Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1, commi
2, lettera a) e 3, lettera b), 2, comma 1, 3, comma 1, 4, comma 2, 8,
comma 2, 14, commi 1 e 2, 16, 17, commi 2, 5, 6 e 7, 18, commi 1 e 3,
e 20, comma 1, della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n.
6 (Norme per l'inclusione sociale, economica e culturale delle
persone straniere presenti in Campania), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20-23 aprile 2010,
depositato in cancelleria il 27 aprile 2010 ed iscritto al n. 62 del
registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi l'avvocato Rosanna Panariello per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 aprile 2010 e depositato il
successivo 27 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
congiuntamente proposto - in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettere a), b), h) ed l), della Costituzione (ed in relazione
agli articoli 3, comma 5, 4, 5, 10, 10-bis, 11, 13, 14, 19, 34, 35,
39-bis e 40, commi 1, 1-bis e 6, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) - questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
1, comma 2, lettera a), e comma 3, lettera b); dell'art. 2, comma 1;
dell'art. 3, comma 1; dell'art. 4, comma 2; dell'art. 8, comma 2
[indicato solo in epigrafe]; dell'art. 14, commi 1 e 2; dell'art. 17,
commi 2, 5, 6 e 7; dell'art. 18, commi 1 e 3, e dell'art. 20, comma
1, della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (Norme
per l'inclusione sociale, economica e culturale delle persone
straniere presenti in Campania), pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Campania del 19 febbraio 2010, n. 16. Con lo stesso
atto, il ricorrente ha altresi' impugnato - in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost. ed in relazione all'art. 1, comma 4, del
decreto legislativo n. 286 del 1999 [recte: 1998] ed all'art. 80,
comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001) - l'art. 16 della stessa legge regionale n. 6 del
2010.
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale (all'art. 1,
comma 2) prevede, tra i propri principi e le proprie finalita',
quella di garantire alle persone straniere presenti sul territorio
campano «la pari opportunita' di accesso ai servizi, il
riconoscimento e la valorizzazione della parita' di genere ed il
principio di indirizzare l'azione amministrativa all'effettivo
esercizio dei diritti. A tal fine le politiche della Regione e degli
enti locali sono finalizzate: a) alla rimozione degli ostacoli per
l'effettivo inserimento sociale, culturale e politico [...]».
Inoltre, ai sensi del successivo comma 3, «la Regione organizza un
sistema di tutela e promozione sociale delle persone straniere
attraverso iniziative volte a: [...] b) assicurare pari opportunita'
di accesso all'abitazione, al lavoro all'istruzione ed alla
formazione professionale, alla conoscenza delle attivita' connesse
all'avvio di attivita' autonome e imprenditoriali, alle prestazioni
sanitarie ed assistenziali nonche' alle attivita' di mediazione
interculturale [...]».
Peraltro, il ricorrente osserva che, ai sensi del comma 1
dell'art. 2, i destinatari della normativa censurata sono «i
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, gli apolidi,
i richiedenti asilo e i rifugiati, presenti sul territorio nazionale
[...] di seguito denominati persone straniere»; e che,
nell'indicazione dei compiti della Regione e delle Province, le
relative disposizioni (di cui agli artt. 3, comma 1, e 4, comma 2)
concernono in generale, le persone straniere senza ulteriori
specificazioni. E rileva che sia l'art. 14 (nell'istituire presso
l'assessorato competente in materia di immigrazione il registro
generale degli enti e delle associazioni che operano in favore delle
persone straniere) implicitamente considera tra i destinatari degli
interventi posti in essere da tali enti anche le persone prive di
permesso di soggiorno o, comunque, non regolarmente soggiornanti; e
sia le restanti norme censurate (art. 17, commi 2, 5, 6 e 7; art. 18,
commi 1 e 3; art. 20, comma 1) individuano nel dettaglio una serie di
interventi volti a garantire l'assistenza socio-sanitaria,
l'integrazione sociale e la formazione professionale, che vedono
quali destinatari le «persone straniere presenti sul territorio
regionale».
Orbene, secondo il ricorrente, l'uso di tale formula ampia e
generica, congiuntamente alla circostanza che altre disposizioni
della legge regionale (quali, ad esempio, l'art. 1, comma 1, lettera
c), e comma 3, lettera f); l'art. 4, comma 1; l'art. 5; l'art. 13,
comma 4; l'art. 16; l'art. 21; l'art. 25) viceversa si riferiscono
espressamente alle «persone straniere regolarmente soggiornanti nella
regione», comporterebbe che i suddetti interventi siano
inequivocabilmente rivolti anche ai cittadini stranieri immigrati
privi di regolare permesso di soggiorno. Tuttavia, l'ingresso, la
permanenza e l'espulsione dei cittadini stranieri sono stati
compiutamente disciplinati dal decreto legislativo n. 286 del 1998 e,
quindi, le norme regionali impugnate (non rientrando nel regime
derogatorio di cui agli artt. 19 e 35) violerebbero i principi
fondamentali stabiliti, in particolare, negli artt. 3, comma 5, e 40,
comma 1-bis, che demandano alle Regioni e agli altri enti
territoriali le misure di integrazione sociale dei soli immigrati
regolarmente soggiornanti sul territorio; negli artt. 4, 5, 10, 11,
13 e 14, concernenti l'illegittimita' del soggiorno degli immigrati
irregolari e la disciplina del respingimento, dell'espulsione e della
detenzione nei centri di identificazione ed espulsione, nonche'
nell'art. 10-bis (introdotto dall'art. 1, comma 16, della legge 15
luglio 2009, n. 94, recante «Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica»), il quale configura come reato la condotta dello straniero
che faccia ingresso o si trattenga nel territorio dello Stato, in
violazione delle norme di detto decreto legislativo.
