nella parte in cui
non prevede che agli invalidi sul lavoro, che abbiano usufruito
dell'assegno d'incollocabilita' fino al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta', venga corrisposto d'ufficio un
assegno di importo pari a quello previsto dall'art. 20, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915
(Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra) per gli
invalidi di guerra e per gli invalidi per servizio.
1.1. - Riferisce il giudice rimettente che il ricorrente nel
giudizio principale era titolare di pensione a carico dell'Istituto
nazionale di previdenza sociale (INPS) e di rendita erogata
dall'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali (INAIL) per infortunio occorsogli
durante il servizio prestato quale marinaio per una ditta privata nel
settore marittimo; che in ragione del suddetto infortunio sul lavoro
era stato riconosciuto inabile permanentemente alla navigazione per
infermita' ascrivibile alla II Tabella A di cui alla legge 18 marzo
1968, n. 313 (Riordinamento della legislazione pensionistica di
guerra) con invalidita' superiore al 30% del normale ed aveva
ottenuto la rendita Inail a decorrere dal 1° giugno 1992; che gli era
stato altresi' concesso l'assegno di incollocabilita' fino al 30
giugno 2005, ossia fino al compimento del sessantacinquesimo anno di
eta'; che aveva invano presentato ricorso amministrativo avverso il
provvedimento del 12 aprile 2005 con cui l'Inail glielo aveva
revocato, sostenendo di avere diritto alla sostituzione del citato
assegno con altro di importo pari alla pensione minima Inps in base
alla normativa prevista per gli invalidi per servizio.
1.2. - Secondo il Tribunale di Ascoli Piceno, la questione di
legittimita' costituzionale - datane per scontata la rilevanza nel
giudizio promosso dall'assicurato per il conseguimento dell'assegno
sostitutivo dalla data di compimento del sessantacinquesimo anno di
eta' - non e' manifestamente infondata. Osserva, infatti, il
rimettente che, mentre in forza del decreto ministeriale n. 137 del
1987 l'assegno d'incollocabilita' erogato dall'INAIL agli invalidi
sul lavoro viene meno al compimento del sessantacinquesimo anno di
eta', sia gli invalidi per servizio, sia gli invalidi di guerra - dal
giorno successivo alla data predetta - acquistano il diritto ad un
assegno sostitutivo. In particolare: 1) gli invalidi per servizio
gia' beneficiari dell'assegno d'incollocabilita' previsto in loro
favore fino al sessantacinquesimo anno di eta' acquisiscono un
assegno pari alla pensione minima prevista per gli assicurati
dell'INPS, secondo quanto disposto dall'art. 104, terzo e quarto
comma, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato); 2) gli invalidi di guerra (alla legislazione
concernente i quali rinvia per le modalita' di attribuzione e di
revoca la normativa che regola il trattamento analogo dovuto agli
invalidi per servizio), i quali abbiano fruito di assegno
d'incollocabilita' fino a sessantacinque anni, ottengono d'ufficio un
assegno di pari importo (art. 20, ultimo comma, d.P.R. n. 915 del
1978).
Ad avviso del giudice a quo, la mancata previsione di un'analoga
provvidenza in favore degli invalidi sul lavoro - e segnatamente «di
un assegno di importo pari a quello previsto dal comma 1 dell'art. 20
del testo unico n. 915/78 per gli invalidi di guerra e per gli
invalidi per servizio» - pone le norme denunciate in contrasto con
gli artt. 3 e 38 della Costituzione, essendo comuni sia i presupposti
per il riconoscimento di detto assegno, sia la ratio legis, collegata
alla sua funzione compensativa e non propriamente assistenziale
(esulando lo stato di bisogno), ne' previdenziale (prescindendo dal
versamento di contributi).
2. - Con atto depositato il 13 luglio 2010 e' intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, instando per la
dichiarazione di manifesta inammissibilita' - o, comunque,
d'infondatezza - della questione sollevata dal Tribunale di Ascoli
Piceno con l'ordinanza succitata.
