Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
4-ter, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 134 (Disposizioni
urgenti per garantire la continuita' del servizio scolastico ed
educativo per l'anno 2009-2010), aggiunto dalla legge 24 novembre
2009, n. 167, promosso dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio nel procedimento vertente tra F. G. A. ed altri e il Ministero
dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca ed altri con
ordinanza del 5 febbraio 2010, iscritta al n. 186 del registro
ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2011 il Giudice
relatore Maria Rita Saulle.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza emessa il 5 febbraio 2010, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del decreto
legge 25 settembre 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire
la continuita' del servizio scolastico ed educativo per l'anno
2009-2010), aggiunto dalla legge di conversione del 24 novembre 2009,
n. 167, per contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 51,
primo comma, 97, 113, e 117, primo comma, della Costituzione.
Il remittente e' investito del ricorso proposto da alcuni docenti
precari volto ad ottenere l'esecuzione da parte del Ministero
dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca della sentenza n.
10809 del 2008, emessa dal medesimo tribunale, con la quale venivano
annullati il decreto del 16 marzo 2007 e la relativa nota esplicativa
del 19 marzo 2007 n. 5485.
In punto di fatto il giudice a quo riferisce che gli indicati
provvedimenti sono stati impugnati dai ricorrenti - docenti precari
iscritti nelle ex graduatorie permanenti, ora ad esaurimento per
effetto dell'art. 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre
2006 n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) - nella parte in
cui stabilivano, per il biennio 2009-2011, che i docenti che
chiedevano il trasferimento ad altra provincia sarebbero stati
collocati in coda alla relativa graduatoria.
I ricorrenti nel giudizio principale ritenevano, infatti, tale
previsione contraria al principio secondo il quale i suddetti
trasferimenti devono avvenire con il riconoscimento del punteggio e
della posizione occupata dal docente nella graduatoria di provenienza
e, pertanto, ottenuto l'annullamento dei provvedimenti impugnati
diffidavano gli Uffici Scolastici delle province d'interesse a dare
esecuzione alla indicata sentenza e, per l'effetto, a provvedere al
loro trasferimento nelle graduatorie provinciali richieste secondo il
sistema a "pettine" e non in "coda".
Non avendo ottenuto l'esecuzione richiesta, i ricorrenti davano
avvio al giudizio principale in pendenza del quale, pero',
interveniva la norma impugnata, che, nell'interpretare l'art. 1,
comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006, stabilisce: da un
lato, che in occasione dell'aggiornamento delle graduatorie ad
esaurimento per il biennio scolastico 2009-2011, rilevante nel
giudizio principale, i docenti che chiedono di cambiare provincia
saranno inseriti nella relativa graduatoria in ultima posizione; e
dall'altro, che per il biennio successivo tale eventuale mutamento
comporta, al contrario, il riconoscimento del punteggio e della
conseguente posizione attribuita al docente nella graduatoria di
provenienza.
Cosi' ricostruita la fattispecie sottoposta al suo esame, il
remittente, in punto di non manifesta infondatezza, premette di
dubitare del carattere interpretativo dell'art. 1, comma 4-ter, del
decreto legge n. 134 del 2009.
A sostegno di tale convincimento, il TAR rileva che la norma
interpretata si limita a trasformare le graduatorie provinciali del
personale docente da permanenti ad esaurimento e cio' al fine di non
alimentare ulteriormente il precariato scolastico e di non
consentire, a decorrere dal 2007, l'inserimento di nuovi aspiranti
prima dell'immissione in ruolo dei docenti gia' iscritti in dette
graduatorie.
Rispetto ad essa risulterebbe del tutto estranea la disciplina
introdotta dalla norma impugnata, relativa al trasferimento dei
docenti nell'ambito delle diverse graduatorie provinciali che,
peraltro, non troverebbe alcun appiglio testuale o logico nella norma
interpretata che ne giustifichi l'adozione.
Osserva, altresi', il remittente che la norma impugnata e'
intervenuta successivamente a numerose sentenze di condanna emesse
dal giudice amministrativo nei confronti del Ministero
dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca aventi ad oggetto
il decreto 8 aprile 2009, n. 42 con il quale sono stati confermati i
principi, in tema di trasferimento, indicati dagli atti
amministrativi impugnati dai ricorrenti nel giudizio a quo, e per
effetto delle quali si era provveduto alla nomina di un commissario
ad acta con il compito di disporre il trasferimento a "pettine" di un
elevato numero di docenti da una graduatoria ad un'altra.
