Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1,
primo e secondo periodo, e comma 2, primo periodo del decreto-legge
30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione
dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione
Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio
della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile)
convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 26,
promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il
28 aprile 2010, depositato in cancelleria il 3 maggio 2010 ed
iscritto al n. 71 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2011 il giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Massimo
Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
della Giunta provinciale, con ricorso notificato il 28 aprile 2010 al
Presidente del Consiglio dei ministri, depositato in cancelleria il 3
maggio 2010, ha promosso in via principale questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 17, comma 1, primo e secondo periodo, e
comma 2, primo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195
(Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in
materia di rifiuti della Regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della Regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile), come convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 27 febbraio 2010, n. 48, S.O., «nelle parti, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso, ed in
particolare nella parte in cui rende applicabile tale disposizione
alla Provincia autonoma di Trento».
2. - La Provincia ha prospettato, in ordine alla norma censurata,
la violazione: 1) dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), e precisamente: dell'articolo 8, comma
primo, nn. 1, 5, 6, 13, 17 e 24; dell'articolo 9, nn. 9 e 10;
dell'art. 14, commi 2 e 3; dell'art. 16, nonche' del titolo VI; 2)
delle norme di attuazione di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione); di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche); di cui al d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia); di cui al d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento); di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale); 3) del
principio di leale collaborazione.
La ricorrente osserva che le Province autonome hanno competenza
legislativa primaria in materia di «opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamita' pubbliche» (art. 8, n. 13, dello statuto), di
«opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria» (art. 8, n.
24, dello statuto), di «viabilita', acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale» (art. 8, n. 17, dello statuto), di
«urbanistica e piani regolatori» (art. 8, n. 5, dello statuto), di
«tutela del paesaggio» (art. 8, n. 6, dello statuto). Inoltre, le
Province autonome sono dotate di competenza legislativa concorrente
in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche» (art. 9, n. 9,
dello statuto) e di «igiene e sanita'» (art. 9, n. 10, dello
statuto).
Ai sensi dell'art. 16 dello statuto, nelle materie di competenza
legislativa provinciale spettano alle Province autonome le relative
potesta' amministrative.
Il titolo VI dello statuto speciale e le relative norme di
attuazione (d.lgs. n. 268 del 1992 cit.) assicurano alle Province
autonomia finanziaria nelle materie di propria competenza.
L'art. 14 dello statuto medesimo dispone (tra l'altro) che
«l'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello Stato e della
Provincia, nell'ambito della rispettiva competenza, ha luogo in base
ad un piano generale stabilito d'intesa tra i rappresentanti dello
Stato e della Provincia in seno ad un apposito comitato».
La ricorrente prosegue rimarcando che le menzionate norme
statutarie sono state attuate ed integrate dalle norme di attuazione
di cui agli atti normativi dianzi citati.
In particolare, a suo avviso, viene in rilievo il d.P.R. n. 381
del 1974, il cui art. 1 trasferisce alle Province autonome (tra
l'altro) le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia
di urbanistica, di edilizia sovvenzionata, di utilizzazione delle
acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e
pronto soccorso per calamita' pubbliche, mentre l'art. 5, comma 1,
del medesimo decreto demanda alle Province stesse tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarita' del demanio idrico (del pari
trasferito) e il comma 4 aggiunge che il piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche (PGUAP), contemplato dall'art.
14 del d.P.R. n. 670 del 1972, vale anche, per il rispettivo
territorio, quale piano di bacino di rilievo nazionale.
Inoltre, l'art. 7 del citato d.P.R. delega alle Province autonome
l'esercizio delle funzioni statali in materia di opere idrauliche di
prima e seconda categoria e l'art. 8, comma 1, nel disciplinare il
piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche, stabilisce
che esso (tra l'altro) deve contenere «le linee fondamentali per una
sistematica regolazione dei corsi d'acqua con particolare riguardo
alle esigenze di tutela del suolo, nel reciproco rispetto delle
competenze dello Stato e della Provincia interessata».