La difesa dello Stato rimarca in via preliminare
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale del
decreto ministeriale n. 137 del 1987, trattandosi di atto non avente
forza di legge e dunque sottratto al sindacato della Corte
costituzionale ai sensi dell'art. 134 Cost.
Stigmatizza, inoltre, il difetto di motivazione dell'ordinanza di
rimessione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione
sollevata, come pure l'omessa sperimentazione di una lettura conforme
alla Costituzione delle norme censurate.
Con specifico riferimento alla mancata conversione dell'assegno
d'incollocabilita' in altra provvidenza ragguagliata alla pensione
minima prevista in favore degli assicurati INPS, opina la difesa
dello Stato che non vi sarebbe alcuna disparita' di trattamento
irragionevole rispetto alla disciplina degli assegni riconosciuti
agli invalidi per servizio e di guerra secondo le specifiche
normative di settore. A suo avviso, infatti, l'assegno
d'incollocabilita' erogato dall'Inail alternativamente rispetto
all'assunzione obbligatoria ha la funzione, tipicamente previdenziale
contro il rischio della disoccupazione involontaria, di tutelare
l'invalido che non possa essere ricollocato a causa delle infermita'
contratte. Sicche', coerentemente, esso non ha piu' alcuna ragion
d'essere, una volta venuta meno in assoluto, con il raggiungimento
dell'eta' pensionabile, la realizzabilita' dell'ipotesi
dell'assunzione obbligatoria dello stesso invalido.
Conclusivamente, secondo la difesa dello Stato l'art. 38 Cost.
sarebbe stato invocato a sproposito, essendo documentata la fruizione
da parte del ricorrente nel giudizio principale sia di pensione INPS,
che di rendita Inail. Quanto, poi, all'art. 3 Cost., a parte il
rilievo della palese diversita' tra l'assegno di incollocabilita' di
cui all'art. 180 del d.P.R. n. 1124 del 1965 e gli assegni di
incollocabilita' destinati agli invalidi per servizio e di guerra,
esso non condurrebbe necessariamente ad estendere la portata della
disciplina piu' favorevole, potendo al limite dispiegarsi anche nel
senso della rimozione della norma di privilegio.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame di questa Corte la questione di legittimita'
costituzionale sollevata, con l'ordinanza indicata in epigrafe, dal
Tribunale di Ascoli Piceno, relativamente all'art. 180 del decreto
del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), in combinato
disposto con il decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale 27 gennaio 1987, n. 137 (Regolamento per l'erogazione
dell'assegno di incollocabilita').
2. - Il Tribunale di Ascoli Piceno sospetta d'illegittimita'
costituzionale le norme succitate per non avere previsto in favore
degli invalidi sul lavoro, i quali abbiano usufruito dell'assegno di
incollocabilita' fino al compimento del sessantacinquesimo anno di
eta', una provvidenza analoga a quelle riconosciute dalla legge agli
invalidi di guerra e per servizio e, segnatamente, «un assegno di
importo pari a quello previsto dal comma 1 dell'art. 20 del testo
unico n. 915/78 per gli invalidi di guerra e per gli invalidi per
servizio».
Tale lacuna porrebbe le norme censurate in contrasto con gli
artt. 3 e 38 della Costituzione, essendo comuni a tutte le predette
situazioni invalidanti, sia i presupposti per il riconoscimento
dell'assegno d'incollocabilita', sia la ratio legis, collegata alla
sua funzione compensativa e non propriamente assistenziale (esulando
lo stato di bisogno), ne' previdenziale (astraendo dal versamento di
contributi).
Il giudice rimettente auspica, dunque, che questa Corte
ripristini la compatibilita' delle disposizioni censurate con gli
invocati parametri costituzionali, mediante l'estensione agli
invalidi sul lavoro che abbiano fruito dell'assegno di
incollocabilita' fino a sessantacinque anni di un assegno di importo
pari a quello gia' previsto per gli invalidi di guerra e per gli
invalidi per servizio.
