Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Basilicata 29 gennaio 2010, n. 4 (Modifiche ed
integrazioni alla L.R. 28 giugno 1994, n. 28, individuazione,
classificazione, istituzione, tutela e gestione delle aree protette
in Basilicata) che inserisce il comma 9 all'art. 19, della legge
della Regione Basilicata 28 giugno 1994, n. 28 (Individuazione,
istituzione, tutela e gestione delle aree naturali protette in
Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 30 marzo-6 aprile 2010, depositato in
cancelleria il 7 aprile 2010 ed iscritto al n. 57 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2011 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Udito l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 7 aprile 2010, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Basilicata 29 gennaio 2010, n.
4 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 28 giugno 1994, n. 28,
individuazione, classificazione, istituzione, tutela e gestione delle
aree protette in Basilicata) per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
Rileva il ricorrente che la legge della Regione Basilicata 28
giugno 1994, n. 28 (Individuazione, istituzione, tutela e gestione
delle aree naturali protette in Basilicata), ha previsto all'art. 19
la disciplina del "Piano per il Parco". In particolare, il comma 3
della predetta norma, in conformita' all'art. 11, comma 3, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette)
stabilisce che i piani per i Parchi devono prevedere il divieto di
attivita' e opere che possono compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, con particolare
riguardo alla flora, alla fauna e ai rispettivi habitat. La predetta
legge regionale n. 28 del 1994 e' stata modificata dalla legge
regionale n. 4 del 2010. In particolare, l'art. 1 di tale legge ha
inserito, all'art. 19 della legge regionale n. 28 del 1994, dopo il
comma 8, il seguente comma 9: «Gli enti Parco regionali, i cui
territori sono ricompresi nei Piani Paesistici di Area Vasta di cui
alla L.R. n. 3 del 1990, nel rispetto delle finalita' istitutive dei
parchi, delle previsioni e dei vincoli stabiliti dalla legislazione
vigente, possono approvare provvedimenti specifici fino
all'approvazione del Piano del Parco per l'esercizio delle attivita'
consentite, anche in deroga al precedente comma 3, mediante un
apposito Regolamento Provvisorio del Parco approvato dal Consiglio
Regionale, sentito il parere della Terza Commissione Consiliare
Permanente competente in relazione alla congruita' delle deroghe
previste dal regolamento provvisorio rispetto alla legislazione
vigente e previo parere del Comitato Scientifico per l'Ambiente di
cui all'art. 11 della L.R. n. 28 del 1994 per gli aspetti
ambientali».
Secondo il ricorrente, l'art. 1 della legge regionale n. 4 del
2010 sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera s), Cost., che riserva alla legislazione
esclusiva statale la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali. L'art. 22, comma 1, lettera d), della legge n. 394 del
1991 prescrive infatti per l'adozione dei regolamenti delle aree
naturali protette regionali il rispetto dei principi di cui all'art.
11 della stessa legge, il quale nel comma 3 prevede che «il
regolamento del Parco (...) e' adottato dall'Ente parco» e che «nei
parchi sono vietate le attivita' e le opere che possono compromettere
la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con
particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi
habitat».
L'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2010, infatti, non solo
attribuisce al Consiglio Regionale un potere regolamentare in materia
di parchi, che invece la legge statale riserva alla competenza
dell'Ente Parco, ma consente altresi' di derogare ai divieti che
l'art. 19, comma 3, della legge regionale n. 28 del 1994 stabilisce
in conformita' all'art. 11, comma 3, della legge quadro sulle aree
protette n. 394 del 1991, cosi' interferendo in un ambito, quello
della tutela del patrimonio ambientale e paesaggistico, riservato in
via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato dall'art. 117,
comma 2, lettera s), Cost.
2. - Con memoria del 27 aprile 2010, si e' costituita la Regione
Basilicata chiedendo che il ricorso venga respinto.
Rileva la Regione Basilicata che la norma impugnata non e'
rivolta a tutti gli enti parco regionali ma esclusivamente a quelli i
cui territori ricadono nei piani paesistici di area vasta di cui alla
legge regionale 12 febbraio 1990, n. 3 (Piani regionali paesistici di
area vasta). L'obiettivo che la norma impugnata si propone, quindi,
non e' quello di interferire nell'ambito della tutela del patrimonio
ambientale e paesaggistico, ma quello di ottimizzare una fase
transitoria, quella che dovra' condurre al superamento dell'attuale
pianificazione paesistica del territorio con i nuovi piani degli enti
parco regionali ancora in attesa di essere adottati, attraverso
l'adozione di misure provvisorie di pianificazione del territorio.