Sulla base di tali premesse, il remittente ritiene che la norma
censurata abbia carattere innovativo in quanto si colloca nell'ambito
di un preesistente tessuto legislativo la cui chiarezza lessicale
escludeva la necessita' di una legge interpretativa, con la
conseguenza che l'unico intento perseguito dal legislatore con l'art.
4 impugnato sarebbe quello di tentare di incidere su fattispecie
ancorasub iudice cosi' venendo meno al rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
In particolare, l'art. 1 comma 4-ter del d.l. n. 134 del 2009, a
parere del giudice a quo, violerebbe l'art. 3 Cost. perche', in modo
irragionevole e in violazione del principio di uguaglianza, prevede
una diversa disciplina a seconda del momento in cui il docente chiede
il trasferimento da una graduatoria provinciale ad un'altra.
Se, infatti, il docente manifesta la propria volonta' di
trasferirsi in occasione dell'aggiornamento delle suddette
graduatorie per l'anno scolastico 2009-2010, vale la regola del
collocamento in coda alla nuova graduatoria prescelta; mentre per i
trasferimenti afferenti il biennio 2011-2012 e 2012-2013, vale la
regola del collocamento a "pettine" secondo il quale si tiene conto
del pregresso punteggio posseduto dal docente.
La norma censurata violerebbe, altresi', gli artt. 24 e 113
Cost., in quanto dietro la parvenza di una norma avente carattere
interpretativo, per le ragioni sopra indicate, si celerebbe una
disposizione con portata precettiva retroattiva non ragionevole che
limiterebbe il diritto di difesa dei ricorrenti ai quali sarebbe
preclusa, per effetto dello jus superveniens, la possibilita' di
proseguire nell'invocata tutela giurisdizionale inizialmente loro
accordata.
L'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 contrasterebbe,
poi, con l'art. 51 Cost., poiche', in modo irragionevole, introduce
una disciplina sui trasferimenti nelle diverse graduatorie
provinciali dei docenti che penalizza i ricorrenti nel giudizio a
quo, con cio' violando il principio secondo il quale tutti i
cittadini possono accedere ai pubblici uffici in condizioni di
uguaglianza.
Risulterebbero in tal modo lesi anche i principi di buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione, i quali
«non possono essere assicurati da una norma che presenta profili
arbitrari e manifestamente irragionevoli».
Infine, il remittente ritiene che la norma censurata violi,
altresi', l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e, in particolare, il
diritto riconosciuto a tutti ad un giusto processo dinnanzi ad un
giudice indipendente e imparziale che impone al potere legislativo di
non interferire nell'amministrazione della giustizia allo scopo di
influire su determinate controversie.
In punto di rilevanza, il TAR remittente rileva che, stante la
natura interpretativa della suddetta norma, sarebbe obbligato a
dichiarare l'improcedibilita' del ricorso in executivis, salvo
l'eventuale accoglimento della sollevata questione di legittimita'.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari la questione inammissibile o
infondata.
2.1. - In via preliminare, l'Avvocatura solleva tre eccezioni.
In primo luogo, a parere del Presidente del Consiglio dei
ministri, la questione difetterebbe del requisito della rilevanza, in
quanto il remittente non avrebbe tenuto conto del fatto che la
sentenza di cui e' chiamato a dare esecuzione non ha ad oggetto
l'impugnativa delle graduatorie ad esaurimento in cui i ricorrenti
hanno chiesto il trasferimento, nonche' dell'ulteriore circostanza
che essa e' intervenuta nei confronti del Ministero dell'Istruzione,
dell'Universita' e della Ricerca e non anche degli Uffici Scolastici
provinciali e regionali, competenti ad adottare i provvedimenti di
integrazione e aggiornamento delle suddette graduatorie.
Conseguirebbe da cio' che l'eventuale accoglimento del ricorso
oggetto del giudizio principale e' precluso, prima ancora che dalla
soluzione del sollevato dubbio di costituzionalita', dalle suddette
ragioni di ordine processuale, difettando in tal modo la questione
del requisito della rilevanza.
In secondo luogo, l'Avvocatura rileva che le Sezioni Unite della
Corte di cassazione (tra le altre con la sentenza n. 3399 del 2008)
hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario in materia di
controversie relative alle operazioni di formazione delle graduatorie
ad esaurimento dei docenti, con la conseguenza che il remittente non
sarebbe competente a proporre la indicata questione di legittimita'
costituzionale.