La ricorrente riferisce, poi, che con d.P.R. 15 febbraio 2006 e'
stato reso esecutivo il Piano generale di utilizzazione delle acque
pubbliche relativo alla Provincia di Trento e ne illustra i contenuti
con particolare riguardo alle esigenze di difesa del suolo, nonche'
alla tutela dal rischio idrogeologico e alle misure di prevenzione
per le aree a rischio. Osserva che il capo IV del d.P.R. ora citato
e' dedicato appunto alle «aree a rischio idrogeologico», delle quali
definisce la nozione e la suddivisione in quattro classi di
gravosita' crescente, in funzione del livello di pericolosita'
dell'evento, della possibilita' di perdite di vite umane e del valore
dei beni presenti (art. 15). Infine, sottolinea che, a parte le
competenze specifiche nel settore della difesa del suolo e delle
acque, i lavori connessi alla difesa del suolo si traducono tutti in
lavori pubblici di interesse provinciale, di competenza piena della
Provincia.
In questo quadro, la ricorrente ritiene palese che, in virtu'
delle disposizioni statutarie, delle citate norme di attuazione
nonche' delle determinazioni assunte dallo Stato e dalla Provincia
stessa in esecuzione di esse, la ricorrente medesima sia dotata di
competenza legislativa ed amministrativa nella materia della difesa
del suolo dal rischio idrogeologico.
Tanto premesso, essa illustra le norme censurate, costituenti -
in quanto riferite alla Provincia di Trento - oggetto
dell'impugnazione.
Tali disposizioni (art. 17, comma 1, primo e secondo periodo, e
comma 2, primo periodo, del d.l. n. 195 del 2009, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 26 del 2010),
stabiliscono che, nelle circostanze in esse previste - connesse alla
necessita' d'intervenire con urgenza nelle situazioni a piu' elevato
rischio idrogeologico - in sede di prima applicazione dei piani
straordinari diretti a rimuovere dette situazioni, e comunque non
oltre tre anni dall'entrata in vigore del decreto-legge, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Dipartimento
della protezione civile, nonche' i Presidenti delle Regioni o delle
Province autonome interessate, possono essere nominati commissari
straordinari delegati. La nomina avviene ai sensi dell'art. 20 del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anticrisi il quadro strategico nazionale), convertito con
modificazioni dall'art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n. 2 (primo
periodo). I commissari attuano gli interventi previsti dalla norma in
questione (secondo periodo). Infine, il comma 2, primo periodo,
riguarda l'attivita' di coordinamento delle fasi relative alla
programmazione e alla realizzazione degli interventi, nonche' quella
di verifica, attuata dai commissari che promuovono le occorrenti
intese tra i soggetti pubblici e privati interessati e, se del caso,
emanano gli atti e i provvedimenti e curano tutte le attivita' di
competenza delle amministrazioni pubbliche necessarie alla
realizzazione degli interventi stessi, nel rispetto delle
disposizioni comunitarie, avvalendosi, ove necessario, dei poteri di
sostituzione e di deroga di cui al citato art. 20, comma 4.
La Provincia ricorda che i piani straordinari diretti a rimuovere
le situazioni a piu' elevato rischio idrogeologico, cui la normativa
censurata si riferisce, sono attualmente disciplinati dall'art. 67,
comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, che demanda l'approvazione dei
piani stessi alle Autorita' di bacino, le quali provvedono anche
sulla base delle proposte delle regioni e degli enti locali.
Lo stesso testo dispone che i detti piani straordinari devono
ricomprendere in via prioritaria le aree a rischio idrogeologico per
le quali e' stato dichiarato lo stato di emergenza, ai sensi
dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile), e che essi «contengono
in particolare l'individuazione e la perimetrazione delle aree a
rischio idrogeologico molto elevato per l'incolumita' delle persone e
per la sicurezza delle infrastrutture e del patrimonio ambientale e
culturale».
La ricorrente segnala ancora che la legge 23 dicembre 2009, n.
191 (Legge finanziaria per l'anno 2010), nell'art. 2, comma 240,
dispone degli stanziamenti destinandoli ai menzionati piani
straordinari; e, quanto al ruolo dei commissari, menziona l'art. 20
del d.l. 29 novembre 1998 (recte: 2008), n. 185 (Misure urgenti per
il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per
ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), a
sua volta richiamato dalla normativa censurata, sottolineando, in
particolare, il comma 4 che contempla i poteri dei detti commissari.
