Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1, 2
e 4, 13, 15, 16, commi 1, 2 e 3, 17, 18, 19, commi 1, 6 e 8, 20, 21,
commi 1, 4, 5 e 6, 22, comma 1, 24, commi 1 e 3, 26 e 30 della legge
della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia
di sanita' e servizi sociali) promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 7-10 maggio 2010, depositato
in cancelleria il 14 maggio 2010 ed iscritto al n. 77 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2011 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Massimo Luciani, Luigi Volpe e
Luca Alberto Clarizio per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 7 maggio 2010 e depositato il 14 maggio 2010 (reg. ric. n. 77 del
2010), ha promosso questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, commi 1, 2 e 4, 13, 15, 16, commi 1, 2 e 3, 17, 18, 19,
commi 1, 6 e 8, 20, 21, commi 1, 4, 5 e 6, 22, comma 1, 24, commi 1 e
3, 26 e 30 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4
(Norme urgenti in materia di sanita' e servizi sociali), per
violazione degli articoli 3, 24, 31, 33, 51, 81, 97, 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, e 118 della Costituzione.
2. - Le disposizioni impugnate contengono misure riguardanti
interventi in materia di sanita' nella Regione Puglia, con specifico
riguardo al personale.
2.1. - In particolare, l'art. 2 della legge della Regione Puglia
n. 4 del 2010 sostituisce l'art. 4 della legge regionale 23 dicembre
2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria), dettando previsioni in
materia di servizio presso le direzioni sanitarie. La disposizione
stabilisce, al comma 1, che entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge citata, «il personale appartenente alla dirigenza
medica del servizio sanitario regionale (SSR) che alla stessa data,
con formale atto di data certa, emanato dal legale rappresentante
dell'ente, risulti in servizio da almeno cinque anni in un posto di
disciplina diversa da quella per la quale e' stato assunto e'
inquadrato, a domanda, nella disciplina nella quale ha esercitato le
funzioni, qualora in possesso dei requisiti previsti dal regolamento
recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del
servizio sanitario nazionale emanato con decreto del Presidente della
Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483». Il comma 2 prevede, poi, che,
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge n.
45 del 2008, i direttori generali delle aziende sanitarie e degli
istituti del SSR, da un lato, sono tenuti a «verificare la permanenza
dei fabbisogni che avevano determinato l'impiego del personale nella
disciplina diversa da quella per la quale era stato assunto»;
dall'altro lato, fermo restando l'organico complessivo, «dispongono
nel contempo la modifica delle piante organiche conseguenti ai
passaggi di disciplina mediante incardinamento del dirigente medico
nel posto vacante della disciplina acquisita, con soppressione del
posto lasciato libero nella disciplina di provenienza, oppure
mediante trasformazione del posto gia' ricoperto e lasciato libero
nella disciplina di provenienza». Il comma 3 stabilisce che i
dirigenti medici non in possesso dei requisiti di cui ai commi 1 e 2
sono riassegnati, ai sensi del comma 27 dell'art. 3 della legge
regionale 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del
bilancio previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della
regione Puglia), allo svolgimento dei compiti propri del profilo
professionale per il quale sono stati assunti. Infine, in base al
comma 4, al personale che alla data del 31 dicembre 2010 risulti in
servizio da almeno cinque anni e iscritto alle scuole di
specializzazione per il conseguimento dei requisiti di cui al
presente articolo non si applica la norma di cui al comma 3.
2.2. - L'art. 13 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
contiene disposizioni relative ad incarichi a tempo determinato,
stabilendo che «nel limite dei posti vacanti nella dotazione organica
e nel rispetto della riduzione della spesa del personale imposto
dalle norme vigenti, il personale gia' titolare di contratto ovvero
di incarico a tempo indeterminato presso aziende o enti del servizio
sanitario nazionale (SSN) e in servizio a tempo determinato al 31
dicembre 2009 presso un'azienda o ente del servizio sanitario della
Regione Puglia e' confermato nei ruoli di quest'ultima, a tempo
indeterminato, previa presentazione, entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, di apposita domanda di
mobilita'».
2.3. - L'art. 15 della legge censurata detta norme in materia di
personale precedentemente addetto ai lavori socialmente utili. Tale
disposizione prevede che, «agli ex lavoratori socialmente utili (LSU)
gia' utilizzati, attraverso piani di impresa e successive proroghe,
in forma continuativa, nelle ASL e negli enti del SSR da almeno
cinque anni alla data di entrata in vigore della presente legge nei
servizi di riabilitazione, tossicodipendenze, assistenza domiciliare
integrata (ADI) e prevenzione e altri servizi, si applica il processo
di stabilizzazione previsto dall'articolo 30 della L.R. n. 10/2007 e
dalla L.R. n. 40/2007 nei limiti dei posti vacanti della dotazione
organica, i cui oneri gia' gravano sul bilancio di ciascuna azienda
ovvero nell'ambito di una revisione della consistenza della dotazione
stessa».
2.4. - L'art. 16 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
contiene norme in materia di personale sanitario. Il comma 1 prevede
che, «nel rispetto delle norme di legge relative alla spesa per il
personale di cui all'articolo 2, comma 71, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato "legge finanziaria 2010"), e fermo restando
quanto stabilito dall'articolo 24 del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia
di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nelle
procedure concorsuali, le ASL, le aziende ospedaliero universitarie
(AOU) e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(IRCCS) pubblici del SSR coprono i posti disponibili nella dotazione
organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al
50 per cento a favore del personale titolare di rapporto di lavoro a
tempo determinato e in servizio presso le medesime aziende e istituti
che, alla data di entrata in vigore della presente legge, abbia
maturato un'anzianita' di servizio di almeno tre anni, anche non
continuativi, negli ultimi cinque anni». In base al comma 2, tale
previsione si applica anche al personale titolare di rapporto di
lavoro a tempo determinato instaurato dalle ASL, dalle AOU e dagli
IRCCS pubblici per lo svolgimento dei progetti finalizzati. Il comma
3, infine, prevede che «le disposizioni di cui all'articolo 3, comma
38, della L.R. n. 40/2007, come modificato dagli articoli 20 e 21
della L.R. n. 1/2008, si applicano altresi' nei confronti del
personale che abbia prestato servizio, anche non continuativo, per
almeno tre anni negli ultimi cinque anni, entro il 31 dicembre 2010,
con rapporto convenzionale e/o con incarico a tempo determinato,
purche' adibito al servizio di ADI, riabilitazione e integrazione
scolastica di cui alla legge regionale 9 giugno 1987, n. 16 (Norme
organiche per l'integrazione scolastica degli handicappati)».
2.5. - L'art. 17 della legge impugnata disciplina il «Servizio
emergenza territoriale 118», prevedendo che i «medici titolari
d'incarico a tempo determinato» in tale servizio «presso un'azienda
sanitaria della Regione che: a) siano titolari d'incarico provvisorio
nel SEU 118 con anzianita' di almeno tre anni nella stessa azienda
sanitaria; b) siano in possesso dell'attestato di formazione
specifico nel SEU conseguito entro il 1° ottobre 2006, hanno titolo a
presentare domanda di conferimento d'incarico a tempo indeterminato
presso le sedi delle postazioni ove risultano in servizio sulla base
dell'incarico provvisorio in corso, entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge» (comma 1). Gli incarichi
sono conferiti il primo giorno del mese successivo all'acquisizione
delle domande (comma 2).
2.6. - L'art. 18 della legge censurata dispone che «ai fini della
stabilizzazione del personale sanitario di cui al comma 38
dell'articolo 3 della L.R. n. 40/2007, il periodo di servizio
continuativo di cui al succitato comma deve intendersi decorrente
dalla data di sottoscrizione del contratto di lavoro presso le ASL».
2.7. - L'art. 19 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
riguarda le assunzioni e dotazioni organiche in materia sanitaria. Il
comma 1 stabilisce che «nel rispetto di quanto previsto dalla legge
regionale 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio sanitario regionale -
Assunzioni e dotazioni organiche), al fine di dare completa
applicazione alle finalita' di cui all'articolo 4 (Criteri di
assunzione di personale), comma 5, della legge regionale 30 dicembre
2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2006 e bilancio pluriennale 2006-2008 della Regione
Puglia), e di cui al terzultimo capoverso della deliberazione della
Giunta della Regione Puglia 15 ottobre 2007, n. 1657 (Legge 27
dicembre 2006, n. 296 articolo 1, comma 565. Piano di stabilizzazione
del personale precario in servizio presso le Aziende sanitarie e
degli IRCCS pubblici in applicazione dell'articolo 30 della L.R. n.
10/2007. Criteri applicativi), i direttori generali delle ASL BA,
BAT, AOU "Policlinico" di Bari, IRCCS "Giovanni Paolo II" di Bari e
IRCCS. "S. De Bellis" di Castellana Grotte destinano una percentuale
pari al 10 per cento dei posti vacanti nella categoria A della
propria dotazione organica in favore del reclutamento dei lavoratori
collocati in mobilita' dalle strutture sanitarie private della
Regione Puglia».
Il comma 6, poi, inserisce quattro nuovi commi nell'articolo 1
della legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio
sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), numerandoli
dall'1-bis all'1-quinquies. In particolare, il comma 1-bis stabilisce
che «le aziende sanitarie, gli IRCCS pubblici e le aziende
ospedaliero - universitarie (AOU) provvedono alla rideterminazione
delle dotazioni organiche entro il 31 dicembre 2010 sulla base dei
principi di cui al comma 1» - della legge n. 27 del 2009 - «e,
comunque, tenuto conto dei principi di riorganizzazione del SSR di
cui alla legge regionale 3 agosto 2006, n. 25 (Principi e
organizzazione del servizio sanitario regionale), cosi' come
esplicitati nel documento di indirizzo del piano regionale di salute
approvato con legge regionale 19 settembre 2008, n. 23 e dai relativi
piani attuativi locali (PAL) e dell'avvenuta modifica degli ambiti
territoriali delle aziende sanitarie locali realizzata in
applicazione dell'articolo 5 (Modifica ambiti territoriali delle ASL)
della legge regionale 28 dicembre 2006, n. 39 (Norme relative
all'esercizio provvisorio del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2007), nonche' di quanto previsto dall'articolo 2, comma
71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010)». Il comma 1-ter prevede che «sino al
perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione di cui al comma
1-bis, le dotazioni organiche sono provvisoriamente individuate in
misura pari ai posti previsti dalle vigenti dotazioni organiche
approvate dalla Giunta regionale in attuazione del regolamento
regionale 30 marzo 2007, n. 9 (Disposizioni regolamentari e attuative
per l'applicazione dell'articolo 5 della L.R. n. 39/2006), ovvero da
quelle autorizzate in applicazione di leggi regionali, decurtate nel
limite di un contingente di posti complessivamente corrispondente a
una spesa annua lorda del 40 per cento dei cessati nell'anno 2009,
qualora i relativi posti non siano stati gia' coperti ovvero oggetto
di procedure di reclutamento in itinere». Il comma 1-quater dispone
che «le aziende sanitarie, gli IRCCS pubblici e le AOU, in forza di
atti di programmazione regionali determinanti l'attivazione di nuove
attivita' e/o servizi, fermo restando gli adempimenti di cui al comma
1-ter, possono, altresi', individuare il fabbisogno di personale
finalizzato a garantire l'assolvimento di dette nuove attivita'». Il
comma 1-quinquies stabilisce che, in sede di applicazione delle
disposizioni di cui all'art. 1 della legge n. 27 del 2009, «e'
assicurato il principio dell'invarianza della spesa delle dotazioni
organiche rideterminate dalle aziende sanitarie, dagli IRCCS pubblici
e dalle AOU».
L'art. 19, comma 8, della legge censurata, infine, prevede che
«le disposizioni di cui all'articolo 25 della legge reg. Puglia n. 10
del 2007 sono estese ai dirigenti medici che alla data del 31
dicembre 2009 hanno maturato almeno un anno di attivita' nei servizi
di medicina e chirurgia d'accettazione e d'urgenza».