In terzo luogo, sempre a parere dell'Avvocatura, l'ordinanza di
remissione muove da un errato presupposto di fatto, in quanto il
remittente ritiene che le graduatorie che e' chiamato a modificare
sono quelle predisposte per il biennio 2009-2011, laddove la sentenza
di cui si e' chiesta l'esecuzione ha annullato un decreto
dirigenziale concernente l'aggiornamento delle graduatorie relative
al biennio 2007-2009 e, pertanto, diverse.
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura osserva che l'art. 1, comma 605,
lett. c), della legge n. 296 del 2006, oggetto di interpretazione da
parte dell'art. 1 comma 4-ter del d.l. n. 134 del 2009, nel
trasformare le graduatorie permanenti dei docenti in graduatorie ad
esaurimento, non ha previsto i criteri per la gestione di queste
ultime e, in particolare, non ha preso in considerazione la
possibilita' per i docenti di spostarsi sul territorio nazionale.
La norma censurata sarebbe, dunque, intervenuta a colmare questo
vuoto di disciplina e nel fare cio', tenuto conto che le dotazioni
organiche nel periodo temporale del biennio 2009-2011 hanno subito la
piu' alta percentuale di riduzione al fine del contenimento della
spesa pubblica, ha contemperato l'esigenza di ampliare le
opportunita' lavorative (mediante l'opzione concessa di inserimento
in ulteriori graduatorie provinciali con la permanenza in quella di
provenienza), con quella di non pregiudicare la posizione dei docenti
gia' iscritti nella graduatoria in cui entrano a far parte i colleghi
che ne hanno chiesto l'inserimento.
Sulla base di tali premesse, l'Avvocatura ritiene che la norma
censurata, quanto all'art. 3 Cost., non pone in essere alcuna
disparita' di trattamento tra docenti che chiedono il trasferimento
di graduatoria provinciale nel biennio 2009-2011 e quelli che lo
chiedono nel biennio 2011-2013. Sul punto assumerebbe, infatti,
rilevanza la circostanza che le situazioni giuridiche poste a
raffronto sono tra loro differenti, poiche', per il primo biennio,
all'inserimento anche in graduatorie di altre province si accompagna
la conservazione della posizione nella graduatoria della provincia di
appartenenza; per il secondo biennio e' solo previsto il
trasferimento da una graduatoria provinciale all'altra. In sostanza
la norma impugnata sarebbe il risultato dell'esercizio legittimo
della discrezionalita' del legislatore il quale ha voluto
contemperare gli interessi sopra indicati.
Quanto agli artt. 24 e 113 Cost., l'Avvocatura ritiene che il
legislatore non e' intervenuto su procedimenti conclusi con sentenze
passate in giudicato, ma si e' limitato ad attribuire ad una norma il
suo corretto significato, risultando pertanto improprio il richiamo
agli indicati parametri costituzionali che si riferiscono alla tutela
processuale e non alla disciplina sostanziale dei rapporti.
Per gli stessi motivi non vi sarebbe alcuna violazione dei
principi dell'equo processo e della parita' delle parti, in quanto la
norma impugnata non e' frutto di un'ingerenza illecita del potere
legislativo nella sfera di operativita' del potere giudiziario.
Infine, quanto agli artt. 51 e 97 Cost., le relative censure
sarebbero inammissibili in quanto sfornite di qualsiasi motivazione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita,
in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 51, primo
comma, 97, 113, e 117, primo comma, della Costituzione, della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per
garantire la continuita' del servizio scolastico ed educativo per
l'anno 2009-2010), aggiunto dalla legge di conversione 24 novembre
2009, n. 167.
Il remittente ritiene che la norma censurata si ponga in
contrasto con gli indicati parametri costituzionali nella parte in
cui prevede che, in sede di aggiornamento per il biennio 2009-2011
delle graduatorie ad esaurimento, i docenti che chiedono il
trasferimento in una diversa provincia rispetto a quella in cui
risultano iscritti, sono collocati in coda alla relativa graduatoria
senza, dunque, il riconoscimento del punteggio e della posizione
occupata in quella della provincia di originaria iscrizione.