Attualmente sono infatti vigenti, in Basilicata, sei piani
paesistici di area vasta relativi ad altrettante aree di particolare
pregio paesaggistico redatti ai sensi dell'art. 1 della legge 8
agosto 1985, n. 431 (Conversione in legge, con modificazioni, del
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale. Integrazioni
dell'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616), oltre al piano di coordinamento territoriale del
Pollino ed al piano di dettaglio dei Laghi di Monticchio, che per
essere stati adottati prima ancora della istituzione stessa dei
Parchi vanno necessariamente armonizzati al nuovo assetto
istituzionale, in attesa che gli Enti Parco provvedano per quanto di
loro competenza.
E' stata prevista, quindi, la possibilita' per gli Enti Parco
ricompresi nei piani paesistici di area vasta di approvare specifici
provvedimenti («...fino all'approvazione del Piano del Parco» recita
la norma e «pur sempre per l'esercizio delle attivita'
consentite...») nel rispetto di una disciplina di indirizzo che
dovra' essere recata da un apposito Regolamento Provvisorio approvato
dal Consiglio regionale.
Si e' cioe' stabilito di mantenere la competenza dell'ente
Regione, trattandosi di esercizio di funzione che rientra nella
materia della gestione del territorio. Nella fattispecie rileva,
quindi, la pianificazione urbanistica del territorio a cui
provvedono, con compito di indirizzo vincolante, i piani paesistici
regionali.
Quanto alla previsione, contenuta nella norma impugnata, di
provvedere «anche in deroga al precedente comma 3», essa certamente
non autorizza a ritenere che gli Enti Parco regionali (ricompresi nei
piani paesistici di area vasta) possano anche operare in violazione
di quei limiti preordinati a vietare le attivita' e le opere che
compromettono la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali
tutelati. Tale deroga non puo' infatti superare quelle che sono le
finalita' istitutive dei parchi e le previsioni ed i vincoli
stabiliti dalla legislazione vigente: la deroga riguarda quindi le
sole attivita' che rientrano nell'esclusiva competenza e
discrezionalita' degli Enti Parco e non quelle su cui insistono
vincoli.
3. - Con memoria depositata il 18 gennaio 2011, l'Avvocatura
dello Stato risponde alle difese della Regione Basilicata osservando
che non ha rilevanza la natura transitoria della normativa censurata,
poiche' in ogni caso trattasi di una materia di competenza esclusiva
dello Stato.
Afferma poi l'Avvocatura che una cosa e' la normativa che
riguarda i piani dei parchi naturali contenuta nella legge n. 394 del
1991, un'altra e' quella che riguarda i piani territoriali
paesaggistici, che sono preposti alla tutela degli interessi
paesaggistici secondo i principi contenuti nel decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137), assolvendo i
due piani a finalita' differenziate.
Ritiene infine la difesa dello Stato che il formale rispetto
nella legge impugnata delle previsioni della legislazione vigente e'
tradito dall'esplicita possibilita' di derogarvi contenuta nella
stessa legge.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Basilicata 29 gennaio 2010, n. 4 (Modifiche ed integrazioni alla L.R.
n. 28 del 28 giugno 1994 - Individuazione, Classificazione,
Istituzione, Tutela e Gestione delle aree protette in Basilicata),
che ha inserito il comma 9 all'art. 19 della legge della Regione
Basilicata 28 giugno 1994, n. 28 (Individuazione, istituzione, tutela
e gestione delle aree naturali protette in Basilicata), il quale,
nello stabilire che gli enti Parco regionali possono adottare
provvedimenti specifici fino all'approvazione del Piano del Parco
anche in deroga al divieto - previsto dall'art. 11, comma 3, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) - di
attivita' e opere che possano compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, con particolare
riguardo alla flora, alla fauna e ai rispettivi habitat, mediante un
apposito Regolamento Provvisorio del Parco approvato dal Consiglio
Regionale, violerebbe la competenza esclusiva statale in materia
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
2. - La questione e' fondata sulla base delle considerazioni che
seguono.
