Ricorso della Regione Basilicata (C.F. 80002950766), in persona
del Presidente e legale rappresentante pro tempore dr. Vito De
Filippo, rappresentata e difesa, in virtu' di mandato a margine del
presente atto, dagli avv.ti Maurizio Roberto Brancati e Antonio
Pasquale Golia, domiciliata in Roma presso l'Ufficio di
Rappresentanza dell'Ente, alla Via Nizza n. 56;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, domiciliato per
la carica presso l'Avvocatura Generale dello Stato in Roma - Via dei
Portoghesi n. 12;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
2-quater della legge 26 febbraio 2011 n. 10 di conversione, con
modifiche, del decreto-legge 29 dicembre 2010 n. 225, recante
«Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie», pubblicata sul supplemento ordinario n. 53/L alla
Gazzetta Ufficiale del 26 febbraio 2011 n. 47, limitatamente
all'introduzione dei commi 5-quater e 5-quinquies all'art. 5 della
legge 24 febbraio 1992, n. 225.
La novella impugnata prescrive testualmente:
2-quater. All'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n.
225, dopo il comma 5-ter sono inseriti i seguenti:
«5-quater. A seguito della dichiarazione dello stato di
emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della
regione non rechi le disponibilita' finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti alla stessa, e' autorizzato a
deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente
legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonche' ad
elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui
all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990,
n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita.
5-quinquies. Qualora le misure adottate ai sensi del comma
5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di
eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, puo' essere
disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione
civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'articolo 28 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo e' corrispondentemente e
obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori entrate
derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e
sulla benzina senza piombo, nonche' dell'aliquota dell'accisa sul
gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del testo unico
delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla
produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative,
di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non superiore a
cinque centesimi al litro, e' stabilita con provvedimento del
direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare
maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di
riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si
applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento
dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del
comma 5-ter.
Con questa disciplina si autorizza il Presidente della Regione
interessata da calamita' naturali oggetto di dichiarazione di stato
di emergenza, nel caso in cui il bilancio della Regione sia
insufficiente a coprire le relative spese, a deliberare aumenti, sino
al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, delle
imposizioni tributarie attribuite alla regione, nonche' ad elevare la
misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione prevista
dall'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 398/1990, fino ad un massimo di
cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima
consentita (l'art. 17 citato, infatti, ha autorizzato le regioni a
statuto ordinario ad istituire, con proprie leggi, un'imposta
regionale sulla benzina per autotrazione, erogata dagli impianti di
distribuzione ubicati nelle rispettive regioni).
Nel caso in cui le misure adottate dovessero risultare
insufficienti, recita l'introdotto comma 5-quinquies, e' prevista la
possibilita' per la Regione di accedere al Fondo per la protezione
civile.
Tale possibilita', essendo riconosciuta in via generale in tutti
gli altri casi di eventi previsti dal precedente comma 5-quater
ritenuti di rilevanza nazionale, determina un'ingiustificata
discriminazione tra regioni indotta dalla previa qualificazione di un
evento calamitoso come di rilevanza nazionale o meno.
Infatti le regioni che vengono interessate da eventi calamitosi
rispetto ai quali manca quell'apprezzamento di fenomeno avente
rilevanza nazionale sono previamente obbligate ad incrementi
tributari prima di poter accedere al Fondo nazionale di protezione
civile e ricevere, conseguentemente, la dovuta solidarieta' nazionale
che sta alla base della funzione demandata al predetto Fondo
nazionale.
Premessa
L'Italia e' un paese ad elevato rischio di catastrofi naturali.
Grazie ad una consapevolezza maturata negli anni nell'opinione
pubblica e nelle istituzioni si e' pervenuti ad una serie di
interventi legislativi attraverso cui e' stato delineato un sistema
di protezione civile all'avanguardia mondiale.
La legge 24 febbraio 1992 n. 225 attribuisce al Presidente del
Consiglio dei Ministri o su delega al Ministro dell'interno la
responsabilita' del coordinamento nel campo della protezione civile,
delle attivita' delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni,
delle Province, dei Comuni e degli Enti pubblici nazionali nonche' di
ogni altra organizzazione pubblica e privata presente sul territorio
(ivi comprese le societa' erogatrici di servizi di pubblico
interesse).