Il dubbio di costituzionalita' oggetto di scrutinio da parte
della Corte e' sollevato nel corso di un giudizio di ottemperanza
promosso da alcuni docenti precari iscritti nelle graduatorie ad
esaurimento - ex art. 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) - volto ad ottenere
l'esecuzione di una sentenza (n. 10809 del 5 novembre 2008) con la
quale il TAR del Lazio aveva annullato il decreto del 16 marzo 2007 e
la relativa nota esplicativa del 19 marzo 2007, n. 5485, emessi dal
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, nella
parte in cui disponevano che, a partire dall'anno scolastico
2009-2010, i docenti che chiedevano di essere trasferiti da una
provincia ad un'altra erano posti in coda nella relativa graduatoria.
Nel corso del giudizio principale il suddetto principio veniva
ribadito, dapprima, dal D.M. n. 42 del 2009, avente ad oggetto i
criteri per l'aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento per il
personale docente ed educativo relativo agli anni scolastici
2009-2010 e 2010-2011 e, successivamente, dalla disposizione
censurata che, qualificandosi quale norma di interpretazione
autentica dell'art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 269 del
2006, impediva al remittente di dare esecuzione alla sentenza oggetto
dell'ottemperanza.
In ragione di quanto sopra, il TAR solleva la questione di
legittimita' sul presupposto che l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n.
134 del 2009 e', in realta', una norma innovativa con effetto
retroattivo che si pone in contrasto con i principi di uguaglianza e
ragionevolezza, in quanto prevede una diversa disciplina a seconda
del momento in cui il docente chiede il trasferimento da una
graduatoria provinciale ad un'altra.
Ed invero, se tale mutamento avviene in occasione
dell'aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento relativo al
biennio 2009-2010, vale la regola del collocamento in coda alla nuova
graduatoria prescelta, mentre se avviene in occasione
dell'aggiornamento per il biennio 2011-2012 e 2012-2013, vale la
regola del collocamento a "pettine" e cioe' con il riconoscimento del
pregresso punteggio e della relativa posizione posseduti dal docente.
Il fatto che la norma censurata introduca una disciplina
irragionevole con effetto retroattivo sarebbe, poi, in contrasto con
gli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto essa avrebbe l'unico
scopo di limitare il diritto di difesa dei ricorrenti, ai quali
sarebbe preclusa, per effetto dello jus superveniens, la possibilita'
di conseguire l'esecuzione della sentenza di primo grado gia'
pronunciata in loro favore dal TAR.
Il remittente ritiene, poi, che l'art. 1, comma 4-ter, del d.l.
n. 134 del 2009, nell'introdurre una diversa disciplina sui
trasferimenti dei docenti, viola il principio secondo il quale tutti
i cittadini possono accedere ai pubblici uffici in condizioni di
uguaglianza e, di conseguenza, anche quelli di buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione.
Infine, la norma censurata si porrebbe in contrasto con l'art.
117, primo comma, della Cost., in relazione all'art. 6 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, il quale, nel prescrivere
il diritto ad un giusto processo dinnanzi ad un giudice indipendente
e imparziale, impone al potere legislativo di non interferire
nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla
soluzione di determinate controversie.
2. - In via preliminare, devono essere esaminati i profili di
inammissibilita' prospettati dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1. - Una prima eccezione attiene al difetto di rilevanza della
questione, sul presupposto che la giurisdizione sulla controversia in
esame non spetterebbe al giudice amministrativo, ma a quello
ordinario.
L'eccezione non e' fondata.
La difesa dello Stato rileva che con due ordinanze (Cass. SS.UU.
n. 3398 e n. 3399 del 2008) la Cassazione ha riconosciuto la
giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle controversie
relative all'impugnativa delle graduatorie permanenti del personale
docente.
A fronte di tale orientamento va osservato anzitutto che il
remittente giudica della legittimita' degli atti amministrativi che
fissano i criteri di formazione delle graduatorie e che, comunque, lo
stesso ha ritenuto sussistere nei casi in questione la giurisdizione
del giudice amministrativo, sul presupposto che le vicende inerenti
la formazione delle graduatorie degli insegnanti sono fasi di una
procedura selettiva finalizzata all'instaurarsi del rapporto di
lavoro, con conseguente applicabilita' dell'art. 63, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze della amministrazioni
pubbliche) (C. Stato, sez. VI, 4 dicembre 2009 n. 7617, e C. Stato
ad. Plen. 24 maggio 2007, n. 8).