Dopo aver posto in luce che la normativa de qua certamente si
applica anche al territorio provinciale (come si evince dal
riferimento ai presidenti delle Province autonome, di cui
all'impugnato art. 17, comma 1), la ricorrente deduce la violazione
delle proprie competenze legislative ed amministrative, facendo leva
sulle disposizioni che le conferiscono la competenza in materia di
opere idrauliche e di prevenzione e pronto soccorso per calamita'
pubbliche, nonche' su quelle che attribuiscono al PGUAP lo scopo di
difesa del suolo e lo equiparano ai piani di bacino di rilievo
nazionale. Proprio sulla base di tale competenza essa si e' dotata,
d'intesa con lo Stato, di uno strumento completo di tutela dal
rischio idrogeologico, qual e' appunto il PGUAP, reso esecutivo col
d.P.R. 15 febbraio 2006.
Pertanto - prosegue la Provincia di Trento - la difesa del suolo
dal rischio idrogeologico avrebbe, nel territorio della Provincia
stessa, una disciplina speciale, di derivazione statutaria,
concordata con lo Stato, che pienamente le riconoscerebbe la relativa
competenza.
Invece, le norme impugnate regolerebbero gli interventi diretti a
rimuovere le suddette situazioni di rischio prevedendo la
possibilita' di attribuire la competenza operativa ad un organo
straordinario statale, dotato di ampi poteri sostitutivi e di deroga
ad ogni disposizione vigente, nonche' con ampiezza di poteri tale da
interferire con il sistema trentino di tutela, sovrapponendosi in
particolare al PGUAP. Ne deriverebbe la violazione delle citate norme
statutarie e di attuazione, nonche' dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, che esclude la diretta applicabilita' delle leggi statali nelle
materie di competenza provinciale.
Questa competenza non potrebbe essere negata riconducendo la
difesa del suolo alla materia ambientale e da cio' traendo la
conclusione per affermare la competenza statale in forza dell'art.
117, comma secondo, lettera s), Cost. Infatti, come ribadito da
questa Corte con la sentenza n. 45 del 2010 in relazione alla
parallela competenza provinciale in materia di lavori pubblici, la
"maggiore autonomia" conferita alla Provincia dallo statuto
impedirebbe che ad essa possano applicarsi come tali le clausole di
competenza statale, fermi restando i meccanismi che nel quadro
statutario prevedono il coordinamento delle competenze provinciali
con quelle statali (e' richiamata anche la sentenza n. 226 del 2009).
Inoltre, le opere in cui si dovrebbe tradurre l'attivita' dei
commissari rientrerebbero tutte nella categoria dei lavori pubblici
di interesse provinciale, spettante alla piena competenza della
ricorrente sia legislativa che amministrativa.
Ancora, sarebbe violato anche l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992, in forza del quale «nelle materie di competenza propria della
regione o delle province autonome la legge non puo' attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione». Invero, aggiunge
la ricorrente, le norme censurate conferiscono ad organi statali
funzioni amministrative in una materia spettante alle Province
autonome.
Ne' la competenza statale potrebbe giustificarsi sulla base del
riferimento alle particolari ragioni di urgenza connesse alla
necessita' d'intervenire nelle situazioni a piu' elevato rischio
idrogeologico, perche' l'urgenza non sarebbe un presupposto
sufficiente per superare il riparto di competenze fissato dalle norme
di attuazione. Tali situazioni andrebbero affrontate con gli
strumenti previsti dalle medesime norme, cioe' con i poteri di
ordinanza fatti salvi dall'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 266 del
1992 e con i poteri sostitutivi statali, nei limiti in cui essi siano
consentiti.
La ricorrente chiarisce che, con la proposta impugnazione, non
intende negare le competenze che - nell'evidente interesse della
popolazione provinciale - le stesse norme di attuazione assegnano
allo Stato nella materia della protezione civile, previste dal d.P.R.
n. 381 del 1974. Al contrario, la struttura stessa di tali
competenze, e i rapporti che ne risultano tra lo Stato e la Provincia
autonoma, dimostrerebbero la fondatezza delle censure formulate.
La Provincia di Trento richiama l'art. 33 delle citate norme di
attuazione, che rende applicabili nel territorio della Regione
Trentino-Alto Adige le norme di cui alla legge 8 dicembre 1970, n.