Sicche', le disposizioni regionali impugnate, disciplinando ed
agevolando il soggiorno degli stranieri che dimorano irregolarmente
nel territorio nazionale, risulterebbero eccedere dalle competenze
della Regione, incidendo sulla disciplina dell'ingresso e del
soggiorno degli immigrati ricompresa nelle materie, riservate alla
competenza esclusiva dello Stato, «diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea»
e «immigrazione», previste rispettivamente alle lettere a) e b)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., nonche' «ordine pubblico e
sicurezza» e «ordinamento penale», previste alle successive lettere
h) ed l).
1.2. - Il ricorrente - sempre con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere a), b), h) ed l), Cost. - deduce, inoltre,
distintamente, l'illegittimita' costituzionale (a) dell'art. 17,
comma 2, della legge regionale in esame, che (prevedendo che «I
centri di accoglienza delle persone straniere nella regione svolgono
attivita' di accoglienza temporanea nei confronti di tutte le persone
straniere presenti sul territorio e sprovviste di un'autonoma
sistemazione alloggiativa») contrasterebbe con l'art. 40, commi 1 e
1-bis, del decreto legislativo n. 286 del 1998, secondo cui i centri
di accoglienza predisposti dalle Regioni sono destinati ad ospitare
in via esclusiva «stranieri regolarmente soggiornanti per motivi
diversi dal turismo, che siano temporaneamente impossibilitati a
provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e di
sussistenza», e secondo cui «L'accesso alle misure di integrazione
sociale e' riservato agli stranieri non appartenenti a Paesi
dell'Unione europea che dimostrino di essere in regola con le norme
che disciplinano il soggiorno in Italia ai sensi del presente testo
unico e delle leggi e regolamenti vigenti in materia»; nonche' (b)
dell'art. 17, comma 5, che (attribuendo «alle persone straniere» al
pari dei cittadini italiani, il diritto di essere assegnatari di
alloggi di edilizia residenziale pubblica e destinatari di contributi
erogabili ai locatari nei contratti di locazione ad uso di
abitazione, nonche' la possibilita' di partecipare ai bandi di
concorso relativi all'assegnazione di provvidenze in materia di
edilizia residenziale per l'acquisto, il recupero, la costruzione e
la locazione di alloggi) contrasterebbe con l'art. 40, comma 6, del
decreto legislativo n. 286 del 1998, per il quale solo «gli stranieri
titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e
che esercitano una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parita'
con i cittadini italiani,» a siffatte provvidenze.
1.3. - Per violazione degli stessi parametri, il Governo impugna
anche l'art. 18, commi 1 e 3, della medesima legge regionale, che
garantiscono «alle persone straniere presenti sul territorio
regionale» i servizi sanitari di cui all'art. 34 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, prevedendo la promozione delle misure
organizzative finalizzate a rendere fruibili le prestazioni sanitarie
anche per le persone straniere non iscritte al servizio sanitario
regionale. Secondo la difesa erariale tali norme si pongono in
contrasto con i principi di cui all'art. 35 del citato decreto
legislativo, che, nel dettare disposizioni sulla «Assistenza
sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario
nazionale», stabilisce, al comma 3, che «Ai cittadini stranieri
presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme
relative all'ingresso ed al soggiorno, sono assicurate» unicamente
«le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali,
ancorche' continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i
programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute
individuale e collettiva».
1.4. - A sua volta l'art. 20, comma 1 (che consente l'accesso ai
corsi di formazione e di riqualificazione professionali alle «persone
straniere» generalmente intese e senza specificazioni), e' impugnato
- sempre con riferimento ai medesimi parametri - per violazione
dell'art. 39-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998, che riserva
espressamente l'accesso a tali corsi agli stranieri con regolare
permesso di soggiorno per motivi di studio. Secondo il ricorrente, la
disposizione regionale oltre ad agevolare il soggiorno e
l'inserimento sociale anche in vista di una possibile formazione
professionale dello stranieri irregolare (suscettibile di espulsione)
estende ad esso diritti ed agevolazioni previste dalla normativa
statale esclusivamente a favore dello straniero che soggiorna
regolarmente sul territorio.
1.5. - Infine, l'art. 16 (secondo cui le persone straniere
regolarmente soggiornanti in Campania «sono equiparate ai cittadini
italiani ai fini delle fruizioni delle provvidenze e delle
prestazioni, anche economiche, che sono erogate dalla regione»),
viene impugnato per violazione dell'art. 1, comma 4, del decreto
legislativo n. 286 del 1998 e dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Osserva infatti il ricorrente che - se l'art. 3, comma 5, e l'art.