2.8. - L'art. 20 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
detta norma in materia di personale dell'Agenzia regionale sanitaria
e di progetti di piano. In particolare, il comma 1 prevede che «al
comma 3 dell'articolo 9 (Stabilizzazione del personale dell'Agenzia
regionale sanitaria) della L.R. n. 1/2008 dopo le parole: "alla
stessa data" sono inserite le seguenti: "oppure risultare in servizio
alla data di entrata in vigore della presente legge e aver prestato
servizio per almeno dodici mesi alla stessa data"». Il comma 2
stabilisce che «fatto salvo quanto previsto dalla normativa vigente
in materia di spesa del personale di cui all'articolo 2, comma 71,
della legge n. 191/2009, per l'attuazione delle direttive di cui al
documento d'intesa 20 ottobre 2008, n. 116, della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, il rapporto di lavoro del personale
medico vincitore di avviso pubblico bandito dall'Agenzia regionale
sanitaria (ARES) per la realizzazione di progetti previsti dalla
Delib.G.R. 28 ottobre 2004, n. 1582 (Programma di utilizzo delle
quote vincolate agli obiettivi del PSN 2003-2005. Relazione attivita'
anno 2003. Progetti di piano per l'anno 2004), che sia in servizio a
tempo determinato alla data di entrata in vigore della presente legge
e che abbia svolto il progetto per almeno un biennio e' trasformato a
tempo indeterminato con l'osservanza delle procedure concorsuali di
cui al comma 40 dell'articolo 3 della L.R. n. 40/2007, come da ultimo
modificato dall'articolo 1 della L.R. n. 45/2008».
2.9. - L'art. 21 della legge censurata contiene norme in materia
di personale sanitario degli istituti penitenziari. Al comma 1, esso
dispone che, «al fine di garantire la continuita' dell'assistenza
sanitaria alla popolazione detenuta e di non disperdere la specifica
professionalita' del personale che opera negli istituti di pena,
transitato al SSR, per effetto di quanto disposto dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 1 aprile 2008 (Modalita' e
criteri per il trasferimento al servizio sanitario nazionale delle
funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie
e delle attrezzature e beni strumentali in materia di sanita'
penitenziaria), si autorizzano le ASL, nei pubblici concorsi da
bandire per la copertura dei posti vacanti nei servizi o unita'
operative multiprofessionali di cui alla Delib.G.R. 27 ottobre 2009,
n. 2020 (d.P.C.M. 1° aprile 2008 - Indicazioni in ordine
all'individuazione di specifici modelli organizzativi differenziati
con riferimento alla tipologia e consistenza degli istituti di pena),
a prevedere, ai sensi della normativa vigente, una riserva di posti
per consentire l'accesso nei ruoli aziendali del personale sanitario
non medico le cui convenzioni sono state prorogate al 30 giugno
2010». Il successivo comma 4 stabilisce che «la spesa inerente
l'inquadramento del personale di cui ai commi precedenti non rientra
nei limiti prescritti dall'articolo 1, comma 565, lettera a), della
legge n. 296/2006 trattandosi di trasferimento successivo di funzioni
i cui oneri sono assicurati con le risorse finanziarie di cui
all'articolo 6 del d.P.C.M. 1° aprile 2008». Il comma 5, poi, prevede
che «il personale medico titolare di incarico provvisorio di cui
all'articolo 50 della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento delle
categorie di personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione
e pena non appartenenti ai ruoli organici dell'Amministrazione
penitenziaria), e' equiparato al personale medico titolare di
incarico definitivo di cui all'articolo 3, comma 4, del d.P.C.M. 1°
aprile 2008. Tale personale e' collocato in apposito elenco
nominativo a esaurimento istituito presso l'ASL di competenza. Nei
confronti del personale di cui al presente comma si applica lo stesso
trattamento giuridico ed economico dei medici con incarico
definitivo, ivi compresi i trattamenti contributivi e previdenziali».
Il comma 6, infine, dispone che «i contratti di lavoro dei medici del
servizio integrativo di assistenza sanitaria e dei medici specialisti
di cui agli articoli 51 e 52 della legge n. 740/1970, come
rispettivamente modificati dagli articoli 4 e 5 della legge 15
gennaio 1991, n. 26, sono disciplinati dagli accordi integrativi
regionali per la medicina generale e per la specialistica
ambulatoriale, da approvare a seguito della sottoscrizione degli
accordi collettivi nazionali stipulati in data 27 maggio 2009, in
attesa della specifica trattativa nazionale dedicata alla medicina
penitenziaria».
2.10. - L'art. 22, comma 1, della legge impugnata dispone che «le
ASL, le AOU e gli IRCCS del SSR, attraverso gli uffici formazione,
sono tenuti a predisporre entro il 30 novembre il piano aziendale
formativo (PAF) annuale o pluriennale, da attuarsi nell'anno o negli
anni successivi».
2.11. - L'art. 24 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
detta norme in materia di nomina dei direttori generali sanitari. Il
comma 1 istituisce «l'elenco regionale dei candidati idonei alla
nomina di direttore generale delle aziende e istituti del servizio
sanitario della Regione Puglia». Il comma 3 affida alla Giunta
regionale il compito di disciplinare «con apposito provvedimento, le
modalita' di emanazione degli avvisi pubblici finalizzati
all'aggiornamento annuale dell'elenco di cui al comma 1, i criteri
metodologici per la verifica del possesso dei requisiti previsti
dall'articolo 3-bis, comma 4, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge n. 23 ottobre 1992, n. 421), come
modificato dall'articolo 8 del decreto legislativo n. 254 del 2000,
ai fini dell'inserimento nel suddetto elenco dei candidati idonei,
sulla base dei titoli posseduti».
2.12. - L'art. 26 della legge censurata modifica l'art. 17 (Norme
in materia di spesa sanitaria) della legge regionale 12 gennaio 2005,
n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2005
e bilancio pluriennale 2005-2007 della Regione Puglia), sostituendone
i commi 6, 7 e 8 e inserendo un comma 8-bis. Il comma 6 stabilisce
che «il trattamento economico annuo del direttore generale delle ASL,
delle Aziende ospedaliero - universitarie (AOU) e degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) pubblici e'
equiparato al trattamento economico massimo complessivo, esclusi la
retribuzione di risultato ed eventuali assegni ad personam, previsto
dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali
della dirigenza medica, incrementato del 25 per cento, fatta salva la
decurtazione del 20 per cento prevista per le nomine effettuate
successivamente alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto
2008, n. 133 (Conversione in legge, con modificazioni del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti,
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria)
e successive modificazioni». Il comma 7 prevede che tale trattamento
economico «puo' essere integrato, a fine mandato, di un ulteriore 20
per cento dello stesso, previa valutazione della realizzazione degli
obiettivi di salute e dei servizi assegnati con il provvedimento di
nomina e annualmente con il documento di indirizzo
economico-funzionale, nonche' previa verifica dei risultati di
gestione ottenuti in riferimento al mantenimento del pareggio di
bilancio ovvero alla riduzione di disavanzi accertati all'atto
dell'insediamento, abbattuti almeno del 30 per cento in caso di
mandato triennale e del 50 per cento in caso di mandato
quinquennale». Il comma 8, inoltre, dispone che «il trattamento
economico annuo del direttore sanitario e del direttore
amministrativo delle ASL, delle AOU e degli IRCCS pubblici e'
definito nell'80 per cento di quello spettante al direttore generale,
incrementato del 10 per cento, previa valutazione da parte del
direttore generale sulla realizzazione degli obiettivi annualmente
assegnati, fatta salva la decurtazione del 20 per cento per le nomine
effettuate successivamente alla data di entrata in vigore della legge
n. 133/2008 e successive modificazioni». Il comma 8-bis prevede che i
trattamenti economici disciplinati dalle citate disposizioni «devono
essere aggiornati con le stesse decorrenze stabilite per i contratti
nazionali di lavoro della dirigenza medica».
2.13. - Infine, l'art. 30 della legge della Regione Puglia n. 4
del 2010 sostituisce integralmente l'art. 25 della legge della
Regione Puglia 3 agosto 2007, n. 25 (Assestamento e seconda
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2007), riguardante l'utilizzo del personale di imprese appaltatrici e
societa' strumentali. Il comma 1 dispone che «fatte salve le
previsioni della contrattazione collettiva, ove piu' favorevoli, la
Regione, gli enti, le aziende e le societa' strumentali della Regione
Puglia devono prevedere nei bandi di gara, negli avvisi e, in ogni
caso, nelle condizioni di contratto per l'affidamento di servizi
l'assunzione a tempo indeterminato del personale gia' utilizzato
dalla precedente impresa o societa' affidataria dell'appalto nonche'
la garanzia delle condizioni economiche e contrattuali gia' in
essere, ove piu' favorevoli». In base al comma 2, tali previsioni si
applicano in misura proporzionale alla quantita' di servizi
appaltati. Il comma 3 stabilisce che i vincoli fissati dai commi
precedenti, «a integrazione di quanto previsto dalla Delib.G.R. 15
dicembre 2009, n. 2477 (Modifiche e integrazioni alla Delib.G.R. 5
maggio 2009, n. 745 - Criteri e procedure per l'attivazione
dell'istituto dell'in house providing - Linee guida per la
costituzione, attivazione e gestione delle societa' strumentali alle
attivita' delle aziende sanitarie ed enti pubblici del servizio
sanitario regionale di Puglia), devono comprendere anche le attivita'
che costituiscono compito diretto di tutela della salute, comprese le
attivita' di supporto strumentale delle imprese appaltatrici». Il
comma 4 stabilisce che le previsioni di cui al comma 1 «si applicano
anche nel caso di affidamento dei servizi in favore di societa'
strumentali costituite dalla Regione, dagli enti o dalle aziende
della Regione Puglia e tra societa' strumentali della Regione, degli
enti o delle aziende della Regione Puglia, nei limiti del fabbisogno
di personale da adibire effettivamente allo svolgimento dei servizi
affidati». Il comma 5 esclude dall'ambito di applicazione
dell'articolo 25 della legge della Regione Puglia n. 25 del 2007 i
dirigenti, mentre vi include i «soci di cooperative di lavoro che non
abbiano funzioni direttive a condizione che abbiano espressamente
rinunciato o ceduto le quote di partecipazione alla cooperativa
all'atto dell'assunzione presso la nuova impresa; in ogni caso,
l'assunzione dei soci di cui al presente comma avviene solo dopo
l'assunzione del personale dipendente della cooperativa». Il comma 6,
infine, prevede che «il servizio svolto dai volontari delle
associazioni di volontariato convenzionate con le aziende sanitarie
per il servizio di emergenza urgenza sanitaria 118 deve essere
valutato nell'ambito delle selezioni di evidenza pubblica per il
reclutamento di personale per il servizio di emergenza urgenza 118».
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene,
innanzitutto, che le disposizioni impugnate mirino ad operare
l'inquadramento e la progressiva stabilizzazione di personale
precario, «adottando una procedura speciale di reclutamento del
personale dirigente medico finalizzata a valorizzare l'esperienza
conseguita con contratti a tempo determinato, in violazione [...] dei
principi costituzionali di ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione, di cui sono espressione i
principi normativi statali propri del regime di assunzione previsto
per ciascun settore, dei vincoli finanziari in materia di spesa del
personale e del principio per cui e' possibile accedere all'impiego
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni solo mediante
pubblico concorso».
3.1. - In particolare, secondo la difesa dello Stato, l'art. 2,
comma 1, della legge censurata, consentendo l'inquadramento e la
stabilizzazione di personale dirigente precario in violazione del
principio costituzionale dell'accesso agli impieghi della pubblica
amministrazione e del pubblico concorso, lederebbe gli artt. 3, 51 e
97 Cost. Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, non
ricorrerebbero le peculiari e straordinarie ragioni di interesse
pubblico che, in base alla giurisprudenza costituzionale, potrebbero
consentire una deroga alla regola del pubblico concorso. Inoltre, la
difesa dello Stato rileva che la formulazione generica della
disposizione, la quale non specifica quali categorie di soggetti che
in concreto appartengono al personale dirigente medico siano
beneficiarie della norma, «conduce al risultato di ricomprendere tra
i suoi destinatari anche personale titolare di rapporto di lavoro non
suscettibile di stabilizzazione alla luce della normativa statale di
principio». Il ricorrente lamenta, quindi, che la stabilizzazione
prevista dalla norma impugnata, compiuta in assenza di procedure di
selezione, contrasterebbe con la necessita' che alla dirigenza
sanitaria si acceda per concorso pubblico per titoli ed esami, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» stabiliti
dall'art. 15 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421). La difesa dello Stato censura anche la
violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento di
finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.) di cui all'art. 17,
commi 10, 11, 12 e 13, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito in
legge 3 agosto 2009, n. 102. Tali disposizioni statali prevedono per
il solo personale non dirigente «nuove modalita' di valorizzazione
dell'esperienza professionale acquisita, attraverso l'espletamento di
concorsi pubblici con parziale riserva dei posti»; dette norme,
richiamate anche dall'art. 2, comma 74, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato "legge finanziaria 2010"), fanno pero'
esclusivo riferimento al personale precario non dirigenziale delle
amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli enti del servizio
sanitario.