3. - Preliminarmente, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' proposta dall'intervenuto Presidente del Consiglio
dei ministri, per avere il giudice rimettente sollevato la questione
di legittimita' costituzionale di un atto non avente forza di legge,
come il decreto ministeriale n. 137 del 1987.
L'eccezione, cosi' formulata, dev'essere disattesa.
La censura investe in via principale l'art. 180 del d.P.R. n.
1124 del 1965, fonte normativa - di rango primario - istitutiva
dell'assegno d'incollocabilita', che, letto congiuntamente alle
disposizioni regolamentari contestualmente impugnate, fa chiaro
riferimento alla ulteriore norma primaria, pur non espressamente
indicata, che detta i requisiti di titolarita' della prestazione,
ossia all'art. 10 della legge 5 maggio 1976, n. 248 (Provvidenze in
favore delle vedove e degli orfani dei grandi invalidi sul lavoro
deceduti per cause estranee all'infortunio sul lavoro o alla malattia
professionale ed adeguamento dell'assegno di incollocabilita' di cui
all'articolo 180 del testo unico approvato con d.P.R. 30 giugno 1965,
n. 1124). Il testo del richiamato decreto ministeriale n. 137 del
1987 costituisce quindi specificazione di una normativa di rango
primario ed in particolare della disposizione censurata sicche',
unitamente a quest'ultima, puo' costituire oggetto del giudizio
incidentale di costituzionalita' (v. sentenze n. 354 del 2008, n. 546
del 1994 e n. 1104 del 1988).
3.1. - Neppure sussiste l'eccepito difetto di motivazione in
ordine all'affermato contrasto della norma censurata con gli artt. 3
e 38 Cost.
Contrariamente all'assunto della difesa dello Stato, le
denunciate carenze di motivazione dell'ordinanza di rimessione non
impediscono di cogliere il nodo della questione proposta, ossia la
mancanza - nel sistema dell'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro, a differenza di altri contesti - di una
prestazione integrativa a beneficio degli invalidi incollocabili
anche dopo il superamento del sessantacinquesimo anno di eta'.
4. - Nel merito, la questione non e' fondata.
4.1. - L'assegno mensile di incollocabilita' a carico
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali (INAIL) e' previsto dalla
normativa su richiamata in favore degli invalidi sul lavoro,
impossibilitati a fruire del beneficio dell'assunzione obbligatoria,
per avere perduto ogni capacita' lavorativa, ovvero per avere subito
menomazioni tali da mettere a repentaglio la salute e l'incolumita'
dei compagni di lavoro e la sicurezza degli impianti.
Tale assegno, dunque, assume una funzione sostitutiva rispetto al
beneficio principale, che e' quello del "collocamento privilegiato",
e «si inserisce, come elemento accessorio ed eventuale, in un
rapporto di previdenza» (sentenza n. 532 del 1988).
Coerentemente con tale funzione, il diritto all'assegno non si
conserva dopo il sessantacinquesimo anno di eta', perche' da quel
momento nessun soggetto disabile puo' piu' accedere, per raggiunti
limiti di eta' pensionabile, al beneficio dell'assunzione
obbligatoria. Cosicche' viene meno la stessa ragione giustificativa
del trattamento succedaneo.
Nell'ordinamento delle provvidenze riservate agli invalidi di
guerra e per causa di servizio, invece, il legislatore dispone che al
raggiungimento del sessantacinquesimo anno di eta' gli invalidi che
abbiano goduto dell'assegno di incollocabilita' nella misura prevista
dai rispettivi ordinamenti acquistino il diritto ad una provvidenza
sostitutiva di pari importo, ai sensi dell'art. 20, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915
(Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra), ovvero
ragguagliato al trattamento minimo erogato dall'Istituto nazionale di
previdenza sociale (INPS), in forza dell'art. 104 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato). In seguito, l'art. 12
della legge 26 gennaio 1980, n. 9 (Adeguamento delle pensioni dei
mutilati ed invalidi per servizio alla nuova normativa prevista per
le pensioni di guerra dalla Legge 29 novembre 1977, n. 875, e dal
Decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915) ha
parificato il trattamento di incollocabilita' degli invalidi per
servizio, anche ultrasessantacinquenni, a quello concernente gli
invalidi di guerra (ma v. anche l'art. 1 della legge citata n. 9 del
1980, che ha omogeneizzato la classificazione delle infermita').