40, comma 1-bis, del testo unico sull'immigrazione (che, a loro
volta, costituiscono principi fondamentali) demandano alla Regione e
agli altri enti territoriali le misure di integrazione sociale degli
immigrati regolarmente soggiornanti sul territorio - tuttavia la
disposizione si pone in contrasto con l'art. 80, comma 19, della
legge n. 388 del 2000, che circoscrive l'ambito dei destinatari delle
provvidenze sociali, stabilendo che «Ai sensi dell'art. 41 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani e' consentita a favore degli stranieri che siano almeno
titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un
anno». La disposizione regionale, pertanto, limitandosi a richiedere
la regolarita' della presenza sul territorio del soggetto straniero,
senza specificare lo specifico titolo di soggiorno necessario allo
straniero per fruire dei servizi sociali, si pone in contrasto con i
principi fondamentali posti dalla disciplina statale in materia di
condizioni di accesso dello straniero alle prestazioni economiche
previdenziali.
2. - La Regione Campania si e' costituita nel presente giudizio
in via principale in virtu' di deliberazione effettuata con decreto
dirigenziale adottato dal Coordinatore dell'Area generale di
coordinamento, «su proposta del Dirigente del Settore Contenzioso
Amministrativo e Tributario».
Considerato in diritto
1. - In via preliminare, va rilevato che la Regione Campania
risulta essersi costituita nel presente giudizio sulla base di
autorizzazione a resistere conferita (con decreto dirigenziale n. 366
del 17 maggio 2010) dal coordinatore dell'Area generale di
coordinamento - Avvocatura, su proposta del dirigente del settore
contenzioso amministrativo e tributario della Regione medesima, e non
gia' dalla Giunta regionale, come viceversa richiesto dall'art. 32,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), cui si
e' conformato l'art. 51, comma 1, lettera f), della legge regionale
28 maggio 2009, n. 6 (Statuto della Regione Campania). Orbene, come
ribadito dalla giurisprudenza costituzionale - che ha affermato
(anche in fattispecie identica) che, nella competenza ad autorizzare
la promozione dei giudizi di costituzionalita', deve ritenersi
compresa anche la deliberazione di costituirsi in tali giudizi, data
la natura politica della valutazione che i due atti richiedono (ex
multis, ordinanza letta all'udienza del 5 ottobre 2010 e relativa al
giudizio deciso con la sentenza n. 325 del 2010) - la costituzione
risulta pertanto inammissibile.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in primo luogo,
impugna congiuntamente numerose disposizioni della legge della
Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (recante «Norme per
l'inclusione sociale, economica e culturale delle persone straniere
presenti in Campania»). In particolare, il ricorrente censura: l'art.
1, comma 2, lettera a), in quanto prevede, tra i propri principi e
finalita', quello di garantire alle persone straniere presenti sul
territorio campano «la pari opportunita' di accesso ai servizi, il
riconoscimento e la valorizzazione della parita' di genere ed il
principio di indirizzare l'azione amministrativa all'effettivo
esercizio dei diritti», ed a tal fine dispone che «le politiche della
Regione e degli enti locali sono finalizzate [...] alla rimozione
degli ostacoli per l'effettivo inserimento sociale, culturale e
politico»; l'art. 1, comma 3, lettera b), secondo cui «la Regione
organizza un sistema di tutela e promozione sociale delle persone
straniere attraverso iniziative volte a [...] assicurare pari
opportunita' di accesso all'abitazione, al lavoro all'istruzione ed
alla formazione professionale, alla conoscenza delle attivita'
connesse all'avvio di attivita' autonome e imprenditoriali, alle
prestazioni sanitarie ed assistenziali nonche' alle attivita' di
mediazione interculturale»; l'art. 2, comma 1, per il quale i
destinatari della normativa censurata sono «i cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, gli apolidi, i richiedenti asilo e i
rifugiati, presenti sul territorio nazionale [...] di seguito
denominati persone straniere»; l'art. 3, comma 1, e l'art. 4, comma
2, che, nell'indicazione dei compiti della Regione e delle Province,
si riferiscono in generale alle persone straniere senza ulteriori
specificazioni; l'art. 8, comma 2 [indicato solo in epigrafe]; l'art.
14, commi 1 e 2, in quanto, nell'istituire presso l'assessorato
competente in materia di immigrazione il registro generale degli enti
e delle associazioni che operano in favore delle persone straniere,
implicitamente considera tra i destinatari degli interventi posti in
essere da tali enti anche le persone prive di permesso di soggiorno
o, comunque, non regolarmente soggiornanti; l'art. 17, commi 2, 5, 6
e 7; l'art. 18, commi 1 e 3; l'art. 20, comma 1, poiche',
individuando nel dettaglio una serie di interventi volti a garantire
l'assistenza socio-sanitaria, 1'integrazione sociale e la formazione
professionale, vedono quali destinatari le «persone straniere
presenti sul territorio regionale».
Secondo il ricorrente, l'uso della ampia e generica formula
«persone straniere presenti sul territorio regionale», unitamente
alla circostanza che altre disposizioni della legge regionale (quali,
ad esempio, l'art. 1, comma 1, lettera c), e comma 3, lettera f);
l'art. 4, comma 1; l'art. 5; l'art. 13, comma 4; l'art. 16; l'art.