2.1. - Va, innanzitutto, richiamata la costante giurisprudenza di
questa Corte secondo cui la competenza in tema di tutela
dell'ambiente appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono
percio' ammesse iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio
ambito territoriale la materia (ex plurimis: sentenze n. 127 del 2010
e n. 314 del 2009) pur in assenza della relativa disciplina statale
(sentenza n. 373 del 2010).
La legislazione statale - legge n. 394 del 1991 - stabilisce che
«Il regolamento del parco disciplina l'esercizio delle attivita'
consentite entro il territorio del parco ed e' adottato dall'Ente
parco» (art. 11, comma 1); e che «nei parchi sono vietate le
attivita' e le opere che possono compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riguardo
alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat» (art. 11,
comma 3), mentre il successivo art. 22 della stessa legge dispone che
«Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree
naturali protette regionali», fra gli altri, «d) l'adozione, secondo
criteri stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di
cui all'articolo 11, di regolamenti delle aree protette».
In tale contesto normativo la Regione Basilicata ha inserito
all'art. 19 della legge regionale n. 28 del 1994, dopo il comma 8, il
seguente comma, cosi' formulato: «Gli enti Parco regionali, i cui
territori sono ricompresi nei Piani Paesistici di Area Vasta di cui
alla L.R. n. 3 del 1990, nel rispetto delle finalita' istitutive dei
parchi, delle previsioni e dei vincoli stabiliti dalla legislazione
vigente, possono approvare provvedimenti specifici fino
all'approvazione del Piano del Parco per l'esercizio delle attivita'
consentite, anche in deroga al precedente comma 3, mediante un
apposito Regolamento Provvisorio del Parco approvato dal Consiglio
Regionale, sentito il parere della Terza Commissione Consiliare
Permanente competente in relazione alla congruita' delle deroghe
previste dal Regolamento Provvisorio rispetto alla legislazione
vigente e previo parere del Comitato Scientifico per l'Ambiente di
cui all'art. 11 della L.R. n. 28 del 1994 per gli aspetti
ambientali».
Dal semplice confronto fra la normativa statale e quella
regionale emerge che quest'ultima, nell'attribuire al Consiglio
Regionale un potere regolamentare in materia di parchi, che la legge
statale riserva alla competenza dell'Ente Parco, e nel consentire la
deroga ai divieti che l'art. 19, comma 3, della legge regionale n. 28
del 1994, stabilisce in conformita' all'art. 11, comma 3, della legge
quadro n. 394 del 1991, incide sulla tutela del patrimonio ambientale
e paesaggistico, riservato in via esclusiva alla competenza
legislativa dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Ne' e' accoglibile l'eccezione della Regione Basilicata sulla
natura transitoria della disposizione, adottata nell'attesa dei Piani
del Parco, ove si consideri l'inesistenza di un vuoto legislativo da
colmare. Di conseguenza non puo' invocarsi la necessita' di un
intervento di supplenza della Regione (la norma infatti deroga
palesemente rispetto alla disciplina statale di cui all'art. 11 della
legge n. 394 del 1991). E cio' senza considerare che la
giurisprudenza della Corte costituzionale ha affermato che la Regione
non puo' legiferare in materia di ambiente quand'anche esista un
vuoto di disciplina (sentenza n. 373 del 2010).
Non e' condivisibile, infine, la difesa della Regione con la
quale si rileva che la legge impugnata e' essa stessa dettata «nel
rispetto delle finalita' istitutive dei parchi, delle previsioni e
dei vincoli stabiliti dalla legislazione vigente»; tale affermazione
infatti e' in realta' contraddetta dalla previsione della
possibilita' di deroghe a leggi che ha appena affermato di voler
rispettare.
Pertanto, poiche' la disposizione impugnata, concernendo la
disciplina dei parchi naturali, interviene nella materia della tutela
dell'ambiente, essa invade un ambito di competenza riservato in via
esclusiva al legislatore statale.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale non solo
della norma impugnata, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, ma, ai sensi dell'articolo 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dell'intera legge della Regione
Basilicata n. 4 del 2010, composta di due soli articoli e in cui il
successivo articolo 2 disciplina solo l'entrata in vigore dell'art.
1, per illegittimita' costituzionale conseguenziale.