L'art. 2, comma 2, ad avviso della difesa dello Stato, violerebbe
l'art. 81 Cost., in quanto la verifica da esso prevista della
permanenza dei fabbisogni di personale nelle diverse discipline non
costituirebbe condizione prodromica all'inquadramento dei dirigenti.
Ne discende che, anche nel caso di verificata insussistenza di detti
fabbisogni, conseguono comunque maggiori oneri.
Infine, l'art. 2, comma 4, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost, dal momento che consentirebbe di procedere
all'inquadramento di personale anche in assenza dei requisiti
prescritti dalla disciplina concorsuale vigente, «ritenendo utile a
tale fine la mera iscrizione alla scuola di specializzazione, e non
il possesso del titolo di specializzazione».
3.2. - La difesa dello Stato censura, poi, l'art. 13 della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010 sotto diversi profili. Ad avviso
del ricorrente, tale articolo, nel prevedere per il personale
titolare di contratto ovvero di incarico a tempo indeterminato nel
servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo determinato al 31
dicembre 2009 nel servizio sanitario della Regione Puglia, la
possibilita', alle condizioni ivi prescritte di transitare nei ruoli
di quest'ultima, a tempo indeterminato, consentirebbe di fatto
«l'utilizzo dell'istituto della mobilita' per effettuare
inquadramenti presso gli enti sanitari della Regione Puglia». Tale
disposizione si porrebbe in contrasto, in primo luogo, con i principi
di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, nonche' con il principio del pubblico concorso, di
cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost. In secondo luogo, vi sarebbe una
violazione delle «disposizioni contrattuali che regolano l'istituto
della mobilita' e che consentono la mobilita' stessa solo nel
rispetto della categoria, profilo professionale, disciplina e
posizione economica di appartenenza del dipendente», con conseguente
invasione della materia dell'ordinamento civile, riservata alla
competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. In terzo luogo, secondo la difesa dello Stato la
disposizione impugnata violerebbe l'art. 97 Cost anche in relazione
ad alcuni principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale
in materia di pubblico impiego: l'art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche), che, nel disciplinare i passaggi di
personale tra amministrazioni diverse, limita l'immissione nei ruoli
delle amministrazioni in cui si presta servizio al solo personale in
posizione di comando o di fuori ruolo; gli artt. 24 e 31 del d.lgs.
27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15,
in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico
e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), per
cui le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010,
debbono coprire i posti disponibili nella dotazione organica
attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta
per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle
disposizioni vigenti in materia di assunzioni. In quarto luogo, la
disposizione impugnata violerebbe il principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 117 e 118 Cost., a cui si ispirano
i rapporti tra servizio sanitario nazionale e universita', e
l'autonomia universitaria (art. 33 Cost.), in quanto, riferendosi al
personale di tutti gli enti del servizio sanitario regionale,
comprese le aziende ospedaliero-universitarie, non rinvia all'atto
aziendale o ai protocolli d'intesa tra Regione ed universita', di cui
all'art. 3, comma 2, del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina
dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed universita', a norma
dell'articolo 6 della legge n. 30 novembre 1998, n. 419) o ad una
forma d'intesa con il rettore.
3.3. - L'art. 15 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010,
diretto a stabilizzare gli ex lavoratori socialmente utili in
servizio da almeno cinque anni negli enti del servizio sanitario
regionale, e' censurato dalla difesa dello Stato in quanto formulato
in modo generico e tale da ricomprendere tra i suoi destinatari anche
personale titolare di rapporto di lavoro non suscettibile di
stabilizzazione alla luce della normativa statale di principio. La
norma, inoltre, consentendo la stabilizzazione anche in assenza di
posti vacanti, determinerebbe maggiori oneri (con conseguente
violazione dell'art. 81 Cost.) e non offrirebbe idonee garanzie circa
il rispetto dell'art. 2, comma 71, della legge n. 191 del 2009, norma
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
3.4. - Il ricorrente, poi, censura unitariamente gli artt. 16,
commi 1 e 2, 19, comma 1, e 22, comma 1, della legge impugnata, per
violazione del principio di leale collaborazione (artt. 117 e 118
Cost.) a cui devono ispirarsi i rapporti tra servizio sanitario
nazionale e universita', nonche' dell'autonomia universitaria (art.
33 Cost.), in quanto, riferendosi anche al personale delle aziende
ospedialiero-universitarie, priverebbero «l'universita' della
facolta' di procedere alla individuazione della quota di personale di
eventuale propria competenza, obliterando l'atto aziendale e/o i
protocolli d'intesa tra regione ed universita', di cui all'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 517 del 1999, o una forma d'intesa» con il
rettore. Analoghi profili di censura sono sollevati dalla difesa
dello Stato con riferimento all'art. 24, commi 1 e 3, della legge
impugnata, i quali prevedono sia l'istituzione di un elenco regionale
dei candidati idonei alla nomina di direttore generale delle aziende
del servizio sanitario della regione, sia la competenza della Giunta
regionale ad emanare, con proprio provvedimento, le modalita' di
aggiornamento annuale dell'elenco e i criteri per la verifica dei
requisiti (previsti dall'art. 3-bis, comma 4, del d.lgs. n. 502 del
1992) dei candidati idonei alla predetta nomina. Tali disposizioni
sarebbero in contrasto con l'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 517 del
1999 - secondo cui il direttore generale delle aziende
ospedialiero-universitarie e' nominato dalla Regione d'intesa con il
rettore - in quanto «gli idonei presenti nell'elenco sono quelli
scelti dalla regione, cosi' restringendosi la scelta del rettore,
poiche' nell'individuazione della rosa di candidati non e' prevista
alcuna forma di collaborazione con l'universita'».
3.5. - Secondo la difesa dello Stato, inoltre, gli artt. 16,
comma 3, 17, 18, 19, comma 8, e 20 della legge della Regione Puglia
n. 4 del 2010, prorogando gli effetti e ampliando i destinatari di
interventi di stabilizzazione gia' previsti o introducendone di
nuovi, lederebbero i principi del pubblico concorso e della
imparzialita' dell'azione amministrativa.
3.6. - L'articolo 19, comma 6, della legge impugnata e' invece
censurato in quanto, ad avviso del ricorrente, comporterebbe oneri
tali da pregiudicare il contenimento delle spese per il personale nei
limiti previsti da ultimo con l'art. 2, comma 71, della legge n. 191
del 2009, con conseguente violazione dei principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.
3.7. - Il ricorrente censura poi l'art. 21 della legge impugnata
sotto diversi profili. Il comma 1, prevedendo una riserva di posti
nei concorsi pubblici per l'accesso ai ruoli aziendali per il
personale sanitario non medico operante in regime di convenzione
nelle carceri, violerebbe l'art. 97 Cost. in quanto non stabilisce la
misura percentuale della riserva ne' ne delimita in maniera rigorosa
l'area, ponendo cosi' ostacoli per l'accesso all'impiego da parte di
chi vi abbia interesse. Il comma 4, secondo la difesa dello Stato,
determinerebbe oneri finanziari non coperti, in violazione dell'art.
81 Cost., dal momento che la disposizione, collegando la spesa
inerente all'inquadramento del personale non medico operante in
regime di convenzioni nelle carceri alle risorse previste per il
trasferimento di funzioni dall'art. 6 del d.P.C.m. 1° aprile 2008
(Modalita' e criteri per il trasferimento al Servizio sanitario
nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle
risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in
materia di sanita' penitenziaria), non tiene conto del fatto che «la
spesa sostenuta per detto personale e' inferiore a quella conseguente
all'inquadramento in considerazione del differente trattamento
economico spettante alle due categorie di personale». I commi 5 e 6,
nel prevedere rispettivamente l'equiparazione, anche a fini
presidenziali, dei medici titolari di incarico provvisorio di cui
all'art. 50 della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento delle
categorie di personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione
e pena non appartenenti ai ruoli organici dell'Amministrazione
penitenziaria) ai medici titolari di incarico definitivo, e
l'assoggettamento del predetto personale alla disciplina degli
accordi integrativi per la medicina generale e la specialistica
ambulatoriale, violerebbero l'art. 4, comma 3 (recte art. 3, comma
4), del d.P.C.m. 1° aprile 2008, in base al quale il personale in
questione resta assoggettato, anche a seguito del trasferimento alle
aziende sanitarie, alla disciplina prevista dalla legge n. 740 del
1970 fino alla scadenza del relativo rapporto che, se a tempo
determinato (come nel caso in esame) e con scadenza anteriore al 31
marzo 2009, e' prorogato solo per la durata di dodici mesi. Per tali
ragioni, i commi 5 e 6 dell'art. 21 della legge censurata lederebbero
gli artt. 117, secondo comma, lettera l), e - determinando oneri non
coperti dalle risorse di cui al citato d.P.C.m. 1° aprile 2008 - 81
Cost.
3.8. - Il ricorrente impugna l'art. 26 della legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010, per violazione dell'art. 81 Cost. La norma
censurata, in particolare, interviene in materia di trattamento
economico dei direttori generali, amministrativi e sanitari, senza
alcun riferimento alla corrispondente disciplina statale (d.P.C.m. 19
luglio 1995, n. 502 «Regolamento recante norme sul contratto del
direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore
sanitario delle unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
del 1999», come modificato dal d.P.C.m. 31 maggio 2001, n. 319) e al
limite massimo ivi fissato, talche' «la concreta applicazione della
norma puo' dare luogo al riconoscimento di emolumenti superiori a
quelli massimi previsti dalla [...] normativa statale, con
conseguente disparita' di trattamento rispetto alle altre regioni e
maggiori oneri per la regione Puglia».
3.9. - Infine, la difesa dello Stato censura l'art. 30 della
legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, che modifica l'art. 25
della legge regionale 3 agosto 2007, n. 25 (Assestamento e seconda
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2007). Tale disposizione consentirebbe un illegittimo inquadramento,
all'interno di societa', aziende o organismi della Regione, di
soggetti provenienti da imprese o societa' cooperative, in quanto
contrasterebbe con l'art. 97 Cost. e con la normativa statale - art.
18 del decreto-legge 12 luglio 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria)
e art. 19 del d.l. n. 78 del 2009 - che impone «il rispetto di forme
di selezione pubblica del personale anche alle societa' pubbliche
affidatarie di servizi, nonche' l'adeguamento, da parte di queste,
alle misure di contenimento della spesa di personale fissate per le
amministrazioni controllanti».
4. - Si e' costituita in giudizio la Regione Puglia, sostenendo
che le censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri
sono inammissibili e, comunque, non fondate.
4.1. - La difesa regionale osserva, innanzitutto, che i motivi di
gravame ruotano essenzialmente intorno alla pretesa violazione
dell'art. 97 Cost. Sul punto, la Regione sottolinea che, sulla base
della giurisprudenza costituzionale, la stabilizzazione del personale
precario, allorquando fondata su presupposti non irragionevoli,
costituisce per il legislatore un obiettivo meritevole di
considerazione «al punto tale da essere ritenuta [...] istituto
costituzionalmente legittimo all'interno dell'ordinamento giuridico».
Deroghe al principio del pubblico concorso, pertanto, sarebbero
ammissibili e legittime, purche' in presenza di «peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle.
Ad avviso della difesa regionale, pertanto, andrebbe respinta la tesi
del ricorrente in base alla quale e' possibile accedere all'impiego
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni solo mediante il
pubblico concorso.
4.2. - Quanto all'art. 2, comma 1, della legge impugnata, la
difesa regionale sostiene che la norma non sarebbe dedicata al
personale dirigente medico precario, ma sarebbe rivolta al personale
con profilo professionale di dirigente medico in servizio a tempo
indeterminato, vincitore di concorso pubblico, che «a causa di
peculiari esigenze connesse alle funzioni riconosciute dalle leggi
nazionali e regionali alle direzioni sanitarie delle Aziende
sanitarie e dei Presidi ospedalieri, nonche' in virtu' degli
accorpamenti delle Aziende sanitarie operate sulla scorta di quanto
stabilito con L.R. n. 39/2006, e' stato assegnato, con mobilita'
interna, su posti vacanti presso le direzioni sanitarie». La norma,
pertanto, non genererebbe alcuna stabilizzazione e non comporterebbe
la trasformazione del posto di lavoro da tempo determinato a tempo
indeterminato, atteso che il personale in questione «e' gia' occupato
a tempo indeterminato in ragione del concorso a cui aveva
partecipato, superandolo». La disposizione mirerebbe quindi a
consentire alle aziende sanitarie di «riequilibrare le posizioni di
coloro che avevano partecipato e vinto un concorso per un impiego a
tempo indeterminato per uno specifico posto e che per ragioni esterne
alla loro volonta' hanno occupato posti differenti». Per queste
ragioni, ad avviso della difesa regionale, non possono ritenersi
violati i principi di cui agli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost., in
relazione a quanto stabilito dall'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992.