21; l'art. 25) viceversa si riferiscono espressamente alle «persone
straniere regolarmente soggiornanti nella regione», comporterebbe che
i suddetti interventi siano inequivocabilmente rivolti anche ai
cittadini stranieri immigrati privi di regolare permesso di
soggiorno. Poiche', pero', la permanenza e l'espulsione dei cittadini
stranieri sono stati compiutamente disciplinati dal decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero», le norme regionali impugnate (non
rientrando nel regime derogatorio di cui agli artt. 19 e 35 del
medesimo testo unico) si porrebbero in contrasto con i principi
fondamentali da questo stabiliti, in particolare, negli artt. 3,
comma 5, e 40, comma 1-bis, che demandano alle Regioni e agli altri
enti territoriali le misure di integrazione sociale dei soli
immigrati regolarmente soggiornanti sul territorio; negli artt. 4, 5,
10, 11, 13 e 14, concernenti l'illegittimita' del soggiorno degli
immigrati irregolari e la disciplina del respingimento,
dell'espulsione e della detenzione nei centri di identificazione ed
espulsione, nonche' nell'art. 10-bis (introdotto dall'art. 1, comma
16, della legge 15 luglio 2009, n. 94, recante «Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica»). Pertanto, esse verrebbero ad
incidere sulla disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli
immigrati ricompresa nelle materie di competenza esclusiva dello
Stato, «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea» e «immigrazione», previste
rispettivamente alle lettere a) e b) dell'art. 117, secondo comma,
Cost., nonche' «ordine pubblico e sicurezza» e «ordinamento penale»,
previste dalle successive lettere h) ed l).
2.1. - Le questioni aventi ad oggetto tale primo gruppo di norme,
congiuntamente impugnate, sono in parte inammissibili ed in parte non
fondate.
Come gia' chiarito nella sentenza n. 299 del 2010, con la quale
questa Corte s'e' pronunciata nel merito di un'impugnazione formulata
in maniera sostanzialmente identica, nei confronti di analoga
normativa di altra Regione nella stessa materia, il primo gruppo di
censure rende palese che il ricorrente, dopo avere trascritto, in
parte, le disposizioni regionali con esse impugnate, ne abbia dedotto
l'illegittimita' costituzionale esclusivamente in quanto, a suo
avviso, esse sarebbero applicabili «anche ai cittadini stranieri
privi di regolare permesso di soggiorno», i quali «non solo non
avrebbero titolo a soggiornare, ma, una volta sul territorio
nazionale, dovrebbero essere perseguiti penalmente». Secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, dette norme violerebbero i
parametri evocati, poiche' «incidono sulla disciplina dell'ingresso e
del soggiorno degli immigrati» e prevedono «interventi volti al
riconoscimento o all'estensione di diritti in favore dell'immigrato
irregolare o in attesa di regolarizzazione» (sentenza n. 299 del
2010).
Pertanto, benche' tali norme regolino molteplici e non omogenei
interventi riconducibili a differenti ambiti materiali (non
individuati dal ricorrente), le uniche specifiche censure proposte
riguardano dette disposizioni esclusivamente nella parte in cui esse
sarebbero riferibili agli immigrati non in regola con il permesso di
soggiorno; e, conseguentemente, e' soltanto entro questi termini e
limiti che esse possono qui costituire oggetto di scrutinio.
Peraltro, va precisato che le censure riguardanti l'asserita
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere h) ed l), Cost., con
riguardo alla dedotta lesione della competenza esclusiva dello Stato
nelle materie «ordine pubblico e sicurezza» ed «ordinamento penale»,
sono inammissibili in quanto l'impugnazione, cosi' come formulata,
risulta essere meramente assertiva, giacche' non suffragata da alcuna
argomentazione (sentenze n. 312 e n. 200 del 2010). E lo stesso vizio
di inammissibilita' inficia anche, in parte qua, le altre questioni,
in cui il preteso vulnus e' altrettanto immotivato, in quanto
prospettato, in modo identico, mediante il mero richiamo di detti
parametri.
Le residue censure riferite alla dedotta violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere a) e b), risultano non fondate.
Va, infatti, nuovamente sottolineato, in generale, che deve
essere riconosciuta la possibilita' di interventi legislativi delle
Regioni con riguardo al fenomeno dell'immigrazione, per come previsto
dall'art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 286 del 1998, fermo
restando che tale potesta' legislativa non puo' riguardare aspetti
che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso
e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri ambiti, come il
diritto allo studio o all'assistenza sociale, attribuiti alla
competenza concorrente e residuale delle Regioni (sentenze n. 299 e
n. 134 del 2010). E cio', in quanto l'intervento pubblico concernente
gli stranieri non puo' limitarsi al mero controllo dell'ingresso e
del soggiorno degli stessi sul territorio nazionale, ma deve
necessariamente considerare altri ambiti - dall'assistenza sociale
all'istruzione, dalla salute all'abitazione - che coinvolgono
molteplici competenze normative, alcune attribuite allo Stato, altre
alle Regioni (sentenze n. 156 del 2006, n. 300 del 2005). Tanto piu'
che lo straniero e' titolare di tutti i diritti fondamentali che la
Costituzione riconosce spettanti alla persona (sentenza n. 148 del
2008).