Tale contrasto di giurisprudenza preclude una pronuncia di
inammissibilita' della questione perche' sollevata da un giudice
privo di giurisdizione, avendo questa Corte affermato che il relativo
difetto per essere rilevabile deve emergere in modo macroscopico e
manifesto, cioe' ictu oculi (sentenze n. 81 del 2010 e n. 34 del
2010).
2.2. - L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, poi, che la
questione sarebbe priva del requisito della rilevanza, in quanto il
remittente non avrebbe tenuto conto, da un lato, che la sentenza di
cui e' chiamato a dare esecuzione non ha ad oggetto l'impugnativa
delle graduatorie ad esaurimento in cui i ricorrenti hanno chiesto il
trasferimento; dall'altro, che essa e' intervenuta nei confronti del
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca e non
anche degli Uffici Scolastici provinciali e regionali competenti ad
adottare i provvedimenti di integrazione e aggiornamento delle
suddette graduatorie.
Tali fatti precluderebbero al remittente di accogliere il
ricorso, quand'anche la questione di costituzionalita' fosse ritenuta
fondata, incidendo, percio', sulla rilevanza di quest'ultima.
Anche tale eccezione non e' fondata.
Sul punto e' sufficiente osservare che, per come definita dalla
stessa difesa dello Stato, la questione preliminare sopra indicata
attiene ad aspetti meramente processuali del giudizio principale, la
cui soluzione e' rimessa al giudice a quo, salvo il limite estremo
della manifesta implausibilita' della motivazione offerta da
quest'ultimo sui punti controversi.
Nel giudizio di costituzionalita', infatti, ai fini
dell'apprezzamento della rilevanza, cio' che conta e' la valutazione
che il remittente deve fare in ordine alla possibilita' che il
procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente
dalla soluzione della questione sollevata, potendo la Corte
interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appare
assolutamente priva di fondamento, presupposto che non si verifica
nel caso di specie.
2.3. - L'Avvocatura generale dello Stato solleva un'ulteriore
eccezione di inammissibilita' sul presupposto che la questione si
fonderebbe su di un errato presupposto di fatto, in quanto il
remittente ritiene di dover modificare le graduatorie relative al
biennio scolastico 2009-2011; mentre la sentenza di cui viene chiesta
l'esecuzione avrebbe ad oggetto dei provvedimenti afferenti i criteri
per l'aggiornamento e l'integrazione delle suddette graduatorie per
il biennio 2007-2009 e, dunque, diverse da quelle indicate dal
giudicea quo.
L'eccezione non e' fondata, anzitutto in fatto.
Sul punto rileva la circostanza che, diversamente da quanto
sostenuto dalla difesa dello Stato, la sentenza sopra indicata ha
disposto l'annullamento del decreto del 16 marzo 2007 e della
relativa nota esplicativa del 19 marzo 2007, n. 5485 emessi dal
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, proprio
nella parte in cui stabilivano, per il biennio 2009-2011, che i
docenti che chiedevano il trasferimento ad altra provincia sarebbero
stati collocati in coda alla relativa graduatoria.
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
3.1. - Occorre premettere che questa Corte, nell'esaminare norme
analoghe a quella oggetto del presente scrutinio, ha affermato che in
tali casi cio' che rileva non e', in quanto fattore fondante di
distinzione, il carattere interpretativo della norma impugnata,
ovvero quello innovativo con efficacia retroattiva, non sussistendo a
livello costituzionale, salvo che ai sensi dell'art. 25, secondo
comma, Cost. in materia penale, un divieto assoluto di retroattivita'
della legge. Il legislatore puo', dunque, approvare sia disposizioni
di interpretazione autentica, che chiariscono la portata precettiva
della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente
gia' espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia
retroattiva.
Quello che rileva e', in entrambi i casi, che la retroattivita'
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza, in una
prospettiva di stretto controllo, da parte della Corte, di tale
requisito, e non contrasti con valori ed interessi costituzionalmente
protetti.
In particolare, per quanto attiene alle norme che pretendono di
avere natura meramente interpretativa, la palese erroneita' di tale
auto-qualificazione (ove queste non si limitino ad assegnare alla
disposizione interpretata un significato gia' in essa contenuto e
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario),
potra' costituire un indice di manifesta irragionevolezza (ex
plurimis, sentenze n. 234 del 2007, n. 274 del 2006).
3.2. - Nel caso in esame l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134
del 2009 si espone, anzitutto, a questo rilievo.