Insussistenti sarebbe poi l'asserito contrasto della norma con l'art.
17, commi 10, 11, 12 e 13, del decreto-legge n. 78 del 2009 e con
l'art. 2, comma 74, della legge n. 191 del 2009, dal momento che la
norma non disciplina la stabilizzazione di personale precario.
Con riferimento all'art. 2, comma 2, della legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale respinge le censure
prospettate dal ricorrente, in quanto la verifica dei fabbisogni
prevista dalla norma segue ad una operazione a «somma zero», perche'
dal nuovo inquadramento disposto dal comma 1 non deriverebbe alcun
aumento degli oneri finanziari.
Quanto al comma 4, la censura risulterebbe generica e oscura,
posto anche che la disposizione impugnate andrebbe letta
congiuntamente al precedente comma 3, non impugnato dal ricorrente.
4.3. - In merito all'art. 13 della legge censurata, la Regione
Puglia rileva che la norma non avrebbe modificato l'istituto della
mobilita', dal momento che, diversamente da quanto sostenuto dal
ricorrente, «la domanda di mobilita' potra' essere avanzata soltanto
dal dipendente che ricopriva nei ruoli del SSN la stessa categoria e
lo stesso profilo professionale riconosciuto dal SSR, nel rispetto di
quanto previsto dall'art. 30 del legislativo decreto legislativo n.
165 del 2001, nonche' della contrattazione collettiva». Inconferenti
sarebbero poi i richiami formulati dal Presidente del Consiglio dei
ministri all'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001 e agli artt. 24 e 31
del d.lgs. n. 150 del 2009, dato che tali disposizioni si riferiscono
a fattispecie diverse da quella regolata dalla norma censurata.
Non vi sarebbe, inoltre, l'asserita lesione dell'art. 33 Cost.,
perche' la norma riguarda il personale del servizio sanitario
nazionale sottoposto alla disciplina nazionale e regionale e non il
personale universitario il cui rapporto con il servizio sanitario
nazionale e' regolato mediante i protocolli d'intesa. Tale
argomentazione e' dedotta dalla difesa regionale anche in relazione
alle censure riferite agli art. 16, commi 1 e 2, 19, comma 1, e 22,
comma 1, della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010.
4.4. - Quanto all'art. 15 della legge della Regione Puglia n. 4
del 2010, la difesa regionale lamenta la genericita' e, dunque,
l'inammissibilita' della censura prospettata dal ricorrente. Nel
merito, poi, la Regione Puglia osserva che la stabilizzazione degli
ex lavoratori socialmente utili prevista dalla norma rientrerebbe
nelle ipotesi ammesse dalla giurisprudenza costituzionale, dal
momento che si fonda su presupposti non irragionevoli, quali la
peculiarita' delle funzioni che il personale da reclutare e' chiamato
a svolgere. La difesa regionale osserva poi che gli oneri della
stabilizzazione prevista dalla norma impugnata graverebbero sul
bilancio di ciascuna azienda, senza determinare alcuna lesione dei
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.) e dell'obbligo di copertura
finanziaria (art. 81 Cost.). Infine, le medesime argomentazioni sono
dedotte dalla Regione Puglia con riguardo agli artt. 16, comma 3, 17,
18, 19, comma 8, e 20 della legge censurata.
4.5. - Con riferimento all'art. 19, comma 6, della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale contesta l'asserita
violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, dal momento che la norma prevede una
decurtazione nelle dotazioni organiche del 40 per cento dei cessati
nell'anno 2009, riducendo cosi' la spesa del personale sanitario.
4.6. - In relazione al censurato art. 21, commi 1, 4, 5 e 6,
della legge impugnata, la Regione Puglia sottolinea innanzitutto che
la norma mira ad assicurare «la continuita' dell'assistenza sanitaria
alla popolazione detenuta, non disperdendo, altresi', la specifica
professionalita' del personale che opera negli istituti di pena».
Quanto ai motivi di gravame prospettati dal ricorrente, non vi
sarebbe lesione dell'art. 97 Cost., in quanto l'area di riserva di
posti nei concorsi pubblici per l'accesso nei ruoli aziendali del
personale sanitario non medico operante in regime di convenzione
sarebbe definita dalle aziende sanitarie nell'ambito del tetto
fissato dal d.P.R. 27 marzo 2001, n. 220 (Regolamento recante
disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio
sanitario nazionale). Ne' vi sarebbe lesione dell'art. 81 Cost., dato
che gli oneri finanziari sarebbero garantiti dal d.P.C.m. 1° aprile
2008. Ne', infine, la norma configurerebbe una illegittima
equiparazione tra i medici titolari di incarico provvisorio di cui
all'art. 50 della legge n. 740 del 1970 e i medici titolari di
incarico definitivo di cui all'art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1°
aprile 2008, posto che tale equiparazione si fonderebbe su pronunce
della giurisprudenza di legittimita' che riconoscono al medico
provvisorio il diritto alla stessa posizione giuridica, retributiva
ed assistenziale prevista per i medici di cui agli artt. 38 ss. della
legge n. 740 del 1970. Infine, quanto all'assoggettamento di tale
personale alla disciplina degli accordi integrativi per la medicina
generale e specialistica ambulatoriale, la difesa regionale osserva
che la stessa norma transitoria n. 1 dell'intesa sull'ipotesi di
accordo per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina
generale (MMG) - biennio economico 2008-2009 dispone che la materia
sara' oggetto della successiva contrattazione nazionale per i MMG.
4.7. - Per quanto riguarda l'art. 24, commi 1 e 3, della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale lamenta che
il ricorrente ha omesso di considerare che la valutazione degli
aspiranti alla nomina di direttore generale e' effettuata da una
commissione, formata da tre componenti, uno dei quali «designato
dalla Conferenza dei rettori delle universita' degli studi di Puglia»
al fine di coinvolgere le universita' pugliesi nelle scelte che
riguardano le aziende ospedaliero-universitarie. Alla nomina, poi,
provvede la Giunta regionale, previa acquisizione dei pareri previsti
dalla legge, tra cui quello del rettore dell'universita' competente.
Rileva la difesa della Regione, pertanto, che non vi sarebbe alcuna
violazione dell'autonomia universitaria e del principio di leale
collaborazione, perche' il rettore esprime il proprio assenso alla
nomina di direttore generale sulla base di valutazioni, inerenti
all'idoneita' degli aspiranti candidati, effettuate dalla Commissione
composta anche da soggetti designati dalla Conferenza dei rettori.
4.8. - Con riferimento al censurato art. 26 della legge
impugnata, la Regione Puglia contesta l'asserita lesione dell'art. 81
Cost. A norma dell'art. 2, comma 5, del d.P.C.m. n. 502 del 1995, «al
direttore generale e al direttore amministrativo e' attribuito un
trattamento economico definito in misura non inferiore a quello
previsto dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente
per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa» e
i trattamenti economici annui «non possono essere fissati in misura
superiore all'80 per cento del trattamento base attribuito al
direttore generale». Sostiene quindi la difesa regionale che,
«considerato che il trattamento economico annuo previsto dalla
contrattazione collettiva per le posizioni apicali della dirigenza e'
pari a poco piu' di 150 mila euro, l'applicazione di quanto stabilito
dal precitato art. 2, comma 5, del d.P.C.M. n. 502 del 1995 comporta
di per se' l'impossibilita' di contenere il trattamento economico
annuo dei direttori generali entro il limite di 300 milioni delle
vecchie lire previsto dall'art. 1, comma 5, del d.P.C.M. n. 502 del
1995».
4.9. - Infine, quanto al censurato art. 30 della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale rileva che la norma
impugnata in nessun modo intende inquadrare all'interno di societa'
pubbliche soggetti provenienti da imprese private. La disposizione
sarebbe invece finalizzata a garantire l'applicazione della
cosiddetta «clausola sociale», in base alla quale «la Regione, gli
enti e le societa' strumentali, fatte salve le previsioni della
contrattazione collettiva, laddove piu' favorevoli, devono prevedere
nei bandi di gara, negli avvisi e, in ogni caso, nelle condizioni di
contratto per l'affidamento di servizi, l'assunzione a tempo
indeterminato del personale gia' utilizzato dalla precedente impresa
appaltatrice, nonche' la garanzia delle condizioni economiche e
contrattuali, ove piu' favorevoli». La Regione Puglia, inoltre,
evidenzia che l'art. 30, comma 6, della legge impugnata prevede che
il servizio di emergenza urgenza sanitaria 118 debba essere valutato
«nell'ambito delle selezioni di evidenza pubblica per il reclutamento
di personale per il servizio di emergenza urgenza 118».
5. - In data 17 gennaio 2011, la Regione Puglia ha depositato una
memoria illustrativa, con la quale la difesa regionale sostiene
l'infondatezza del ricorso. In generale, la Regione Puglia lamenta
l'errata ricostruzione - svolta dal ricorrente - della giurisprudenza
costituzionale in materia di concorso pubblico. Ad avviso della
difesa regionale, pertanto, le norme di stabilizzazione dettate dalla
legge della Regione Puglia n. 4 del 2010 sarebbero costituzionalmente
legittime in quanto rientranti nelle ipotesi in cui e' ammissibile la
deroga alla regola generale del concorso.
5.1. - Quanto all'art. 2 della legge censurata, la Regione Puglia
rileva la non fondatezza dei motivi di gravame «per totale travisata
attribuzione dei significati alla normativa denunciata, con
conseguente inconferenza dei parametri costituzionali evocati». La
difesa regionale ribadisce che la disposizione e' finalizzata a
compiere non un intervento di stabilizzazione, ma un'operazione di
«regolarizzazione» orizzontale della posizione organica di personale
dirigente medico gia' assunto a tempo indeterminato, per di piu' a
«somma zero». La norma, inoltre, individuerebbe in modo preciso, e
non generico, la categoria di personale a cui si applica. La difesa
regionale precisa, poi, che una disposizione simile era gia'
contenuta nell'art. 1 della legge 29 dicembre 2000, n. 401 (Norme
sull'organizzazione e sul personale del settore sanitario), i cui
contenti sono ripresi pressoche' testualmente dalla norma censurata.
Quanto al comma 4, poi, la Regione sottolinea che esso applicherebbe
la piu' generale regola contenuta nell'art. 35, commi 4 e 5, del
d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva n.
93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco
riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle
direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la
direttiva 93/16/CEE), secondo cui e' possibile «autorizzare, per
specifiche esigenze del Servizio Sanitario Nazionale, l'ammissione
alle scuole [...] di personale medico di ruolo, appartenente a
specifiche categorie, in servizio in strutture sanitarie diverse da
quelle inserite nella rete formativa della scuola».
5.2. - Con riferimento all'art. 13 della legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale ribadisce che la
disposizione e' riferita al personale gia' titolare di una posizione
lavorativa a tempo indeterminato che, per qualche legittima ragione
di dissociazione tra il rapporto di impiego e il rapporto di
servizio, si sia trovato a prestare temporaneamente servizio presso
azienda o ente del Servizio sanitario nazionale diverso da quello
presso cui si e' instaurato il rapporto di impiego. Di conseguenza,
ad avviso della Regione Puglia, il richiamo al principio del pubblico
concorso sarebbe del tutto fuori luogo.
5.3. - Per quanto riguarda il censurato art. 15 della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010, la difesa regionale sottolinea che
l'operazione di stabilizzazione degli ex lavoratori socialmente utili
prevista dalla norma e' a «somma zero». Inappropriati e inconferenti,
inoltre, sarebbero i rilievi del ricorrente relativi al personale con
rapporto di lavoro a tempo determinato, dal momento che in tale
categoria non rientrano i lavoratori «utilizzati» a mezzo di «piani
di impresa», per i quali non puo' farsi riferimento a posti vacanti,
bensi' al costo consolidato esterno.