Nella specie, le varie disposizioni censurate, pur nel loro
eterogeneo contenuto precettivo, appaiono tutte finalizzate -
peraltro in attuazione del comma 5 dell'art. 3 dello stesso decreto
legislativo n. 286 del 1998, in virtu' del quale «Nell'ambito delle
rispettive attribuzioni e dotazioni di bilancio, le regioni, le
province, i comuni e gli altri enti locali adottano i provvedimenti
concorrenti al perseguimento dell'obbiettivo di rimuovere gli
ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti
e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello
Stato, con particolare riguardo a quelle inerenti all'alloggio, alla
lingua, all'integrazione sociale, nel rispetto dei diritti
fondamentali della persona umana» - alla predisposizione da parte
della Regione, in un contesto di competenze concorrenti o residuali,
di sistemi di tutela e promozione, volti ad assicurare l'opportunita'
per le persone straniere presenti in Campania di accedere a diritti
quali quello allo studio ed alla formazione professionale,
all'assistenza sociale, al lavoro, all'abitazione, alla salute. Se
tali norme (fatto salvo quanto si dira' oltre, riguardo agli artt.
17, comma 5, e 20, comma 1, singolarmente censurati) si ritengono
applicabili anche in favore degli stranieri non in regola con il
permesso di soggiorno, e' altrettanto vero che esse hanno di mira
esclusivamente la tutela di diritti fondamentali, senza minimamente
incidere sulla politica di regolamentazione della immigrazione ovvero
sulla posizione giuridica dello straniero presente nel territorio
nazionale o regionale o sullo status dei beneficiari. Di conseguenza,
la lettera e la portata teleologica delle norme regionali impugnate
non consentono di interpretare le stesse nel senso che gli interventi
ivi previsti, ove riferibili appunto anche agli immigrati irregolari,
permettano neppure indirettamente di legittimarne la presenza nel
territorio dello Stato, interferendo sulla potesta', di esclusiva
spettanza dello Stato, relativa alla programmazione dei flussi di
ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale ovvero ai
presupposti ed alle modalita' di regolarizzazione dello straniero.
3. - Il ricorrente - sempre con riferimento alle lettere a) e b)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., evocate sulla base delle
medesime motivazioni - impugna distintamente il comma 2 dell'art. 17
della medesima legge regionale, che (nella parte in cui prevede che i
centri di accoglienza delle persone straniere nella Regione svolgono
attivita' di accoglienza temporanea nei confronti di tutte le persone
straniere presenti sul territorio e sprovviste di un'autonoma
sistemazione alloggiativa) contrasterebbe con l'art. 40, commi 1 e
1-bis, del decreto legislativo n. 286 del 1998, secondo cui i centri
di accoglienza predisposti dalle Regioni sono destinati ad ospitare
in via esclusiva «stranieri regolarmente soggiornanti per motivi
diversi dal turismo, che siano temporaneamente impossibilitati a
provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e di
sussistenza» e secondo cui «L'accesso alle misure di integrazione
sociale e' riservato agli stranieri non appartenenti a Paesi
dell'Unione europea che dimostrino di essere in regola con le norme
che disciplinano il soggiorno in Italia ai sensi del presente testo
unico e delle leggi e regolamenti vigenti in materia».
3.1. - La questione non e' fondata.
Il comma 2 dell'art. 17 prevede che «I centri di accoglienza
delle persone straniere nella regione svolgono attivita' di
accoglienza temporanea nei confronti di tutte le persone straniere
presenti sul territorio e sprovviste di un'autonoma sistemazione
alloggiativa, con particolare attenzione alle seguenti categorie: a)
richiedenti asilo e loro famiglie fino alla definitiva conclusione
delle procedure amministrative e giudiziarie connesse alle domande di
asilo; l'accoglienza puo' avvenire anche nelle more del rilascio o
del rinnovo del permesso di soggiorno per richiesta di asilo, per
asilo, per asilo umanitario; b) lavoratori stagionali; c) stranieri
vittime di violenza o di grave sfruttamento, che godono di misure di
protezione per motivi umanitari nell'ambito dei programmi di
protezione sociale, di cui all'articolo 18 del decreto legislativo n.
286/1998; l'accesso ai centri puo' avvenire anche nelle more
dell'accertamento dei presupposti per l'ammissione al programma di
assistenza e integrazione sociale o nelle more del rilascio o del
rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale o
per motivi umanitari; d) stranieri destinatari di misure di
protezione temporanea o di misure straordinarie di accoglienza
deliberate dal Governo nazionale, ai sensi dell'articolo 20 del
decreto legislativo n. 286/1998; e) minori stranieri non accompagnati
ammessi in un progetto di integrazione civile e sociale gestito da un
ente pubblico o privato, ai sensi degli articoli 32 e 33 del decreto
legislativo n. 286/1998; f) marittimi stranieri per il tempo
necessario a reperire un nuovo ingaggio».