L'art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006,
oggetto di interpretazione da parte della disposizione impugnata,
prevede «la definizione di un piano triennale per l'assunzione a
tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009,
[...], per complessive 150.000 unita', al fine di dare adeguata
soluzione al fenomeno del precariato storico e di evitarne la
ricostituzione, di stabilizzare e rendere piu' funzionali gli assetti
scolastici, di attivare azioni tese ad abbassare l'eta' media del
personale docente. [...]. Con effetto dalla data di entrata in vigore
della presente legge le graduatorie permanenti di cui all'articolo 1
del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sono trasformate in
graduatorie ad esaurimento».
La stessa norma prevede, poi, in presenza di determinati
requisiti, l'inserimento dei docenti nelle suddette graduatorie per
il biennio 2007-2008.
A fronte di cio' l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009
stabilisce che «la lett. c) del comma 605 dell'articolo 1 della legge
27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, si interpreta
nel senso che nelle operazioni di integrazione e di aggiornamento
delle graduatorie permanenti di cui all'articolo 1 del decreto-legge
7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
giugno 2004, n. 143, e' consentito ai docenti che ne fanno esplicita
richiesta, oltre che la permanenza nella provincia prescelta in
occasione dell'aggiornamento delle suddette graduatorie per il
biennio scolastico 2007-2008 e 2008-2009, di essere inseriti anche
nelle graduatorie di altre province dopo l'ultima posizione di III
fascia nelle graduatorie medesime. Il decreto con il quale il
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca dispone
l'integrazione e l'aggiornamento delle predette graduatorie per il
biennio scolastico 2011-2012 e 2012-2013, in ottemperanza a quanto
previsto dall'articolo 1, comma 4, del citato decreto-legge n. 97 del
2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 143 del 2004, e'
improntato al principio del riconoscimento del diritto di ciascun
candidato al trasferimento dalla provincia prescelta in occasione
dell'integrazione e dell'aggiornamento per il biennio scolastico
2007-2008 e 2008-2009 ad un'altra provincia di sua scelta, con il
riconoscimento del punteggio e della conseguente posizione nella
graduatoria».
Dal raffronto dei due testi normativi deve escludersi il
carattere interpretativo dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134
del 2009, in quanto esso non individua alcuno dei contenuti normativi
plausibilmente ricavabili dalla disposizione oggetto dell'asserita
interpretazione.
L'art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006,
infatti, in un'ottica di contenimento della spesa pubblica e di
assorbimento del precariato dei docenti, prevede la trasformazione
delle graduatorie permanenti in altre ad esaurimento e a tale fine
non permette, a partire dal 2007, l'inserimento in esse di nuovi
aspiranti candidati prima dell'immissione in ruolo dei docenti che
gia' vi fanno parte.
Rispetto a tale finalita' risulta del tutto estranea la
disciplina introdotta dalla norma censurata, avente ad oggetto i
movimenti interni alle graduatorie che per loro natura non incidono
sull'obiettivo dell'assorbimento dei docenti che ne fanno parte, per
il quale assumono rilevanza solo i possibili nuovi ingressi.
La norma impugnata ha, dunque, una portata innovativa con
carattere retroattivo, benche' si proponga quale strumento di
interpretazione autentica.
Essa introduce, con effetto temporale rigidamente circoscritto ad
un biennio, una disciplina eccentrica, rispetto alla regola
dell'inserimento "a pettine" dei docenti nelle graduatorie, vigente
non solo nel periodo anteriore, ma persino in quello posteriore
all'esaurimento del biennio in questione. Tale ultimo assetto
normativo costituisce, dunque, la regola ordinamentale prescelta dal
legislatore, anche nella prospettiva di non ostacolare indirettamente
la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale (art.
120, primo comma, Cost.), rispetto alla quale la norma impugnata ha
veste derogatoria.
In tale prospettiva, una siffatta deroga, per la quale non emerge
alcuna obiettiva ragione giustificatrice valevole per il solo biennio
in questione, e per di piu' imposta con efficacia retroattiva, non
puo' superare il vaglio di costituzionalita' che spetta a questa
Corte, con riguardo al carattere non irragionevole che le
disposizioni primarie debbono rivestire.