5.4. - In merito agli artt. 16, commi 1 e 2, 19, comma 1, e 22,
comma 1, della legge censurata, la difesa regionale, oltre a ribadire
che essi non configurerebbero alcuna lesione dell'autonomia
universitaria, osserva che «il protocollo d'intesa altro non e', a
sua volta, che un atto convenzionale-negoziale che di certo ex se non
puo' costituire limite alla legislazione regionale, essendo piuttosto
a sua volta atto di autonomia negoziata adempitivo sia della
legislazione statale che della legislazione regionale, giacche', ad
avverso avviso, costituirebbe una forma anomala di delegificazione
concertata, laddove, tutt'al contrario, la sua natura e' di atto di
esecuzione concertata di normative sia statali che regionali». La
medesima argomentazione e' usata per contrastare le censure
prospettate dal ricorrente all'art. 22, comma 1, della legge
impugnata, ritenute comunque inammissibili per genericita' della
motivazione.
5.5. - Con riguardo agli artt. 16, comma 3, 17, 18, 19, comma 8,
e 20 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, la difesa
regionale eccepisce l'inammissibilita' delle censure, in quanto
motivate per relationem alle argomentazioni dedotte per l'art. 2,
comma 1, della medesima legge. Nel merito, le censure sarebbero
comunque non fondate.
5.6. - Con riferimento all'art. 19, comma 6, della legge
impugnata, la Regione Puglia osserva che le disposizioni inserite
nell'art. 1 della legge della Regione Puglia n. 27 del 2009, lungi
dall'essere in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, hanno invece assicurato consistenti risparmi di spesa, tali
da consentire l'approvazione del piano di rientro dal deficit
economico-finanziario nel settore sanitario ai sensi dell'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato "legge
finanziaria 2005").
5.7. - Quanto all'art. 21 della legge della Regione Puglia n. 4
del 2010, la difesa regionale, in primo luogo, ribadisce le
argomentazioni dedotte nell'atto di costituzione. In particolare, la
asserita violazione dell'art. 81 Cost., riferita al comma 4 in quanto
la spesa sostenuta per il personale in regime di convenzione sarebbe
inferiore a quella conseguente all'inquadramento, verrebbe esclusa da
una pluralita' di ragioni. In primo luogo, se cosi' fosse,
l'ammontare delle risorse trasferite determinerebbe per le Regioni un
vincolo di permanenza della forma convenzionale del rapporto, in
violazione della potesta' legislativa residuale esclusiva ex art.
117, quarto comma, Cost. In secondo luogo, il riferimento alle
risorse finanziarie trasferite deve intendersi come riferimento
complessivo e non come riferimento agli oneri economici relativi a
ciascun singolo rapporto. In terzo luogo, il contenimento della spesa
sanitaria va governato da ciascuna Regione a livello complessivo dei
volumi finanziari impegnati, con le riduzioni annuali previste sui
volumi finanziari globali. In quarto luogo, l'obiezione del
ricorrente non terrebbe conto «del fatto che la riserva di posti nei
pubblici concorsi non implica affatto che nei concorsi sia riservato
il numero di posti pari al numero delle convenzioni in atto per il
personale degli istituti penitenziari, sicche' ben potrebbero
bandirsi concorsi in numero inferiore al predetto accesso riservato,
correttamente finanziabili con un plafond derivato dal d.P.C.M. 1°
aprile 2008 per il maggior numero di convenzioni preesistenti».
Infine, con riguardo ai commi 5 e 6 del medesimo articolo 21, la
difesa regionale rileva che, da un lato, il d.P.C.m. 1° aprile 2008
non puo' costituire limite alla potesta' legislativa regionale, non
essendo un «principio fondamentale della medesima potesta'
legislativa regionale, quand'anche concorrente», e, dall'altro lato,
il limite dell'art. 81 Cost. «non si apprezza con riferimento a
singole modeste eccedenze di spesa rispetto ai trasferimenti statali
[...], ma con riguardo al complessivo volume di spesa regionale
(sicche', ad esempio, i modesti incrementi di che trattasi ben
possono equilibrarsi con risparmi compensativi di altre voci)».
5.8. - Infine, con riferimento all'art. 30 della legge censurata,
la difesa regionale lamenta che «l'impugnativa governativa abbia
completamente travisato il significato della disposizione
denunciata». In particolare, la norma impugnata non disporrebbe alcun
inquadramento del personale dipendente dalle imprese gia' affidatarie
di servizi, perche' essa prevedrebbe solo «l'utilizzo» di detto
personale. Sarebbero inappropriati, poi, i riferimenti all'art. 18
del decreto-legge n. 112 del 2008, in quanto relativo a fattispecie
diverse da quella regolata dalla norma impugnata. Inoltre, ad avviso
della Regione Puglia, le modalita' di acquisizione delle risorse
umane di in house providing - previste dalla disposizione censurata -
hanno caratteristiche e vincoli propriamente specifici, sicche'
inconferente risulterebbe il richiamo governativo all'art. 97 Cost.
Tale specificita', peraltro, troverebbe conferma in copiosa
giurisprudenza amministrativa del Tar Puglia, riportata nella memoria
illustrativa. In conclusione, la resistente osserva che la scelta
della Regione Puglia di consentire alle aziende sanitarie da essa
dipendenti di provvedere in autoproduzione a mezzo di in house
providing di alcuni servizi, non discenderebbe dalla disposizione
impugnata, la quale si sarebbe limitata «a consentire espressamente
cio' che avrebbe potuto farsi in difetto di espressa autorizzazione
normativa, e cioe' l'applicazione della «clausola sociale» in caso di
decisione di acquisizione di servizi a mezzo di in house providing».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 7 maggio 2010 e depositato il 14 maggio 2010 (reg. ric. n. 77 del
2010), ha promosso questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, commi 1, 2 e 4, 13, 15, 16, commi 1, 2 e 3, 17, 18, 19,
commi 1, 6 e 8, 20, 21, commi 1, 4, 5 e 6, 22, comma 1, 24, commi 1 e
3, 26 e 30 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4
(Norme urgenti in materia di sanita' e servizi sociali), per
violazione degli articoli 3, 24, 31, 33, 51, 81, 97, 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, e 118 della Costituzione.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le
disposizioni impugnate violerebbero numerosi parametri
costituzionali, in quanto introdurrebbero una «normativa diversa e
piu' favorevole sia in punto di stabilizzazione che sotto il profilo
economico valida solo in ambito regionale, con conseguente disparita'
di trattamento nei confronti di omologhe categorie lavorative
radicate in altre regioni, nonche' massimamente dell'art. 97 Cost.
sotto il profilo della violazione del principio di imparzialita'
dell'azione amministrativa e uniformita' della stessa sul territorio
nazionale».
2. - Deve essere innanzitutto dichiarata la cessazione della
materia del contendere con riferimento alla questione riguardante
l'art. 19, comma 6, della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010,
relativo alle dotazioni organiche.
Tale disposizione ha inserito quattro nuovi commi nell'articolo 1
della legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio
sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), numerandoli
dall'1-bis all'1-quinquies. Successivamente al ricorso, questa Corte,
con la sentenza n. 333 del 2010, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, della legge della
Regione Puglia n. 27 del 2009, talche' sono venuti meno i presupposti
su cui si fondano i commi da 1-bis a 1-quinquies di tale articolo,
introdotti dall'art. 19, comma 6, della legge della Regione Puglia n.
4 del 2010. Con l'art. 10 della legge della Regione Puglia 31
dicembre 2010, n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2011 e bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione
Puglia), la Regione ha poi abrogato l'intero art. 1 della legge
regionale n. 27 del 2009, «in esecuzione della sentenza della Corte
costituzionale» n. 333 del 2010. La sopravvenuta abrogazione della
disposizione impugnata, conseguente alla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle norme cui essa e' strumentale,
hanno determinato la cessazione della materia del contendere.
3. - Vanno preliminarmente esaminati i profili di ammissibilita'
delle censure prospettate dal ricorrente.
3.1. - Innanzitutto, deve essere dichiarata la manifesta
inammissibilita' delle censure riferite agli artt. 24 e 31 Cost. Tali
parametri, infatti, sono menzionati nell'epigrafe del ricorso, senza
pero' essere successivamente richiamati, ne' accompagnati da alcuna
argomentazione.
Sono altresi' inammissibili le censure riferite all'art. 30 della
legge impugnata, nella parte in cui ha sostituito l'art. 25, commi 2,
3, 5 e 6, della legge Regione Puglia 3 agosto 2007, n. 25
(Assestamento e seconda variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2007), in quanto non sorrette da specifica
motivazione. Anche se il ricorrente impugna il citato art. 30 nel suo
complesso, le argomentazioni sviluppate a sostegno delle censure sono
chiaramente indirizzate ai soli commi 1 e 4 della disposizione
sostituita.
3.2. - Va poi respinta l'eccezione di inammissibilita' sollevata
dalla Regione Puglia secondo cui le censure riguardanti gli artt. 15,
16, comma 3, 17, 18, 19, comma 8, e 20 della legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010 sarebbero motivate per relationem a quelle
dedotte dal ricorrente per l'art. 2, comma 1, della medesima legge e,
comunque, sarebbero generiche e insufficientemente argomentate.
I motivi di gravame riferiti all'art. 2, comma 1, della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010 sono illustrati dal Presidente del
Consiglio dei ministri all'inizio del ricorso in modo esaustivo. Le
censure prospettate non sono generiche o non sufficientemente
motivate. Le violazioni lamentate e i parametri invocati - come gia'
emerso nella descrizione del fatto - sono chiaramente individuati (ex
plurimis, sentenza n. 332 del 2010).
Non e' ragione di inammissibilita' il fatto che il ricorrente
rinvii in modo puntuale ad argomentazioni gia' esposte nelle pagine
precedenti per motivare censure di analogo tenore. Nonostante il
diverso contenuto delle disposizioni impugnate, infatti, e' agevole
dedurre le asserite ragioni di illegittimita' costituzionale delle
singole norme. Non si tratta, quindi, di motivazione per relationem.
Quest'ultima presuppone che, diversamente da quanto e' avvenuto nel
presente giudizio, una censura sia sviluppata in atti diversi dal
ricorso o dall'ordinanza in cui essa e' contenuta (come nel caso di
motivazione con rinvio ad altro ricorso - sentenza n. 40 del 2007 - o
ad altra ordinanza di rimessione: ex plurimis, sentenze n. 197 e n.
143 del 2010).
4. - Nel merito, le censure prospettate dal Presidente del
Consiglio dei ministri possono essere articolate in otto gruppi,
ciascuno riferito a uno o piu' articoli della legge impugnata.
5. - Il primo gruppo di censure riguarda l'art. 2, quanto ai
commi 1, 2 e 4 del sostituito art. 4 della legge della Regione Puglia
23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria), della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010. Il comma 1 prevede che «il
personale appartenente alla dirigenza medica del servizio sanitario
regionale (SSR) che alla stessa data, con formale atto di data certa,
emanato dal legale rappresentante dell'ente, risulti in servizio da
almeno cinque anni in un posto di disciplina diversa da quella per la
quale e' stato assunto e' inquadrato, a domanda, nella disciplina
nella quale ha esercitato le funzioni, qualora in possesso dei
requisiti previsti» dalla normativa statale vigente. Il comma 2
stabilisce, da un lato, che i direttori generali delle aziende
sanitarie e degli istituti del SSR verificano «la permanenza dei
fabbisogni che avevano determinato l'impiego del personale nella
disciplina diversa da quella per la quale era stato assunto», e,
dall'altro che, «fermo restando l'organico complessivo, i direttori
generali dispongono nel contempo la modifica delle piante organiche
conseguenti ai passaggi di disciplina mediante incardinamento del
dirigente medico nel posto vacante della disciplina acquisita, con
soppressione del posto lasciato libero nella disciplina di
provenienza, oppure mediante trasformazione del posto gia' ricoperto
e lasciato libero nella disciplina di provenienza». In base al comma
3, i dirigenti medici non in possesso dei requisiti di cui ai commi 1
e 2 sono riassegnati allo svolgimento dei compiti propri del profilo
professionale per il quale sono stati assunti. Ai sensi del comma 4,
infine, detta riassegnazione non opera nel caso di «personale che
alla data del 31 dicembre 2010 risulti in servizio da almeno cinque
anni e iscritto alle scuole di specializzazione per il conseguimento
dei requisiti di cui al presente articolo».
5.1. - Ad avviso del ricorrente, l'art. 2, comma 1, della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010 violerebbe innanzitutto gli artt.
3, 51 e 97 Cost., in quanto consentirebbe l'inquadramento e la
stabilizzazione di personale dirigente precario in assenza delle
peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico che, in base
alla giurisprudenza costituzionale, potrebbero consentire una deroga
alla regola del pubblico concorso. La disposizione lederebbe anche
l'art. 117, terzo comma, Cost., sotto un duplice profilo: in primo
luogo, in relazione ai principi fondamentali in materia di tutela
della salute stabiliti dall'art. 15 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge n. 23 ottobre 1992, n.