996 (Norme sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da
calamita-Protezione civile), qualora insorgano «situazioni di danno o
di pericolo che per la loro natura ed estensione non possono essere
fronteggiate con l'esercizio delle competenze proprie o delegate
delle Province e con l'impiego delle organizzazioni di uomini e di
mezzi di cui dispongono»; l'art. 34 delle medesime, in base al quale
alla dichiarazione di cui all'art. 5 della legge n. 996 del 1970, ed
alla nomina del commissario ivi previsto, si provvedera' d'intesa con
i presidenti delle giunte provinciali, ovvero con il presidente della
giunta della provincia interessata; l'art. 35, il quale precisa che
«gli interventi dello Stato hanno carattere aggiuntivo rispetto a
quelli regionali e provinciali e l'applicazione delle norme di cui
alla legge 8 dicembre 1970, n. 998, non incide sulla competenza della
regione e delle province ne' implica sostituzione di organismi
regionali e provinciali che continuano ad operare alla stregua dei
propri ordinamenti» e che «ai fini dell'applicazione del quarto comma
dell'articolo 5 della legge 8 dicembre 1970, n. 996, il commissario
provvede in particolare al coordinamento degli interventi dello Stato
con quelli effettuati dagli organismi della regione e delle province,
nel rispetto del disposto di cui al comma precedente».
Sarebbe evidente, dunque, che persino nel quadro della protezione
civile resterebbe esclusa qualsiasi competenza dello Stato in casi
diversi da quelli indicati e che il pur necessario intervento
statale, in situazioni destinate a superare le possibilita'
d'intervento della Provincia, sarebbe previsto in un quadro d'intesa
e di condivisione.
In ogni caso, qualora gli interventi di cui alle disposizioni
impugnate si dovessero ritenere riferiti alle situazioni di
emergenza, come definite nel quadro della normativa ora ricordata, la
Provincia non negherebbe certo, in tali limiti, la competenza
statale, a condizione che s'intendano richiamati anche i meccanismi
d'intesa e di coordinamento di cui alle citate disposizioni.
Infine, in via subordinata, qualora questa Corte dovesse ritenere
non fondate le censure illustrate, l'art. 17, comma 1, primo e
secondo periodo, sarebbe comunque illegittimo per violazione del
principio di leale collaborazione, non essendo sufficiente, nelle
situazioni date, la mera consultazione dei Presidenti delle Regioni,
ed essendo invece necessaria l'intesa con la Provincia, sia ai fini
della nomina dei commissari, sia nella fase di attuazione degli
interventi, avuto riguardo all'evidente intreccio tra questi e le
competenze provinciali sopra elencate. Anche l'art. 17, comma 2, si
porrebbe in contrasto col principio di leale collaborazione, non
prevedendo l'intesa nel momento in cui il Ministero svolge
l'attivita' di verifica e coordinamento degli interventi.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il giorno 1 giugno 2010, chiedendo il
rigetto del ricorso.
Dopo aver richiamato il tenore delle disposizioni impugnate, la
difesa dello Stato sostiene che gli argomenti addotti dalla Provincia
autonoma sarebbero non fondati perche', come riconosciuto dalla
medesima ricorrente, le citate disposizioni riguarderebbero
interventi diretti a disciplinare la difesa del suolo, materia non
compresa tra quelle statutarie e rientrante, invece, nella competenza
esclusiva statale, relativa alla «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», come affermato, anche di recente, da questa Corte
con sentenza n. 232 del 2009.
La competenza in materia di tutela dell'ambiente risulterebbe
attribuita alla competenza esclusiva dello Stato ancor prima della
legge costituzionale n. 3 del 2001, mentre non risulterebbe
attribuita da alcuna disposizione statutaria alla competenza
provinciale.
Sarebbe vero che la disciplina impugnata andrebbe ad intrecciarsi
con ambiti di competenza statutaria, anche di tipo primario, ma
sarebbe anche vero che la competenza primaria della Provincia
dovrebbe essere esercitata nei limiti di cui all'art. 4 (dello
statuto di autonomia), che prevede in modo espresso la soglia
dell'armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica.
Pertanto il legislatore statale non dovrebbe prevedere forme
d'intesa con la Provincia autonoma, le cui competenze risulterebbero
rispettate con l'acquisizione del previsto parere del Presidente
della Provincia interessata.