Conformemente a quanto gia' affermato da questa Corte (nella
citata sentenza n. 299 del 2010) va, innanzitutto, sottolineato che
la norma, lungi dall'incidere sulla competenza esclusiva dello Stato
in materia di immigrazione (sentenza n. 156 del 2006) e, quindi, nel
pieno rispetto di quanto stabilito dal legislatore statale in tema di
ingresso e soggiorno in Italia dello straniero, anche con riguardo
allo straniero dimorante privo di un valido titolo di ingresso
(sentenza n. 269 del 2010), pone una previsione che si colloca
nell'ambito materiale dell'assistenza e dei servizi sociali,
spettante alla competenza legislativa residuale della Regione
(sentenza n. 10 del 2010) e la cui regolamentazione, in quanto
espressione della piu' ampia autonomia legislativa costituzionalmente
riconosciuta, non e' valutabile, come tale, sulla base di una
prospettazione basata (oltre che sul non fondato assunto della
asserita lesione di competenze esclusive dello Stato) sulla dedotta
violazione di principi fondamentali che, viceversa, sono diretti a
regolare materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma,
Cost. (cfr. sentenza n. 247 del 2010).
D'altronde, l'autonomia del legislatore regionale nella materia
de qua appare guidata dalla volonta' di estendere l'accessibilita' al
diritto sociale ad una (sebbene precaria e temporanea) sistemazione
alloggiativa, che peraltro la Corte ha ritenuto riconducibile «fra i
diritti inviolabili dell'uomo di cui all'art. 2 della Costituzione»
(sentenze n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988; ordinanza n. 76 del
2010). E cio', in coerenza con la naturale propensione "espansiva"
della esigenza di garantire il "rispetto" (che altro non puo'
significare se non concreta attuazione) dei diritti fondamentali
spettanti alla persona, alla stregua di quanto sancito dallo stesso
decreto legislativo n. 286 del 1998, che: a) all'art. 2, comma 1,
proclama che «Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel
territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della
persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle
convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto
internazionale generalmente riconosciuti»; b) all'art. 3, comma 5,
dispone che «Nell'ambito delle rispettive attribuzioni e dotazioni di
bilancio, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali
adottano i provvedimenti concorrenti al perseguimento dell'obbiettivo
di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno
riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli
stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a
quelle inerenti all'alloggio, alla lingua, all'integrazione sociale,
nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana».
4. - Il ricorrente - in riferimento ai medesimi parametri -
impugna altresi' il comma 5 dello stesso art. 17, che (attribuendo
«alle persone straniere» al pari dei cittadini italiani, il diritto
di essere assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica e
destinatari di contributi erogabili ai locatari nei contratti di
locazione ad uso di abitazione, nonche' la possibilita' di
partecipare ai bandi di concorso relativi all'assegnazione di
provvidenze in materia di edilizia residenziale per l'acquisto, il
recupero, la costruzione e la locazione di alloggi) contrasterebbe
con l'art. 40, comma 6, del medesimo decreto legislativo, per il
quale solo «gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli
stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attivita' di
lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in
condizioni di parita' con i cittadini italiani, agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle
agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione o dagli
enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al
credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e
locazione della prima casa di abitazione».
4.1. - Anche questa censura non e' fondata, per erroneita' della
premessa interpretativa.
La norma prevede che, «In attuazione dell'articolo 40, comma 6,
del decreto legislativo n. 286/1998, le persone straniere, come i
cittadini italiani, hanno diritto a: a) essere assegnatari di alloggi
di edilizia residenziale pubblica disponibili nel territorio della
Regione Campania; b) essere destinatari dei contributi erogabili ai
locatari dei contratti di locazione ad uso di abitazione,
eventualmente concessi dalla Regione a seguito dell'esercizio della
facolta' prevista dall'articolo 11, comma 6, della legge 9 dicembre
1998 n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili
adibiti ad uso abitativo); c) essere destinatari dei contributi in
conto capitale per l'acquisto della prima casa di abitazione,
eventualmente disposti dalla Regione; d) partecipare ai bandi di
concorso relativi all'erogazione di ogni altra provvidenza erogata
dalla Regione Campania in materia di edilizia residenziale per
l'acquisto, il recupero, la costruzione e la locazione di alloggi».
La premessa da cui muove il ricorrente si basa sulla ritenuta
estensione anche allo straniero irregolare della possibilita' di
concorrere all'assegnazione ovvero di accedere ai benefici previsti
dalla norma.
Tale assunto risulta, pero', smentito, oltre che dall'espresso
fine di attuazione dell'art. 40, comma 6, del Testo unico
sull'immigrazione, dal raffronto tra il riferimento generico alle
«persone straniere» contenuto nella disposizione in esame e quello,
specifico, a «tutte le persone straniere presenti sul territorio», di
cui al precedentemente esaminato comma 2 dello stesso art. 17, che
(come tale) non puo' portare ad interpretare il comma 5 come
applicabile anche all'immigrato non in regola. E risulta smentito
soprattutto dalla lettera dell'art. 25 della medesima legge regionale
n. 6 del 2010, che - a modifica della lettera a) dell'art. 2 della
legge della Regione Campania 2 luglio 1997, n. 18 (recante «Nuova
disciplina per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica») - prevede, tra i requisiti per la partecipazione al bando
di concorso per l'assegnazione di tali alloggi, la «cittadinanza
italiana o di uno Stato aderente all'Unione europea ovvero, per i
cittadini di paesi non membri dell'Unione europea, il possesso dello
status di rifugiato riconosciuto dalle competenti autorita' italiane
o la titolarita' della carta di soggiorno o la titolarita' di un
permesso di soggiorno almeno biennale e, in quest'ultimo caso,
l'esercizio di una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo».