421), in quanto la stabilizzazione prevista dalla norma, compiuta in
assenza di procedure di selezione, contrasterebbe con la necessita'
che alla dirigenza sanitaria si acceda per concorso pubblico per
titoli ed esami; in secondo luogo, in relazione ai principi
fondamentali in materia di coordinamento di finanza pubblica di cui
all'art. 17, commi 10, 11, 12 e 13, del decreto-legge 1° luglio 2009,
n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito in
legge 3 agosto 2009, n. 102, in quanto tali disposizioni statali -
richiamate anche dall'art. 2, comma 74, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato "legge finanziaria 2010") - prevedono «nuove
modalita' di valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita,
attraverso l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva
dei posti», per il solo personale non dirigenziale.
Il comma 2 violerebbe l'art. 81 Cost., in quanto la verifica da
esso prevista della permanenza dei fabbisogni di personale nelle
diverse discipline non costituirebbe condizione prodromica
all'inquadramento dei dirigenti, talche', anche nel caso di
verificata insussistenza di detti fabbisogni, conseguirebbero
comunque maggiori oneri finanziari.
Il comma 4, infine, lederebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in quanto consentirebbe l'inquadramento di personale anche
in assenza dei requisiti prescritti dalla disciplina concorsuale
vigente, «ritenendo utile a tale fine la mera iscrizione alla scuola
di specializzazione, e non il possesso del titolo di
specializzazione».
5.2. - La questione e' fondata.
L'art. 2 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010
sostituisce l'art. 4 della legge regionale n. 45 del 2008.
Quest'ultima disposizione prevedeva che «I dirigenti medici in
servizio a tempo indeterminato presso gli uffici a staff della
direzione generale funzionalmente dipendenti dalle direzioni
sanitarie delle aziende sanitarie locali (ASL), delle aziende
ospedaliero-universitarie e degli IRCCS pubblici ovvero in servizio
presso le direzioni sanitarie di presidio ospedaliero da almeno tre
anni, alla data di entrata in vigore della presente legge sono
inquadrati, a domanda, nelle direzioni sanitarie con la disciplina
"Direzione medica di presidio ospedaliero"».
Tale articolo e' stato dichiarato costituzionalmente illegittimo
con la sentenza n. 150 del 2010, successiva alla legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010. Questa Corte ha ritenuto la norma in contrasto
con gli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione
prevedeva ipotesi di accesso alla dirigenza sanitaria medica che, «in
assenza di peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico,
derogano significativamente al criterio del concorso pubblico,
richiesto sia, in via generale, dall'art. 97 Cost., sia da specifiche
disposizioni legislative statali che, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, costituiscono principi fondamentali in materia di tutela della
salute». In particolare, «l'inquadramento, a domanda, dei dirigenti
medici in servizio a tempo indeterminato nelle direzioni sanitarie
[...] contravviene alla regola generale desumibile dall'art. 15,
comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, come integrato dall'art. 24 del
d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina
concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario
nazionale)».
Le argomentazioni della sentenza n. 150 del 2010 possono
applicarsi anche all'art. 2 della legge impugnata con il presente
ricorso. Infatti, l'espressione «e' inquadrato [...] nella disciplina
nella quale ha esercitato le funzioni», usata in luogo della formula
«inquadrati nelle direzioni», non rappresenta una ipotesi diversa da
quella gia' sanzionata da questa Corte con la citata sentenza n. 150
del 2010. La disposizione censurata, dunque, prevede l'accesso a
posti di dirigente medico in assenza di concorso, in violazione degli
artt. 97 e 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della
salute.
5.3. - L'art. 117, terzo comma, Cost., e' violato anche con
riguardo alla materia del coordinamento della finanza pubblica, in
quanto l'art. 2, quanto al comma 1 del sostituito art. 4 della legge
della Regione Puglia n. 45 del 2008, della legge impugnata prevede
l'assunzione di personale in violazione dei principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione statale. La norma censurata, infatti,
contempla l'inquadramento di dirigenti medici gia' in servizio in una
«disciplina diversa da quella per la quale» sono stati assunti,
mentre l'art. 17, commi 10, 11, 12 e 13, del decreto-legge n. 78 del
2009 - richiamato dall'art. 2, comma 74, della legge n. 191 del 2009
- prevede per le amministrazioni la possibilita' di stabilizzare il
solo personale non dirigenziale.
5.4. - Dall'accoglimento delle censure dell'art. 2, quanto al
comma 1 del sostituito art. 4 della legge della Regione Puglia n. 45
del 2008, della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, discende
l'illegittimita' costituzionale dei commi 2 e 4 del medesimo articolo
4, perche' contengono norme applicative o strumentali al citato comma
1. Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
6. - Il secondo gruppo di censure riguarda l'art. 13 della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010. Tale articolo stabilisce che «Nel
limite dei posti vacanti nella dotazione organica e nel rispetto
della riduzione della spesa del personale imposto dalle norme
vigenti, il personale gia' titolare di contratto ovvero di incarico a
tempo indeterminato presso aziende o enti del servizio sanitario
nazionale (SSN) e in servizio a tempo determinato al 31 dicembre 2009
presso un'azienda o ente del servizio sanitario della Regione Puglia
e' confermato nei ruoli di quest'ultima, a tempo indeterminato,
previa presentazione, entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, di apposita domanda di mobilita'».
6.1. - Secondo il ricorrente, la disposizione violerebbe, in
primo luogo, gli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto consentirebbe di
fatto «l'utilizzo dell'istituto della mobilita' per effettuare
inquadramenti presso gli enti sanitari della Regione Puglia», ledendo
i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione, nonche' il principio del pubblico concorso.
L'art. 97 Cost. sarebbe violato anche in relazione ad alcuni principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di
pubblico impiego: l'art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che, nel disciplinare i passaggi di
personale tra amministrazioni diverse, limita l'immissione nei ruoli
delle amministrazioni in cui si presta servizio al solo personale in
posizione di comando o di fuori ruolo; gli artt. 24 e 31 del d.lgs.
27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15,
in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico
e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), per
cui le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010,
debbono coprire i posti disponibili nella dotazione organica
attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta
per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle
disposizioni vigenti in materia di assunzioni.
Inoltre, la norma regionale sarebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. in quanto lederebbe le «disposizioni
contrattuali che regolano l'istituto della mobilita' e che consentono
la mobilita' stessa solo nel rispetto della categoria, profilo
professionale, disciplina e posizione economica di appartenenza del
dipendente», con conseguente invasione della materia dell'ordinamento
civile.
Sarebbero violati, infine, gli artt. 117 e 118 Cost. (sotto il
profilo del principio di leale collaborazione a cui si ispirano i
rapporti tra servizio sanitario nazionale e universita') e l'art. 33
Cost. (sotto il profilo dell'autonomia universitaria), in quanto,
riferendosi al personale di tutti gli enti del servizio sanitario
regionale, comprese le aziende ospedaliero-universitarie, non rinvia
all'atto aziendale o ai protocolli d'intesa tra Regione ed
universita', di cui all'art. 3, comma 2, del d.lgs. 21 dicembre 1999,
n. 517 (Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed
universita', a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n.
419) o ad una forma d'intesa con il Rettore.
6.2. - La questione e' fondata.
La disposizione impugnata, facendo ricorso all'istituto della
mobilita', prevede la «ruolizzazione» - ossia l'inquadramento a tempo
indeterminato nei ruoli del servizio sanitario regionale - di
personale «gia' titolare di contratto ovvero di incarico a tempo
indeterminato» presso enti del servizio sanitario nazionale. La norma
consente l'inquadramento di personale e trasforma rapporti di lavoro
a tempo determinato oppure rapporti di lavoro non di ruolo a tempo
indeterminato in rapporti di lavoro di ruolo a tempo indeterminato.
Ne discende la violazione dell'art. 97 Cost., perche' la disposizione
censurata non prevede il pubblico concorso per l'inquadramento, e
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in materia di
ordinamento civile, perche' la norma concerne l'istituto della
mobilita', disciplinato dai contratti collettivi di lavoro.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
7. - Il terzo gruppo di censure concerne l'art. 15 della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010, ai sensi del quale «agli ex
lavoratori socialmente utili (LSU) gia' utilizzati, attraverso piani
di impresa e successive proroghe, in forma continuativa, nelle ASL e
negli enti del SSR da almeno cinque anni alla data di entrata in
vigore della presente legge nei servizi di riabilitazione,
tossicodipendenze, assistenza domiciliare integrata (ADI) e
prevenzione e altri servizi, si applica il processo di
stabilizzazione previsto dall'articolo 30 della L.R. n. 10/2007 e
dalla L.R. n. 40/2007 nei limiti dei posti vacanti della dotazione
organica, i cui oneri gia' gravano sul bilancio di ciascuna azienda
ovvero nell'ambito di una revisione della consistenza della dotazione
stessa».
7.1. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto
ricomprenderebbe tra i suoi destinatari anche personale titolare di
rapporto di lavoro non suscettibile di stabilizzazione alla luce
della normativa statale di principio. La disposizione lederebbe
altresi' l'art. 81 Cost., in quanto, consentendo la stabilizzazione
anche in assenza di posti vacanti, determinerebbe maggiori oneri non
coperti, e l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non offrirebbe
idonee garanzie circa il rispetto dell'art. 2, comma 71, della legge
n. 191 del 2009, principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica.
7.2. - La questione e' fondata.
La disposizione prevede la stabilizzazione di personale alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni senza fornire indicazioni
circa la sussistenza dei requisiti per poter ammettere deroghe al
principio del concorso pubblico, vale a dire la peculiarita' delle
funzioni che il personale svolge (sentenze n. 267 e n. 195 del 2010 e
n. 293 del 2009) o specifiche necessita' funzionali
dell'amministrazione (da ultimo, sentenza n. 67 del 2011 e n. 195 del
2010), con conseguente violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost.
La norma, inoltre, dispone una stabilizzazione di personale che
richiede una revisione della dotazione organica, in tal modo violando
i limiti di spesa fissati per il personale sanitario dall'articolo 2,
comma 71, della legge n. 191 del 2009, con conseguente violazione dei
principi fondamentali stabiliti in materia di coordinamento della
finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Parimenti violato e' l'art. 81 Cost. L'applicazione alle Regioni
dell'obbligo di copertura finanziaria delle disposizioni legislative
e' stata ribadita piu' volte da questa Corte (sentenze n. 100 del
2010 e n. 386 e n. 213 del 2008) e ha trovato ulteriore conferma
nell'art. 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica). La sola formula «nei limiti dei
posti vacanti della dotazione organica, i cui oneri gia' gravano sul
bilancio di ciascuna azienda ovvero nell'ambito di una revisione
della consistenza della dotazione stessa», usata a chiusura della
disposizione impugnata, non indica una copertura delle nuove spese
derivanti dalla prevista stabilizzazione tale da essere «credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri»
(sentenze n. 100 del 2010 e n. 213 del 2008).
8. - Il quarto gruppo di censure riguarda gli artt. 16, commi 1 e
2, 19, comma 1, 22, comma 1, e 24, commi 1 e 3, della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010.
In particolare, l'art. 16, comma 1, prevede che «Nel rispetto
delle norme di legge relative alla spesa per il personale di cui
all'articolo 2, comma 71, della legge n. 191/2009 e fermo restando
quanto stabilito dall'articolo 24 del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia
di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nelle
procedure concorsuali, le ASL, le aziende ospedaliero universitarie
(AOU) e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(IRCCS) pubblici del SSR coprono i posti disponibili nella dotazione
organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al
50 per cento a favore del personale titolare di rapporto di lavoro a
tempo determinato e in servizio presso le medesime aziende e istituti
che, alla data di entrata in vigore della presente legge, abbia
maturato un'anzianita' di servizio di almeno tre anni, anche non
continuativi, negli ultimi cinque anni». Tale previsione, in base al
comma 2, si applica anche al personale titolare di rapporto di lavoro
a tempo determinato instaurato dalle ASL, dalle AOU e dagli IRCCS
pubblici per lo svolgimento dei progetti finalizzati.
L'art. 19 stabilisce che «nel rispetto di quanto previsto dalla
legge regionale 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio sanitario regionale
- Assunzioni e dotazioni organiche), al fine di dare completa
applicazione alle finalita' di cui all'articolo 4 (Criteri di
assunzione di personale), comma 5, della legge regionale 30 dicembre
2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2006 e bilancio pluriennale 2006-2008 della Regione
Puglia), e di cui al terzultimo capoverso della Delib.G.R. 15 ottobre
2007, n. 1657 (Legge 27 dicembre 2006, n. 296 articolo 1, comma 565.