4.2. - Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento, la
disposizione impugnata e' immune dai vizi denunciati.
In primo luogo, non sussiste alcun vulnus all'art. 38 Cost.,
atteso che la titolarita', di altre prestazioni previdenziali, come
nel caso del ricorrente nel giudizio principale, assicura mezzi
adeguati alle esigenze di vita.
4.3. - Quanto, poi, alla prospettata lesione dell'art. 3 Cost.,
questa Corte ha piu' volte affermato la sostanziale incomparabilita'
dei sistemi previdenziali, nettamente eterogenei, in cui si
inseriscono le prestazioni in favore dei soggetti incollocabili messe
a confronto, in quanto pertinenti, rispettivamente, al regime Inail e
a quello delle prestazioni di guerra e c.d. "privilegiate" (ex
multis, sentenze n. 202 del 2008 e n. 83 del 2006; ordinanze n. 178 e
n. 83 del 2006). In tale prospettiva, hanno trovato riscontro i
limiti intrinseci del sistema di assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, cui afferisce
l'assegno d'incollocabilita' erogato dall'Inail (sentenze n. 17 del
1995 e n. 310 del 1994), nonche' la diversita' del complesso delle
garanzie ad esso sottese rispetto a quelle previste per i dipendenti
pubblici, che impediscono una comparazione parcellizzata dei
rispettivi elementi (sentenza n. 321 del 1997).
Di conseguenza, la richiesta estensione agli invalidi per lavoro
dello speciale assegno sostitutivo previsto per gli invalidi di
guerra (e per causa di servizio) in una fase successiva al
raggiungimento dell'eta' pensionabile e' preclusa in radice dalle
difformita' dei rispettivi ordinamenti previdenziali. Tali
difformita' risultano accentuate dalla peculiarita' delle prestazioni
erogate agli invalidi di guerra, al cui regime sono state
progressivamente assimilate quelle spettanti agli invalidi per
ragioni di servizio. Questa Corte, infatti, ha ripetutamente posto in
risalto che le indennita' dovute per eventi bellici sono tutte
contrassegnate da un elemento di natura risarcitoria, che ne rende
impossibile un raffronto omogeneo con altre provvidenze sia pure
ricollegabili a differenti situazioni d'invalidita', essendo
ineliminabile la diversita' dei presupposti esistenti alla base del
correlativo fatto invalidante (sentenze n. 193 del 1994, n. 405 del
1993 e n. 113 del 1968; ordinanze n. 895 e n. 487 del 1988).
L'attribuzione, quindi, di un beneficio assolutamente eccentrico
rispetto alla funzione dell'assegno "sostituito" puo' trovare
giustificazione nella segnalata specificita' della condizione degli
invalidi di guerra (e, di riflesso, degli invalidi per servizio). Non
se ne spiegherebbe altrimenti il riconoscimento in epoca successiva
alla data di compimento dell'eta' pensionabile. Non vi sarebbe,
infatti, alcuna ragione per perpetuare una misura compensativa del
mancato ingresso nel sistema del lavoro con collocamento
obbligatorio, essendo ormai quest'ultimo interdetto per i raggiunti
limiti di eta'.
Ma la stessa singolarita' della destinazione di uno speciale
assegno sostitutivo a vantaggio degli invalidi di guerra
ultrasessantacinquenni e' ostativa della sua applicazione nel sistema
delle provvidenze degli invalidi sul lavoro, perche' il canone
dell'eguaglianza non e' invocabile a causa del principio
dell'inestensibilita' di norme derogatorie o eccezionali (sentenze n.
421 del 1995, n. 272 del 1994 e n. 427 del 1990; ordinanza n. 194 del
2000).