4. - In prossimita' dell'udienza di discussione, la ricorrente ha
depositato memoria con la quale, ribadendo gli argomenti gia'
formulati, ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in
epigrafe, ha promosso in via principale questione di legittimita'
costituzionale - in riferimento: A) allo Statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige) e precisamente:
all'articolo 8, comma primo, numeri 1, 5, 6, 13, 17 e 24;
all'articolo 9, numeri 9 e 10; all'articolo 14, commi 2 e 3;
all'articolo 16; al titolo VI; B) alle norme di attuazione di cui al
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino Alto Adige in materia di trasferimento alle
province autonome di Trento e Bolzano dei beni demaniali e
patrimoniali dello Stato e della Regione); di cui al d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); di cui al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino Alto Adige
in materia di energia); di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale); C) al principio di leale
collaborazione - dell'articolo 17, comma 1, primo e secondo periodo,
e comma 2, primo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195
(Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in
materia di rifiuti nella Regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della Regione Abruzzo e altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
ministri e alla protezione civile), come convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n.
26, «nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente
ricorso, ed in particolare nella parte in cui rende applicabile tale
disposizione alla Provincia autonoma di Trento».
2. - La norma impugnata - sotto la rubrica «Interventi urgenti
nelle situazioni a piu' elevato rischio idrogeologico e al fine di
salvaguardare la sicurezza delle infrastrutture e il patrimonio
ambientale e culturale» - per quanto qui interessa, dispone che: «1.
In considerazione delle particolari ragioni di urgenza connesse alla
necessita' di' intervenire nelle situazioni a piu' elevato rischio
idrogeologico e al fine di salvaguardare la sicurezza delle
infrastrutture e il patrimonio ambientale e culturale, in sede di
prima applicazione dei piani straordinari diretti a rimuovere le
situazioni a piu' elevato rischio idrogeologico e comunque non oltre
i tre anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
sentito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il
Dipartimento della protezione civile per i profili di competenza, ed
i presidenti delle regioni o delle province autonome interessate,
possono essere nominati commissari straordinari delegati, ai sensi
dell'articolo 20 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e
successive modificazioni, con riferimento agli interventi da
effettuare nelle aree settentrionale, centrale e meridionale del
territorio nazionale, come individuate ai sensi del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152. I commissari attuano gli
interventi, provvedono alle opportune azioni di indirizzo e di
supporto promuovendo le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e
privati interessati e, se del caso, emanano gli atti e i
provvedimenti e curano tutte le attivita' di competenza delle
amministrazioni pubbliche necessarie alla realizzazione degli
interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie, avvalendosi,
ove necessario, dei poteri di sostituzione e di deroga di cui al
citato articolo 20, comma 4, del citato n. 185 del 2008. (....)».
2. L'attivita' di coordinamento delle fasi relative alla
programmazione e alla realizzazione degli interventi di cui al comma
1, nonche' quella di verifica, fatte salve le competenze attribuite
dalla legge alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della protezione civile, sono curate dal Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, che vi provvede sentiti il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Dipartimento
della protezione civile per i profili di competenza, con le proprie
strutture anche vigilate, ivi incluso un ispettorato generale, cui e'
preposto un dirigente di livello dirigenziale generale e con due
dirigenti di livello dirigenziale del medesimo Ministero, con
incarico conferito anche in soprannumero rispetto all'attuale
dotazione organica, ai sensi dell'articolo 19, comma 10, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.
(....)».
3. - La ricorrente rileva che le Province autonome hanno
competenza legislativa primaria in materia di «opere di prevenzione e
di pronto soccorso per calamita' pubbliche» (art. 8, n. 13 dello
statuto), e richiama le specifiche disposizioni statutarie e di
attuazione che, a suo avviso, danno fondamento alla competenza
suddetta (come meglio esposto in narrativa). Pone l'accento, tra
l'altro, sull'art. 14 dello statuto medesimo, in forza del quale
«l'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello Stato e della
Provincia, nell'ambito della rispettiva competenza, ha luogo in base
ad un piano generale stabilito d'intesa tra i rappresentanti dello
Stato e della Provincia in seno ad un apposito comitato»; ed osserva
che con d.P.R. 15 febbraio 2006 e' stato reso esecutivo il detto
piano generale relativo alla Provincia di Trento e ne illustra i
contenuti con particolare riguardo alle esigenze di difesa del suolo,
nonche' alla tutela dal rischio idrogeologico e alle misure di
prevenzione per le aree a rischio.