Piano di stabilizzazione del personale precario in servizio presso le
Aziende sanitarie e degli IRCCS pubblici in applicazione
dell'articolo 30 della L.R. n. 10/2007. Criteri applicativi), i
direttori generali delle Asl BA, BAT, AOU "Policlinico" di Bari,
IRCCS "Giovanni Paolo II" di Bari e IRCCS. "S. De Bellis" di
Castellana Grotte destinano una percentuale pari al 10 per cento dei
posti vacanti nella categoria A della propria dotazione organica in
favore del reclutamento dei lavoratori collocati in mobilita' dalle
strutture sanitarie private della Regione Puglia».
L'art. 22 prevede che le Asl, le Aou e gli Irccs del Ssr,
attraverso gli uffici formazione, sono tenuti a predisporre entro il
30 novembre il piano aziendale formativo (Paf) annuale o pluriennale,
da attuarsi nell'anno o negli anni successivi.
L'art. 24, infine, contiene norme in materia di nomina dei
direttori generali delle Asl. In particolare, il comma 1 prevede
l'istituzione di un elenco regionale dei candidati idonei alla nomina
di direttore generale delle aziende e istituti del servizio sanitario
della Regione Puglia. In base al comma 3, «la Giunta regionale
disciplina, con apposito provvedimento, le modalita' di emanazione
degli avvisi pubblici finalizzati all'aggiornamento annuale
dell'elenco di cui al comma 1, i criteri metodologici per la verifica
del possesso dei requisiti previsti dall'articolo 3-bis, comma 4, del
d.lgs. n. 502/1992, come modificato dall'articolo 8 del d.lgs. n.
254/2000, ai fini dell'inserimento nel suddetto elenco dei candidati
idonei, sulla base dei titoli posseduti».
8.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura queste
disposizioni in quanto esse violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost.
(sotto il profilo del principio di leale collaborazione a cui si
ispirano i rapporti tra servizio sanitario nazionale e universita') e
l'art. 33 Cost. (sotto il profilo dell'autonomia universitaria), in
quanto, riferendosi anche al personale delle aziende
ospedaliero-universitarie, «priverebbero l'universita' della facolta'
di procedere alla individuazione della quota di personale di
eventuale propria competenza, obliterando l'atto aziendale e/o i
protocolli d'intesa tra regione ed universita', di cui all'art. 3,
comma 2, del decreto legislativo n. 517 del 1999, o una forma
d'intesa» con il rettore.
L'art. 24, commi 1 e 3, contrasterebbe anche con l'art. 4, comma
2, del d.lgs. n. 517 del 1999 - secondo cui il direttore generale
delle aziende ospedaliero-universitarie e' nominato dalla Regione
d'intesa con il rettore - perche' «gli idonei presenti nell'elenco
sono quelli scelti dalla regione, cosi' restringendosi la scelta del
rettore, poiche' nell'individuazione della rosa di candidati non e'
prevista alcuna forma di collaborazione con l'universita'».
8.2. - La questione e' fondata.
A prescindere da qualsiasi valutazione sulla legittimita'
costituzionale della riserva di posti contemplata dagli artt. 16,
commi 1 e 2, e 19, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 4 del
2010 (non oggetto di impugnazione), le disposizioni censurate si
riferiscono anche al personale delle aziende
ospedaliero-universitarie, privando cosi' le universita' della
facolta' di procedere alla individuazione della quota di personale di
eventuale propria competenza, secondo quanto previsto dall'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 517 del 1999. Ne discende la violazione
dell'autonomia universitaria (art. 33 Cost.), nella parte in cui le
norme impugnate non escludono il personale delle aziende
ospedaliero-universitarie o, comunque, non prevedono un rinvio a
protocolli di intesa tra universita' ed enti ospedalieri, ne' alcuna
forma d'intesa con il rettore (sentenza n. 233 del 2006).
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
9. - Il quinto gruppo di censure si riferisce agli artt. 16,
comma 3, 17, 18, 19, comma 8, e 20 della legge della Regione Puglia
n. 4 del 2010. Tali articoli prevedono misure di stabilizzazione del
personale sanitario, da realizzare tramite l'estensione dell'ambito
di applicazione di procedure gia' disposte da norme regionali a
favore di determinate categorie di personale: servizio di ADI,
riabilitazione e integrazione scolastica (art. 16, comma 3);
personale sanitario in genere (art. 18); dirigenti medici «che
svolgono attivita' nei servizi di medicina e chirurgia d'accettazione
e d'urgenza» (art. 19); personale dell'Agenzia regionale sanitaria e
di progetti di piano (art. 20). Nel caso del personale del «Servizio
emergenza territoriale 118», invece, la stabilizzazione e' prevista
senza il richiamo a precedenti disposizioni regionali (art. 17).
9.1. - Il ricorrente censura queste norme, innanzitutto, per
violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto esse, ampliando i
destinatari e prorogando gli effetti di interventi di stabilizzazione
gia' previsti o introducendone di nuovi, lederebbero i principi del
pubblico concorso e della imparzialita' dell'azione amministrativa.
Le norme impugnate lederebbero anche l'art. 117, terzo comma,
Cost., sotto un duplice profilo: in primo luogo, in relazione ai
principi fondamentali in materia di tutela della salute stabiliti
dall'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, in quanto le misure di
stabilizzazione previste, compiute in assenza di procedure di
selezione, contrasterebbero con la necessita' che alla dirigenza
sanitaria si acceda per concorso pubblico per titoli ed esami; in
secondo luogo, in relazione ai principi fondamentali in materia di
coordinamento di finanza pubblica di cui all'art. 17, commi 10, 11,
12 e 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito in legge 3 agosto
2009, n. 102, in quanto tali disposizioni statali - richiamate anche
dall'art. 2, comma 74, della legge n. 191 del 2009 - prevedono «nuove
modalita' di valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita,
attraverso l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva
dei posti», per il solo personale non dirigenziale.
9.2. - La questione e' fondata.
Le disposizioni impugnate prevedono misure di stabilizzazione del
personale sanitario che abbia prestato servizio anche non
continuativo con rapporto convenzionale e/o con incarico a tempo
determinato, in assenza di pubblico concorso. Cio' si pone in
contrasto, innanzitutto, con l'art. 117, terzo comma, Cost., con
riferimento alla materia del coordinamento della finanza pubblica,
dal momento che le norme censurate ampliano «il novero dei potenziali
interessati alla stabilizzazione cosi' come definito» dalla normativa
statale (sentenza n. 179 del 2010).
Inoltre, le previsioni in materia di stabilizzazione del
personale sanitario dettate dalle norme impugnate non contemplano
alcuna procedura selettiva, senza che vi siano peculiarita' delle
funzioni che il personale svolge o specifiche necessita' funzionali
dell'amministrazione, con conseguente violazione del principio del
pubblico concorso di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
10. - Il sesto gruppo di censure si riferisce all'art. 21, commi
1, 4, 5 e 6, della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010,
riguardante il personale sanitario degli istituti penitenziari. Il
comma 1 autorizza le ASL, nei pubblici concorsi da bandire per la
copertura dei posti vacanti nei servizi o unita' operative
multiprofessionali di cui alla deliberazione della Giunta reg. 27
ottobre 2009, n. 2020 (d.P.C.m. 1° aprile 2008 - Indicazioni in
ordine all'individuazione di specifici modelli organizzativi
differenziati con riferimento alla tipologia e consistenza degli
istituti di pena), «a prevedere, ai sensi della normativa vigente,
una riserva di posti per consentire l'accesso nei ruoli aziendali del
personale sanitario non medico le cui convenzioni sono state
prorogate al 30 giugno 2010». Il successivo comma 4 stabilisce che
«la spesa inerente l'inquadramento del personale di cui ai commi
precedenti non rientra nei limiti prescritti dall'articolo 1, comma
565, lettera a), della legge n. 296/2006, trattandosi di
trasferimento successivo di funzioni i cui oneri sono assicurati con
le risorse finanziarie di cui all'articolo 6» del d.P.C.m. 1° aprile
2008 (Modalita' e criteri per il trasferimento al servizio sanitario
nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle
risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in
materia di sanita' penitenziaria). Il comma 5, poi, prevede che «il
personale medico titolare di incarico provvisorio di cui all'articolo
50 della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento delle categorie di
personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non
appartenenti ai ruoli organici dell'Amministrazione penitenziaria),
e' equiparato al personale medico titolare di incarico definitivo di
cui all'articolo 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008. Tale
personale e' collocato in apposito elenco nominativo a esaurimento
istituito presso l'ASL di competenza. Nei confronti del personale di
cui al presente comma si applica lo stesso trattamento giuridico ed
economico dei medici con incarico definitivo, ivi compresi i
trattamenti contributivi e previdenziali». Il comma 6, infine,
dispone che «i contratti di lavoro dei medici del servizio
integrativo di assistenza sanitaria e dei medici specialisti di cui
agli articoli 51 e 52 della legge n. 740 del 1970, come
rispettivamente modificati dagli articoli 4 e 5 della legge 15
gennaio 1991, n. 26, sono disciplinati dagli accordi integrativi
regionali per la medicina generale e per la specialistica
ambulatoriale, da approvare a seguito della sottoscrizione degli
accordi collettivi nazionali stipulati in data 27 maggio 2009, in
attesa della specifica trattativa nazionale dedicata alla medicina
penitenziaria».
10.1. - Secondo il ricorrente, l'art. 21, comma 1, della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010 violerebbe l'art. 97, Cost., in
quanto non stabilisce la misura percentuale della riserva, ne' ne
delimita in maniera rigorosa l'area, ponendo cosi' ostacoli per
l'accesso all'impiego da parte di chi vi abbia interesse. Il comma 4
del medesimo art. 21 violerebbe l'art. 81 Cost., in quanto non
terrebbe conto del fatto che «la spesa sostenuta per detto personale
e' inferiore a quella conseguente all'inquadramento in considerazione
del differente trattamento economico spettante alle due categorie di
personale», in tal modo determinando oneri finanziari non coperti.
Infine, i successivi commi 5 e 6 lederebbero gli art. 117, secondo
comma, lettera l), e 81 Cost., in quanto violerebbero l'art. 4, comma
3 (recte art. 3, comma 4), del d.P.C.m. 1° aprile 2008, in base al
quale il personale in questione resta assoggettato, anche a seguito
del trasferimento alle aziende sanitarie, alla disciplina prevista
dalla legge n. 740 del 1970 fino alla scadenza del relativo rapporto
che, se a tempo determinato (come nel caso in esame) e con scadenza
anteriore al 31 marzo 2009, e' prorogato solo per la durata di dodici
mesi, invadendo cosi' la materia dell'ordinamento civile e
determinando oneri non coperti dalle risorse di cui al citato
d.P.C.m. 1° aprile 2008.
10.2. - Le questioni sono fondate.
Le disposizioni impugnate riguardano il personale sanitario degli
istituti penitenziari, prevedendo, da un lato, lo svolgimento di
concorsi con riserva di posti non rigorosamente delimitata, e,
dall'altro, l'equiparazione del personale medico titolare di incarico
provvisorio a quello del personale medico titolare di incarico
definitivo.
Il comma 1 dell'art. 21 della legge della Regione Puglia n. 4 del
2010 indica genericamente una riserva di posti, senza che essa sia
«delimitata in modo rigoroso», con conseguente violazione dell'art.
97 Cost. (sentenza n. 100 del 2010).
Il comma 4 non indica in alcun modo la copertura finanziaria per
l'assunzione del personale considerato, con conseguente violazione
dell'art. 81 Cost. (sentenza n. 100 del 2010).
Il comma 5, prevedendo una equiparazione tra il personale medico
titolare di incarico provvisorio e quello titolare di incarico
definitivo, anche a fini previdenziali, dispone la trasformazione di
rapporti provvisori in rapporti definitivi. Il comma 6 stabilisce una
equiparazione tra medici del servizio integrativo di assistenza
sanitaria e medici specialisti di cui agli artt. 51 e 52 della legge
n. 740 del 1970, da un lato, e medici generali e per la specialistica
ambulatoriale, dall'altro, con conseguente invasione dell'area della
contrattazione collettiva. Le equiparazioni previste dalle norme
impugnate nel disciplinare, anche a fini previdenziali, rapporti di
lavoro di natura privatistica, violano l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in materia di ordinamento civile.