Le attivita' di protezione civile individuate dall'art. 5 di essa
legge possono in linea di massima riassumersi in due grandi blocchi
uno dei quali comprende i momenti pre-emergenza che attengono alla
previsione ed alla prevenzione dei fenomeni calamitosi, l'altro che
comprende tutte le attivita' svolte in occasione delle catastrofi.
Ricorre poi il momento della ricostruzione dei territori colpiti
da calamita' che ha caratteristiche del tutto particolari e che non
e' dalla legge attribuito specificamente ad un soggetto istituzionale
(sinora si e' provveduto con norme ad hoc).
Nell'attivita' di sviluppo della previsione e prevenzione il
Consiglio dei Ministri approva gli indirizzi generali per la
predisposizione dei programmi nazionali di previsione e prevenzione
dei vari tipi di maggior rischio, i programmi nazionali di soccorso
ed i piani nazionali di emergenza.
La redazione dei piani e' affidata al Dipartimento della
Protezione Civile (direttamente dipendente dalla Presidenza del
Consiglio) che si serve, in qualita' di organo consultivo, della
Commissione Nazionale per la previsione e prevenzione dai grandi
rischi.
Anche le Regioni e gli enti locali sono coinvolte in questo
processo di programmazione e pianificazione.
Le Regioni, in particolare, sulla scorta delle indicazioni dei
programmi nazionali traggono criteri per predisporre propri programmi
di previsione e prevenzione.
Il meccanismo di intervento delle istituzioni nazionali in
occasione di pubbliche calamita' e' regolato dall'art. 2 di essa
legge n. 225/1992 con riferimento all'estensione territoriale
interessata ed alla circostanza che per affrontare l'emergenza
debbono essere utilizzati mezzi e poteri ordinari o straordinari.
Nell'ipotesi che l'evento riguardi il solo territorio comunale e
possa essere affrontato con i mezzi a propria disposizione, il
Sindaco assume la direzione ed il coordinamento dei soccorsi.
Qualora la calamita' interessi un territorio piu' ampio del
Comune e' il Prefetto ad assumere la direzione unitaria delle
operazioni.
Se l'evento influenza ambiti eccedenti il territorio di una o
piu' province o che abbia un'intensita' tale da dover essere
fronteggiato con mezzi e poteri straordinari (art. 2, comma 1, lett.
c) della legge n. 225/1992) viene proclamato lo stato di emergenza e
convocato (solitamente presso il Dipartimento della Protezione
Civile) il Comitato operativo della protezione civile che assicura la
direzione unitaria ed il coordinamento delle attivita' di emergenza a
livello nazionale.
Il finanziamento degli interventi di protezione civile e'
assicurato principalmente dal ricorso al Fondo nazionale per la
protezione civile istituito per la prima volta dall'art. 2
decreto-legge 10 luglio 1982, n. 428 (convertito dalla legge 12
agosto 1982, n. 547).
Con l'entrata in vigore delle disposizioni impugnate e' stata
pero' disposta la compartecipazione delle regioni e popolazioni
interessate alla copertura dei danni in seguito alla dichiarazione di
stato di emergenza.
Ragioni a fondamento del ricorso
Violazione degli artt. 1, 3, 118 e 119 della Costituzione.
Il nuovo comma 5-quater dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992
prevede la modalita' per finanziare gli interventi necessari a
seguito di eventi che richiedono di essere fronteggiati con mezzi
straordinari a carico del bilancio della Regione interessata.
Il nuovo comma 5-quinquies, a sua volta, prevede la possibilita'
di utilizzo del Fondo nazionale di protezione civile (anche, se
necessario, con ricorso al Fondo per le spese impreviste di cui
all'art. 28 della legge n. 196/2009) da reintegrare obbligatoriamente
attraverso aumenti delle aliquote nazionali delle accise sulla
benzina e sul gasolio.
Il ricorso al fondo nazionale e' quindi previsto in due ipotesi:
la prima, ove si manifestino insufficienti i mezzi di cui puo'
disporre il bilancio della Regione interessata e solo dopo l'utilizzo
degli incrementi tributari consentiti alla Regione stessa; la
seconda, introdotta da un «ovvero», in tutti gli altri casi di eventi
«straordinari» di rilevanza nazionale.
Il ricorso ad esso fondo, quindi, non e' invariabilmente
condizionato alla evenienza della insufficienza dei finanziamenti
regionali.