La Provincia di Trento, poi, illustra il contenuto delle
disposizioni oggetto dell'impugnazione, rimarca che esse certamente
si applicano anche al territorio provinciale (come si evince dal
riferimento ai presidenti delle Province autonome), ribadisce la
propria competenza nella materia de qua e, dopo aver chiarito che,
con la proposta impugnazione, essa non intende negare le competenze
che - nell'evidente interesse della popolazione provinciale - le
stesse norme di attuazione assegnano allo Stato nella materia della
protezione civile (sono richiamati, in particolare, gli artt. 33, 34
e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974), deduce che, persino nel quadro di
essa, resterebbe esclusa qualsiasi competenza dello Stato in casi
diversi da quelli indicati e che il pur necessario intervento
statale, in situazioni destinate a superare le possibilita'
d'intervento della Provincia, sarebbe previsto in un contesto
d'intesa e di condivisione.
In via subordinata, la normativa impugnata sarebbe illegittima
per violazione del principio di leale collaborazione.
4. - La questione e' fondata, nei sensi di seguito precisati.
4.1. - La normativa censurata ha chiaramente carattere
straordinario, come si evince dal rilievo che e' destinata ad
operare, al fine di salvaguardare la sicurezza delle infrastrutture e
il patrimonio ambientale e culturale, «in sede di prima applicazione
dei piani straordinari diretti a rimuovere le situazioni a piu'
elevato rischio idrogeologico e comunque non oltre i tre anni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto». Essa si applica
all'intero territorio nazionale, essendo relativa «agli interventi da
effettuare nelle aree settentrionale, centrale e meridionale», come
individuate ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), ed attribuisce al Presidente del
Consiglio dei ministri la possibilita' di nominare, con la procedura
nella normativa stessa prevista, commissari straordinari delegati.
Tali organi attuano gli interventi, provvedono alle opportune
azioni di indirizzo e di supporto promuovendo le occorrenti intese
tra i soggetti pubblici e privati interessati, e, se del caso,
emanano gli atti e i provvedimenti e curano tutte le attivita'
necessarie per la realizzazione degli interventi stessi.
Cio' posto, si osserva che, come questa Corte ha gia' chiarito,
le attivita' relative alla difesa del suolo, anche con riguardo alla
salvaguardia per i rischi derivanti da dissesto idrogeologico,
rientrano nella materia della tutela dell'ambiente, di esclusiva
competenza statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. (ex plurimis: sentenze n. 341 del 2010; n. 254, n. 246 e n.
232 del 2009).
Tuttavia, nel caso di specie, sussiste anche una competenza
primaria della Provincia autonoma di Trento.
Essa e' desumibile, in primo luogo, dall'art. 8, primo comma, n.
13, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che demanda
alle Province la potesta' di emanare norme legislative, entro i
limiti indicati dall'art. 4 (cioe' in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il
rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali,
nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica), in materia, tra l'altro, di opere di prevenzione e
di pronto soccorso per calamita' pubbliche. A tale nozione (con
particolare riguardo al concetto di "prevenzione") e' riconducibile
anche il rischio idrogeologico, ancorche' esso non formi oggetto di
una previsione specifica, considerata anche la competenza legislativa
attribuita alla provincia in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche (escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico), ai
sensi dell'art. 9, primo comma, n. 9, dello statuto di autonomia.
Inoltre, va richiamato l'art. 14, terzo comma, dello statuto
speciale, a norma del quale «L'utilizzazione delle acque pubbliche da
parte dello Stato e della provincia, nell'ambito della rispettiva
competenza, ha luogo in base a un piano generale stabilito d'intesa
tra i rappresentanti dello Stato e della provincia in seno ad un
apposito comitato». L'art. 1 del d.P.R. n. 381 del 1974 dispone che
le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia (tra
l'altro) di urbanistica, di utilizzazione delle acque pubbliche, di
opere idrauliche, di opere di prevenzione e pronto soccorso per
calamita' pubbliche, di lavori pubblici d'interesse provinciale,
esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello
Stato, sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere
nazionale o sovra provinciali e quelle gia' spettanti alla Regione
Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono esercitate per il
rispettivo territorio dalle province di Trento e di Bolzano ai sensi
e nei limiti di cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto di autonomia,
e con l'osservanza delle norme di cui allo stesso decreto n. 381 del
1974.