L'art. 1, comma 4-ter, infatti, prevede che, se il docente
chiede, in occasione dell'aggiornamento per il biennio scolastico
2011-2013 l'iscrizione in una graduatoria provinciale diversa
rispetto a quella in cui era inserito nel biennio 2007-2009, vedra'
riconosciuto il punteggio e la conseguente posizione occupata nella
graduatoria di provenienza.
Diversamente, se il docente chiede il suddetto trasferimento in
occasione delle operazioni di integrazione e di aggiornamento per il
biennio 2009-2011 viene inserito nelle graduatorie delle provincie
scelte dopo l'ultima posizione di III fascia.
L'effetto di tale previsione e', quindi, quello della sospensione
per il biennio 2009-2011 della regola secondo la quale i suddetti
mutamenti di graduatoria devono avvenire nel rispetto del principio
del merito e, quindi, con il riconoscimento del punteggio e della
posizione attribuiti al singolo docente nella graduatoria di
provenienza.
In proposito, per quanto attiene alla disciplina relativa al
reclutamento del personale docente, il decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado), agli artt. 399, 400 e 401 stabiliva che
l'accesso ai ruoli del personale docente dovesse avvenire mediante
concorsi per titoli ed esami e mediante concorsi per soli titoli,
riservando ad ognuno di essi annualmente il 50 per cento dei posti
destinati alle procedure concorsuali.
Successivamente, con l'art. 1 della legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), il
legislatore ha modificato il suddetto reclutamento mediante la
soppressione del concorso per soli titoli (art. 399) e la
trasformazione delle relative graduatorie in permanenti,
periodicamente integrabili (art. 401).
Per effetto della intervenuta modifica l'accesso ai ruoli oggi
avviene per il 50 per cento dei posti mediante concorsi per titoli ed
esami (ex art. 399) e, per il restante 50 per cento, attingendo dalle
graduatorie permanenti (ex art. 401).
A tali fini l'amministrazione, dopo aver determinato per ogni
triennio la effettiva disponibilita' di cattedre, indice i relativi
concorsi su base regionale per un numero pari alla meta' di esse
(art. 400).
Gli idonei non vincitori di tali concorsi vengono fatti confluire
nelle graduatorie provinciali permanenti che vengono utilizzate
dall'amministrazione scolastica per l'attribuzione, da un lato,
dell'ulteriore meta' delle cattedre individuate nel senso sopra
indicato e, dall'altro, per conferire supplenze annuali e temporanee
per mezzo delle quali i docenti acquisiscono ulteriore
professionalita'.
Le graduatorie permanenti, ora ad esaurimento, sono, poi,
periodicamente integrate mediante l'inserimento dei docenti che hanno
superato le prove dell'ultimo concorso regionale per titoli ed esami
e di quelli che hanno chiesto il trasferimento da una provincia ad
un'altra. Contemporaneamente all'integrazione, ossia all'introduzione
di nuovi candidati, viene naturalmente aggiornata la posizione di
coloro i quali sono gia' presenti in graduatoria e che, nelle more,
hanno maturato ulteriori titoli (art. 401).
Dal quadro normativo sopra riportato si evince che la scelta
operata dal legislatore con la legge n. 124 del 1999, istitutiva
delle graduatorie permanenti, e' quella di individuare i docenti cui
attribuire le cattedre e le supplenze secondo il criterio del merito.
Ed invero, l'aggiornamento, per mezzo dell'integrazione, delle
suddette graduatorie con cadenza biennale, ex art. 1, comma 4, del
decreto legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per
assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonche'
in materia di esami di Stato e di Universita'), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, e' finalizzato a
consentire ai docenti in esse iscritti di far valere gli eventuali
titoli precedentemente non valutati, ovvero quelli conseguiti
successivamente all'ultimo aggiornamento, cosi' da migliorare la loro
posizione ai fini di un possibile futuro conferimento di un incarico.
La disposizione impugnata deroga a tali principi e, utilizzando
il mero dato formale della maggiore anzianita' di iscrizione nella
singola graduatoria provinciale per attribuire al suo interno la
relativa posizione, introduce una disciplina irragionevole che -
limitata all'aggiornamento delle graduatorie per il biennio 2009-2011
- comporta il totale sacrificio del principio del merito posto a
fondamento della procedura di reclutamento dei docenti e con la
correlata esigenza di assicurare, per quanto piu' possibile, la
migliore formazione scolastica.
4. - L'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 si pone,
quindi, in contrasto con l'art. 3 della Cost., risultando di
conseguenza assorbite le ulteriori censure.