La disciplina introdotta dalla legge impugnata espressamente
prevede che questa e' solo una delle due ipotesi che lo rendono
possibile essendo l'altra ipotesi quello di un evento di rilevanza
nazionale.
Orbene nulla e' detto circa i criteri che dovrebbero consentire
di qualificare come di «rilevanza nazionale» un certo evento
calamitoso. Certamente non soccorre il criterio territoriale
dell'estensione ultraregionale del fenomeno perche' gia' ignorato
dall'art. 2 lett. c) della legge ove si tratta unicamente di
calamita' naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari.
Pertanto la qualificazione non puo' che derivare da un
apprezzamento politico che faccia ritenere l'evento di importanza
tale da meritare un intervento di solidarieta' da parte dell'intera
comunita' nazionale (con finanziamento a carico del bilancio
statale).
Siffatto apprezzamento, con ogni probabilita', dovra' essere
compiuto dal Consiglio dei Ministri in sede di deliberazione dello
stato di emergenza, tenendo conto della durata, della estensione
territoriale, nonche' della qualita' e della natura degli eventi
(elementi questi cui si riferisce espressamente l'art. 5, comma 1,
della legge).
Questa interpretazione non e' solo la piu' aderente alla lettera
della norma, ma appare anche quella piu' ragionevole e conforme alla
ratio della novella legislativa.
Infatti l'assunzione di oneri da parte del bilancio dello Stato,
mediante il ricorso al Fondo nazionale di protezione civile, ed
eventualmente mediante l'incremento di aliquote tributarie di
pertinenza statale, dovrebbe essere finalizzato a far partecipare la
comunita' nazionale, in funzione di solidarieta', all'onere economico
di interventi che, pur riguardando il limitato territorio di una o
anche piu' regioni, traggono origine da eventi ritenuti d'interesse
comune a tutta la nazione.
Una differente interpretazione che condizionasse rigidamente
l'intervento statale al completo utilizzo da parte della Regione o
delle Regioni interessate della potesta' tributaria loro
riconosciuta, finirebbe con il negare la «rilevanza nazionale»
dell'evento, riducendo la giustificazione dell'intervento nazionale
ad una mera funzione «suppletiva» delle finanze regionali, del tutto
indipendentemente dalla natura e dalla qualita' degli eventi
straordinari.
E' evidente, peraltro, che l'interpretazione qui ritenuta la sola
possibile di fatto discrimina le regioni e le collettivita' di cui
esse sono rappresentative. L'unicita' stessa della nazione ed i
valori portanti di essa (quali il senso di appartenenza, la coesione
e la solidarieta' sociale) certamente non trae giovamento da una
previsione siffatta in quanto non potranno mai determinarsi eventi
oggettivamente di «rilevanza nazionale» tali da meritare la
solidarieta' dell'intera popolazione italiana ma eventi che
riceveranno una qualificazione di tal genere e in via residuale tutti
gli altri. Quanto sopra con pesanti ricadute: se l'evento e' inteso
di «rilevanza nazionale» gli interventi di protezione civile saranno
interamente a carico dello stato mentre se l'evento non riceve tale
qualificazione i costi graveranno per la maggior parte proprio su
quelle popolazioni che l'evento stesso hanno subito.
Sara' infatti possibile attingere dal Fondo nazionale solo dopo
aver fatto pagare, in termini di incrementi tributari, il costo degli
interventi alle popolazioni stanziali e ferma restando
l'insufficienza dei mezzi di cui potra' comunque disporre il bilancio
della Regione o delle regioni interessate.
Oltre alla violazione degli artt. 1 e 3 della Costituzione si
appalesa anche la violazione degli artt. 118 e 119 Cost.
La salvaguardia dello scopo di assicurare l'esercizio unitario
della funzione di protezione civile, nel rispetto dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza e' elusa.
Non si puo' dire rispettato il dettato costituzionale in presenza
di una disciplina che scarica solo su di una parte istituzionale il
peso economico di azioni volte a fronteggiare emergenze naturali
assolutamente di forza maggiore ed acclarati quali eventi che, per
intensita' ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. c) della
legge n. 225/1992.
L'autonomia finanziaria, per converso, viene lesa dalla
costrizione a promuovere l'aumento del gettito tributario pena
l'impossibilita' di poter avanzare la richiesta di accesso al fondo
nazionale.