L'art. 5, quarto comma, di quest'ultimo atto prescrive che il
detto piano (denominato piano generale per l'utilizzazione delle
acque pubbliche) vale anche, per il rispettivo territorio, quale
piano di bacino di rilievo nazionale, aggiungendo che «Il Ministro
dei lavori pubblici nella sua qualita' di presidente del comitato
istituzionale delle relative autorita' di bacino di rilievo
nazionale, ed il presidente della provincia interessata assicurano,
mediante apposite intese, il coordinamento e l'integrazione delle
attivita' di pianificazione nell'ambito delle attribuzioni loro
conferite dal presente decreto e dalla legge 18 maggio 1989, n. 183».
L'art. 8 dello stesso decreto, nel primo comma, stabilisce che il
piano generale «deve programmare l'utilizzazione delle acque per i
diversi usi e contenere le linee fondamentali per una sistematica
regolazione dei corsi d'acqua, con particolare riguardo alle esigenze
di difesa del suolo, nel reciproco rispetto delle competenze dello
Stato e della provincia interessata». La medesima norma, nel secondo
comma, precisa che «Il progetto di piano e' predisposto per ciascuna
provincia in seno ad un apposito comitato, d'intesa tra tre
rappresentanti dello Stato e tre rappresentanti della provincia
interessata, entro sei mesi dall'entrata in vigore del presente
decreto. I rappresentanti sono designati rispettivamente dal
presidente del Consiglio dei ministri e dalla giunta provinciale». I
commi successivi, poi, dettano il procedimento per l'adozione del
piano, disponendo che esso, una volta deliberato d'intesa tra i
rappresentanti statali e provinciali, «e' reso esecutivo con decreto
del Presidente della Repubblica su proposta, conforme all'intesa
raggiunta, del Ministro per i lavori pubblici e del presidente della
provincia interessata».
In forza di tali disposizioni, il piano generale relativo al
territorio della provincia autonoma di Trento e' stato reso esecutivo
con d.P.R. 15 febbraio 2006. Esso contiene, tra l'altro, una
specifica disciplina delle aree a rischio idrogeologico, suddivise,
ai sensi degli artt. 15 e seguenti, in quattro classi di gravosita'
crescente (da R1 a R4), individuate, perimetrate e classificate
secondo i criteri nella disciplina stessa previsti.
Va, ancora, considerato che il citato d.P.R. n. 381 del 1974,
all'art. 33, stabilisce che, nel territorio della Regione
Trentino-Alto Adige, le norme di cui alla legge 8 dicembre 1970, n.
996 (Norme sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da
calamita-Protezione civile), trovano applicazione all'insorgere di
situazioni di danno o di pericolo, che per la loro natura ed
estensione non possono essere fronteggiate con l'esercizio delle
competenze proprie o delegate delle Province e con l'impiego delle
organizzazioni di uomini e di mezzi di cui dispongono. Il successivo
art. 34 dispone che alla dichiarazione di cui all'art. 5 della legge
n. 996 del 1970, ed alla nomina del commissario previsto dal medesimo
articolo, si provvedera' d'intesa con i Presidenti delle giunte
provinciali, ove la calamita' riguardi i territori di entrambe le
Province, ovvero con il Presidente della giunta della provincia
interessata ove solo una delle due sia stata colpita. L'art. 35
precisa che gli interventi dello Stato hanno carattere aggiuntivo
rispetto a quelli regionali e provinciali e che l'applicazione delle
norme di cui alla legge n. 996 del 1970 non incide sulla competenza
della Regione e delle Province ne' implica sostituzione di organismi
regionali e provinciali che continuano ad operare alla stregua dei
propri ordinamenti. Aggiunge, altresi', nel secondo comma, che, ai
fini dell'applicazione dell'art. 5, comma 4, della legge ora citata
(norma che, ai fini della necessaria unita', affida al commissario la
direzione dei servizi di soccorso, con l'obbligo di avvalersi della
collaborazione degli organi regionali e degli enti locali
interessati), il detto commissario provvede in particolare al
coordinamento degli interventi dello Stato con quelli effettuati
dagli organismi della Regione e delle Province, nel rispetto del
disposto di cui al comma precedente.