11. - Il settimo gruppo di censure riguarda l'art. 26 della legge
della Regione Puglia n. 4 del 2010, che modifica l'art. 17 (Norme in
materia di spesa sanitaria) della legge regionale 12 gennaio 2005, n.
1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2005 e
bilancio pluriennale 2005-2007 della Regione Puglia), sostituendone i
commi 6, 7 e 8 e inserendo un comma 8-bis. Tali disposizioni
prevedono l'incremento e l'integrazione del trattamento economico dei
direttori generali, dei direttori sanitari e dei direttori
amministrativi degli enti e istituti sanitari.
11.1. - Il ricorrente censura l'art. 26 della legge della Regione
Puglia n. 4 del 2010 per violazione dell'art. 81 Cost., in quanto
esso potrebbe «dare luogo al riconoscimento di emolumenti superiori a
quelli massimi previsti dalla [...] normativa statale, con
conseguente disparita' di trattamento rispetto alle altre regioni e
maggiori oneri per la Regione Puglia».
11.2. - La questione e' fondata.
La disposizione regionale, prevedendo l'incremento e
l'integrazione del trattamento economico dei direttori generali, dei
direttori sanitari e dei direttori amministrativi degli enti e
istituti sanitari, comporta una maggiore spesa priva di copertura
finanziaria, con conseguente violazione dell'art. 81 Cost. Questa
Corte ha costantemente affermato che le leggi istitutive di nuove o
maggiori spese debbono recare una «esplicita indicazione» del
relativo mezzo di copertura (ex plurimis, sentenze n. 100 del 2010,
n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958) e che a
tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex plurimis, sentenze
n. 100 del 2010, n. 386 e n. 213 del 2008 e n. 16 del 1991).
La norma regionale viola anche il principio di riduzione dei
trattamenti economici, ricavabile dall'art. 61, comma 14, del
decreto-legge 12 luglio 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133, in base al quale «A
decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi i
trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai
direttori sanitari, ai direttori amministrativi, ed i compensi
spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie
locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero
universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico e degli istituti zooprofilattici sono rideterminati con
una riduzione del 20 per cento rispetto all'ammontare risultante alla
data del 30 giugno 2008».
12. - L'ottavo e ultimo gruppo di censure si riferisce all'art.
30 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, che sostituisce
integralmente l'art. 25 della legge della Regione Puglia 3 agosto
2007, n. 25 (Assestamento e seconda variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2007), riguardante l'utilizzo
del personale di imprese appaltatrici e societa' strumentali. Si
prevede, in particolare, che la Regione, gli enti, le aziende e le
societa' strumentali della Regione Puglia debbano prevedere nei bandi
di gara, negli avvisi e, in ogni caso, nelle condizioni di contratto
per l'affidamento di servizi «l'assunzione a tempo indeterminato del
personale gia' utilizzato dalla precedente impresa o societa'
affidataria dell'appalto nonche' la garanzia delle condizioni
economiche e contrattuali gia' in essere, ove piu' favorevoli» (comma
1 dell'art. 25 cit.). Le norme previste dall'art. 25 della legge
della Regione Puglia n. 25 del 2007, come modificato dall'art. 30
della legge reg. Puglia n. 4 del 2010, «si applicano in misura
proporzionale alla quantita' di servizi appaltati (comma 2 dell'art.
25 cit.).
In base al successivo comma 3, «i vincoli di cui ai commi 1 e 2,
a integrazione di quanto previsto dalla Delib.G.R. 15 dicembre 2009,
n. 2477 (Modifiche e integrazioni alla Delib.G.R. 5 maggio 2009, n.
745 - Criteri e procedure per l'attivazione dell'istituto dell'in
house providing - Linee guida per la costituzione, attivazione e
gestione delle societa' strumentali alle attivita' delle aziende
sanitarie ed enti pubblici del servizio sanitario regionale di
Puglia), devono comprendere anche le attivita' che costituiscono
compito diretto di tutela della salute, comprese le attivita' di
supporto strumentale delle imprese appaltatrici». Quanto previsto dal
comma 1, inoltre, vale «anche nel caso di affidamento dei servizi in
favore di societa' strumentali costituite dalla Regione, dagli enti o
dalle aziende della Regione Puglia e tra societa' strumentali della
Regione, degli enti o delle aziende della Regione Puglia, nei limiti
del fabbisogno di personale da adibire effettivamente allo
svolgimento dei servizi affidati» (comma 4). Il comma 5 esclude
dall'ambito di applicazione dell'articolo 25 della legge della
Regione Puglia n. 25 del 2007 i dirigenti, mentre vi include i «soci
di cooperative di lavoro che non abbiano funzioni direttive a
condizione che abbiano espressamente rinunciato o ceduto le quote di
partecipazione alla cooperativa all'atto dell'assunzione presso la
nuova impresa; in ogni caso, l'assunzione dei soci di cui al presente
comma avviene solo dopo l'assunzione del personale dipendente della
cooperativa». Il comma 6, invece, prevede che «il servizio svolto dai
volontari delle associazioni di volontariato convenzionate con le
aziende sanitarie per il servizio di emergenza urgenza sanitaria 118
deve essere valutato nell'ambito delle selezioni di evidenza pubblica
per il reclutamento di personale per il servizio di emergenza urgenza
118».
12.1. - Ad avviso del ricorrente, l'art. 30 della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010 violerebbe l'art. 97 Cost., in quanto
consentirebbe un illegittimo inquadramento, all'interno di societa',
aziende o organismi della Regione, di soggetti provenienti da imprese
o societa' cooperative, in contrasto con il principio del concorso
pubblico e con la normativa statale - art. 18 del decreto-legge n.
112 del 2008 e art. 19 del decreto-legge n. 78 del 2009 - che impone
«il rispetto di forme di selezione pubblica del personale anche alle
societa' pubbliche affidatarie di servizi, nonche' l'adeguamento, da
parte di queste, alle misure di contenimento della spesa di personale
fissate per le amministrazioni controllanti».
Dal tenore delle censure prospettate emerge l'intenzione, da
parte del ricorrente, di impugnare non l'intero articolo 30 della
legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, bensi' unicamente i commi 1
e 4. Infatti, il Presidente del Consiglio dei ministri, per un verso,
censura la modifica legislativa effettuata dalla disposizione
impugnata, che avrebbe introdotto in termini generali una assunzione
«a tempo indeterminato» del personale gia' utilizzato dalla
precedente impresa o societa' affidataria dell'appalto (comma 1); per
altro verso, contesta l'applicazione di tale meccanismo, che non
prevedrebbe alcuna procedura selettiva, nel caso di «affidamento
diretto di servizi in favore di societa' strumentali costituite dalla
Regione, dagli enti o dalle aziende della Regione Puglia e tra
societa' strumentali della Regione, degli enti o delle aziende della
Regione Puglia» (comma 4). Il combinato disposto di tali previsioni
determinerebbe, ad avviso del ricorrente, una violazione dell'art. 97
Cost., nonche' dell'art. 18 del decreto-legge n. 112 del 2008.
12.2. - La questione e' fondata, nei termini di seguito
precisati.
La disposizione impugnata sostituisce l'art. 25 della legge della
Regione Puglia n. 25 del 2007. Nella sua formulazione originaria,
tale articolo disponeva che «Fatte salve le previsioni della
contrattazione collettiva, ove piu' favorevoli, la Regione, gli enti,
le aziende e le societa' strumentali della Regione devono prevedere
nei bandi di gara, avvisi e, comunque, nelle condizioni di contratto
per appalti di servizi l'utilizzo del personale gia' assunto dalla
precedente impresa appaltatrice, nonche' le condizioni economiche e
contrattuali gia' in essere».
Nella precedente versione, quindi, l'art. 25 della legge della
Regione Puglia n. 25 del 2007 applicava la «clausola sociale» (nota
anche come clausola di «protezione» o di «salvaguardia» sociale, o
anche come «clausola sociale di assorbimento»), un istituto che opera
nella ipotesi di cessazione d'appalto e subentro di imprese o
societa' appaltatrici e risponde all'esigenza di assicurare la
continuita' del servizio e dell'occupazione, nel caso di
discontinuita' dell'affidatario. Gia' contenuta nell'art. 26 del
regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148 (Coordinamento delle norme sulla
disciplina giuridica dei contratti collettivi del lavoro con quelle
del trattamento giuridico-economico del personale delle ferrovie,
tranvie e linee di navigazione interna in regime di concessione),
tale «clausola» non solo e' stabilita dalla contrattazione collettiva
ed e' riconosciuta in sede giurisprudenziale, ma e' anche prevista in
specifiche disposizioni legislative statali: per esempio l'art. 63,
comma 4, del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio
nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista
dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), l'art. 29, comma 3, del
d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 recante «Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30», e, con riferimento ai contratti delle
pubbliche amministrazioni, l'art. 69 del d.lgs. 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
La disposizione impugnata, al comma 1 dell'art. 25 cit.,
introduce uno strumento diverso dalla «clausola sociale», in quanto
non si limita a prevedere il mantenimento in servizio di personale
gia' assunto, ma stabilisce in modo automatico e generalizzato
l'«assunzione a tempo indeterminato» del personale gia' «utilizzato»
dalla precedente impresa o societa' affidataria dell'appalto. Il
comma 4 del medesimo articolo, poi, applica questo meccanismo
automatico anche «nel caso di affidamento dei servizi in favore di
societa' strumentali costituite dalla Regione, dagli enti o dalle
aziende della Regione Puglia e tra societa' strumentali della
Regione, degli enti o delle aziende della Regione Puglia».
In tal modo, le norme impugnate impongono alle nuove imprese o
societa' affidatarie dell'appalto l'«assunzione a tempo
indeterminato», anziche' l'«utilizzo», del personale della precedente
impresa o societa' affidataria, ed estendono quest'obbligo, senza
prevedere alcuna procedura selettiva, anche alle societa' a
partecipazione pubblica totale o di controllo. Cio' costituisce una
violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza n. 267 del 2010) e delle
norme interposte dettate dall'art. 18 del decreto-legge n. 112 del
2008, come modificato dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge n. 78
del 2009, in materia di reclutamento del personale delle societa' a
partecipazione pubblica. Il comma 1 dell'art. 18 del decreto-legge n.
112 del 2008, infatti, dispone che «le societa' che gestiscono
servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano,
con propri provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del
personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei
principi di cui al comma 3 dell'art. 35 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165». Il comma 2 dell'art. 18 del decreto-legge n. 112 del 2008
prevede che le altre societa' a partecipazione pubblica totale o di
controllo non di servizi pubblici locali - come nel caso delle
attivita' di tutela della salute - «adottano, con propri
provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del personale
e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi,
anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicita' e
imparzialita'».
L'art. 30 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2010, nel
prevedere l'assunzione a tempo indeterminato anziche' l'utilizzo del
personale della precedente impresa o societa' affidataria
dell'appalto, produce, come sostenuto dalla Avvocatura generale dello
Stato, una violazione dell'art. 97 Cost., e delle richiamate norme
interposte, sotto il profilo della «imparzialita' dell'azione
amministrativa e uniformita' della stessa sul territorio nazionale»,
nonche' sotto il profilo del buon andamento. Tale violazione si
determina sia per l'assenza di criteri di trasparenza, pubblicita' e
imparzialita' per il reclutamento di personale delle societa' a
partecipazione pubblica totale o di controllo, sia perche' il maggior
onere derivante dall'obbligo posto all'affidatario di assumere «a
tempo indeterminato» il personale gia' utilizzato si riflette - anche
nel caso di imprese o societa' affidatarie dell'appalto interamente
private - sui principi di legalita' e di buon andamento della
pubblica amministrazione affidante in termini di non conformita' alle
disposizioni sulla «clausola sociale», di minore apertura dei servizi
alla concorrenza e di maggiori costi, considerato che l'obbligo
eccede i limiti temporali dell'affidamento del servizio.
Ferma rimanendo l'applicazione, alle ipotesi previste dalle
disposizioni impugnate, della «clausola sociale» in senso proprio,
nei termini prescritti dalle norme e dai contratti collettivi
vigenti, e in permanenza dell'affidamento del servizio, va dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 30 della legge della
Regione Puglia n. 4 del 2010, quanto al comma 1 del sostituito art.
25 della legge Regione Puglia n. 25 del 2007, limitatamente alle
parole «a tempo indeterminato», e quanto al comma 4 del medesimo art.
25, nella parte in cui prevede la stabilizzazione di personale della
precedente impresa o societa' affidataria dell'appalto, senza alcuna
forma selettiva.