Risulta, quindi, di tutta evidenza la contraddittorieta' di una
lettura estensiva della norma censurata che trascuri la esplicita
delimitazione dei beneficiari del medesimo diritto, in senso del
tutto conforme alla evocata norma statale, operata nello stesso
contesto legislativo.
5. - Sempre per violazione degli stessi parametri, il Governo
impugna anche l'art. 18, commi 1 e 3, che garantiscono «alle persone
straniere presenti sul territorio regionale» i servizi sanitari di
cui all'art. 34 del decreto legislativo n. 286 del 1998, prevedendo
la promozione delle misure organizzative finalizzate a rendere
fruibili le prestazioni sanitarie anche per le persone straniere non
iscritte al servizio sanitario regionale. Secondo la difesa erariale
tali norme si pongono in contrasto con i principi di cui all'art. 35
del citato decreto legislativo, che, al comma 3, stabilisce che «Ai
cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale, non in regola
con le norme relative all'ingresso ed al soggiorno, sono assicurate»
unicamente «le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque
essenziali, ancorche' continuative, per malattia ed infortunio e sono
estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute
individuale e collettiva».
5.1. - Anche questa censura non e' fondata.
Il comma 1 dell'art. 18 prevede che: «Sono garantiti alle persone
straniere presenti sul territorio regionale i servizi sanitari
previsti dalla normativa e dai piani regionali vigenti in condizioni
di parita' di trattamento rispetto alle cittadine ed ai cittadini
italiani, in attuazione degli articoli 34 e 35 del decreto
legislativo n. 286/1998»; a sua volta il comma 3 dello stesso
articolo dispone che «L'amministrazione regionale promuove le misure
organizzative finalizzate a rendere fruibili le prestazioni previste,
anche per le persone straniere non iscritte al servizio sanitario
regionale».
Chiamata a scrutinare in via principale analoga norma di altra
legge regionale (sentenza n. 269 del 2010), questa Corte ha ribadito
che «lo straniero e' [...] titolare di tutti i diritti fondamentali
che la Costituzione riconosce spettanti alla persona» (sentenza n.
148 del 2008) ed in particolare, con riferimento al diritto
all'assistenza sanitaria, ha precisato che esiste «un nucleo
irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come
ambito inviolabile della dignita' umana, il quale impone di impedire
la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto
pregiudicare l'attuazione di quel diritto». Quest'ultimo deve percio'
essere riconosciuto «anche agli stranieri, qualunque sia la loro
posizione rispetto alle norme che regolano l'ingresso ed il soggiorno
nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalita'
di esercizio dello stesso» (sentenza n. 252 del 2001).
Orbene, le disposizioni oggetto di censura (al pari di quelle
gia' sottoposte al vaglio di questa Corte nelle richiamate sentenze
n. 299 e n. 269 del 2010) si inseriscono in un contesto normativo
caratterizzato dal riconoscimento in favore dello straniero, anche
privo di un valido titolo di soggiorno, di un nucleo irriducibile di
tutela del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come
ambito inviolabile della dignita' umana. Pertanto la norma regionale
- in esplicita attuazione dei richiamati principi fondamentali posti
dagli artt. 34 e 35 del testo unico immigrazione - provvede ad
assicurare anche agli stranieri irregolari le fondamentali
prestazioni atte a garantire il diritto all'assistenza sanitaria,
nell'esercizio della propria competenza legislativa, nel pieno
rispetto di quanto stabilito dal legislatore statale in tema di
ingresso e soggiorno in Italia dello straniero, anche con riguardo
allo straniero dimorante privo di un valido titolo di ingresso.
6. - L'art. 20, comma 1, nella parte in cui consente l'accesso ai
corsi di formazione e di riqualificazione professionali alle «persone
straniere» generalmente intese e senza specificazioni, e' censurato
per violazione sempre dell'art. 117, secondo comma, lettere a) e b),
Cost., nonche' dell'art. 39-bis del decreto legislativo n. 286 del
1998, che riserva espressamente l'accesso a tali corsi agli stranieri
con regolare permesso di soggiorno per motivi di studio.
6.1. - La questione non e' fondata, per erroneita' della premessa
interpretativa.
La norma censurata prevede che «Le persone straniere hanno
diritto di accedere, a parita' di condizioni con gli altri cittadini,
a tutti i corsi di orientamento, formazione e riqualificazione
professionali, nell'ambito degli interventi previsti dalla normativa
regionale vigente».