5. - In questo quadro normativo - fermo il punto che, ai sensi
dell'art. 16, primo comma, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nelle materie e nei limiti entro cui la Regione
o la Provincia puo' emanare norme legislative, le relative potesta'
amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano
attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla Regione
e dalla Provincia - si deve osservare che, con riferimento alla
difesa del suolo dal rischio idrogeologico, sussiste un concorso di
competenze di cui lo stesso legislatore statale ha tenuto conto,
prevedendo incisive forme di collaborazione.
Cio' si evince dalla normativa dianzi citata, nella quale e'
frequente la previsione dell'intesa ed e' posta in luce l'esigenza
del reciproco rispetto delle competenze statali e della Provincia
interessata.
La normativa impugnata, pero', pur facendosi carico della
necessita' d'intervenire con urgenza nelle situazioni a piu' elevato
rischio idrogeologico in attesa di completare la riforma della
disciplina relativa alla difesa del suolo, non ha tenuto adeguato
conto dei suddetti profili, nell'introdurre la possibilita' di
nominare commissari straordinari, cui sono affidati poteri molto
ampi, nonche' i poteri di sostituzione e di deroga di cui all'art.
20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anticrisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2009, n. 2, e successive modificazioni. Quest'ultima norma
attribuisce al commissario, fin dal momento della nomina, i poteri,
anche sostitutivi degli organi ordinari o straordinari, provvedendo
in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto comunque della
normativa comunitaria sull'affidamento di contratti relativi a
lavori, servizi e forniture, nonche' dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, fermo restando l'osservanza di quanto
disposto dall'art. 8, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
La nomina dei commissari avviene con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, sentiti gli organi e gli
uffici nella norma indicati, tra cui i Presidenti delle Regioni o
delle Province autonome interessate.
Questo e' l'unico momento di coinvolgimento previsto per la
Provincia ricorrente, momento che non puo' certo considerarsi
adeguato, sia perche' circoscritto alla sola fase iniziale della
nomina, sia perche' limitato alla forma partecipativa piu' debole,
cioe' al parere, mentre nulla e' stabilito, con riguardo al ruolo
della Provincia autonoma, per le fasi e le determinazioni successive.
La normativa impugnata, dunque, in relazione al territorio della
Provincia di Trento si rivela lesiva della competenza legislativa
primaria di quest'ultima, ponendosi in contrasto con gli artt. 8,
primo comma, n. 13, 9, primo comma, n. 9, 14, terzo comma e 16, primo
comma, dello statuto di autonomia, in riferimento agli artt. 1, 5,
quarto comma, 8, 33, 34 e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974 (come questa
Corte ha piu' volte affermato, anche le norme di attuazione dello
statuto speciale possono essere utilizzate come parametro del
giudizio di costituzionalita': ex multis: sentenze nn. 287 e 263 del
2005).
In effetti, proprio i tre articoli da ultimo citati (in materia
di protezione civile) ben definiscono i rapporti tra lo Stato e le
Province autonome in relazione al territorio di queste ultime,
realizzando un equilibrato bilanciamento tra le competenze sopra
ricordate, con il richiamo alla legge n. 996 del 1970 nei sensi
previsti dall'art. 33, la previsione dell'intesa di cui all'art. 34 e
l'attribuzione agli interventi dello Stato del carattere aggiuntivo
rispetto a quelli regionali e provinciali (art. 35), con la
precisazione che l'applicazione delle norme di cui alla citata legge
n. 996 del 1970 non incide sulle competenze della Regione e delle
Province autonome ne' implica sostituzione di organismi regionali e
provinciali che continuano ad operare alla stregua dei propri
ordinamenti.
Pertanto, sulla base delle considerazioni che precedono, deve
essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma
1, primo e secondo periodo, e comma 2, primo periodo, del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n.
26, nella parte in cui non rinvia, per l'applicazione di detta
normativa al territorio della Provincia autonoma di Trento, alle
procedure di cui agli artt. 33, 34 e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974.
Ogni altro profilo rimane assorbito.
La dichiarazione d'illegittimita' costituzionale nei sensi
predetti, essendo basata sulla violazione del sistema statutario del
Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia anche alla
Provincia autonoma di Bolzano.