L'affermazione (peraltro non specificamente motivata)
dell'applicabilita' della disposizione de qua anche agli stranieri
non in regola col permesso di soggiorno, risulta smentita dal fatto
che la stessa norma censurata prevede espressamente che il diritto di
accesso ai corsi de quibus avvenga «nell'ambito degli interventi
previsti dalla normativa regionale vigente». Ed e' proprio tale
normativa che - all'art. 1, comma 1, lettera o), della legge della
Regione Campania 18 novembre 2009, n. 14, recante il «Testo unico
della normativa della Regione Campania in materia di lavoro e
formazione professionale per la promozione della qualita' del lavoro»
-, al fine di «valorizzare gli strumenti a garanzia e promozione
delle pari opportunita', nell'accesso e nello svolgimento del lavoro,
connessi al genere, alla condizione di immigrato o di straniero,
presenti regolarmente nel territorio nazionale, nonche'
dell'inclusione sociale e lavorativa dei soggetti disabili e
svantaggiati», stabilisce, in conformita' alla evocata disposizione
del testo unico immigrazione, che «Gli immigrati extracomunitari che
soggiornano regolarmente sul territorio regionale ai sensi della
normativa comunitaria e statale vigente hanno diritto alla formazione
professionale in condizione di parita' con gli altri cittadini, nel
rispetto delle pari opportunita' nell'inserimento lavorativo e
analogo diritto al sostegno per attivita' autonome ed
imprenditoriali».
7. - Il ricorrente, infine, ha impugnato l'art. 16 - secondo cui
le persone straniere regolarmente soggiornanti in Campania «sono
equiparate ai cittadini italiani ai fini delle fruizioni delle
provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, che sono erogate
dalla regione» - per «violazione dell'art. 1, comma 4, del d.lgs. n.
286 del 1998 e dell'art. 117, terzo comma, Cost.», giacche' la
disposizione si pone in contrasto con l'art. 80, comma 19, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001),
che circoscrive l'ambito dei destinatari delle provvidenze sociali,
stabilendo che «Ai sensi dell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998,
l'assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono
diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di
servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla
legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di
soggiorno; per le altre prestazioni e servizi sociali l'equiparazione
con i cittadini italiani e' consentita a favore degli stranieri che
siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non
inferiore ad un anno». Secondo il ricorrente, la disposizione
regionale sarebbe incostituzionale nella parte in cui si limita a
richiedere la regolarita' della presenza sul territorio del soggetto
straniero, senza indicare lo specifico titolo di soggiorno necessario
allo straniero per fruire dei servizi sociali.
7.1. - Nei termini in cui e' stata prospettata, anche
quest'ultima questione non e' fondata.
Attraverso il richiamo all'art. 1, comma 4, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, secondo il quale «Nelle materie di
competenza legislativa delle regioni, le disposizioni del presente
testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione», il ricorrente deduce la violazione dell'art.
80, comma 19, della legge n. 388 del 2000.
Orbene, pur prescindendo dal fatto che viene denunciata la
violazione di un principio fondamentale senza una previa specifica
identificazione della materia nel cui ambito ascrivere la norma
censurata, risulta dirimente rilevare che il ricorrente omette di
considerare che tale norma e' gia' stata oggetto di tre pronunce di
illegittimita' costituzionale (due delle quali precedenti alla
proposizione del presente giudizio) con le quali questa Corte ha
ritenuto manifestamente irragionevole subordinare l'attribuzione
delle prestazioni assistenziali de quibus al possesso, da parte di
chi risulti soggiornare legalmente nel territorio dello Stato, di
particolari requisiti qualificanti per ottenere la carta o il
permesso di soggiorno. Cosi' l'art. 80, comma 19, della legge n. 388
del 2000 e' stato dichiarato costituzionalmente illegittimo,
unitamente all'art. 9, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del
1998, nella parte in cui tali disposizioni escludono che l'indennita'
di accompagnamento (sentenza n. 306 del 2008) e la pensione di
inabilita' (sentenza n. 11 del 2009) possano essere attribuite agli
stranieri extracomunitari soltanto perche' essi non risultano in
possesso dei requisiti di reddito gia' stabiliti per la carta di
soggiorno ed ora previsti, per effetto del decreto legislativo 8
gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa
allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo
periodo) per il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo.
Parimenti, il solo art. 80, comma 19, della legge n. 388 del
2000, e' stato altresi' ulteriormente dichiarato costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui subordina al requisito della
titolarita' della carta di soggiorno la concessione agli stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato dell'assegno
mensile di invalidita' (sentenza n. 187 del 2010).
In particolare, questa Corte ha fondato tali pronunce sulla
considerazione che - se al legislatore italiano e' certamente
consentito dettare norme, non palesemente irragionevoli e non
contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l'ingresso e
la permanenza di extracomunitari in Italia, e se e' possibile
subordinare, non irragionevolmente, l'erogazione di determinate
prestazioni, non diretti a rimediare a gravi situazioni di urgenza,
alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al
soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non
episodico e di non breve durata - «una volta, pero', che il diritto a
soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si
possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini» (sentenze n. 187 del
2010 e n. 306 del 2008).
Orbene, rispetto a tali pronunce incidenti sulla individuazione
delle condizioni per la fruizione delle prestazioni, la asserita
necessita' di uno specifico titolo di soggiorno per fruire dei
servizi sociali rappresenta una condizione restrittiva che, in tutta
evidenza, si porrebbe (dal punto di vista applicativo) in senso
diametralmente opposto a quello indicato da questa Corte, i cui
ripetuti interventi sono venuti ad assumere incidenza generale ed
immanente nel sistema di attribuzione delle relative provvidenze.
Sicche', la previsione contenuta nella norma censurata, e' lungi
dall'essere lesiva del principio fondamentale, come evocato dal
ricorrente.