Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il
proprio domicilio in via dei Portoghesi n. 12, Roma;
Contro la Regione Campania, in persona del suo Presidente per la
dichiarazione della illegittimita' costituzionale:
1) dell'art. 1, comma 5;
2) dell'art. 1, comma 8;
della legge regionale Regione Campania 5 maggio 2011 n. 7, «Modifiche
della legge regionale 7 gennaio 1983, n. 9, concernente il rischio
sismico, della legge regionale 25 agosto 1989, n. 15, concernente
l'ordinamento amministrativo del consiglio regionale, della legge
regionale 28 marzo 2007, n. 4, concernente la materia della gestione
dei rifiuti, della legge regionale 30 aprile 2002, n. 7, concernente
l'ordinamento contabile della regione Campania, della legge regionale
28 novembre 2008, n. 16, e della legge regionale 3 novembre 1994, n.
32, concernenti il riordino del servizio sanitario regionale e della
legge regionale 15 marzo 2011, n. 4, concernente la legge finanziaria
regionale 2011», pubblicata nel B.U.R. n. 29 del 9 maggio 2011,
giusta delibera del Consiglio dei Ministri del 16 giugno 2011.
Fatto e diritto
1. La legge regionale in esame reca «Modifiche della legge
regionale 7 gennaio 1983, n. 9, concernente il rischio sismico, della
legge regionale 25 agosto 1989, n. 15, concernente l'ordinamento
amministrativo del consiglio regionale, della legge regionale 28
marzo 2007, n. 4, concernente la materia della gestione dei rifiuti,
della legge regionale 30 aprile 2002, n. 7, concernente l'ordinamento
contabile della regione Campania, della legge regionale 28 novembre
2008, n. 16, e della legge regionale 3 novembre 1994, n. 32,
concernenti il riordino del servizio sanitario regionale e della
legge regionale 15 marzo 2011, n. 4, concernente la legge finanziaria
regionale 2011».
1. L'art. 1, comma 5, sostituisce il comma 5 dell'art. 8 della
legge regionale n. 16/2008.
Esso dispone che: «Il comma 5 dell'articolo 8 della legge
regionale 28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di
razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale
per il rientro del disavanzo), e' sostituito dal seguente: "Nelle
more dell'accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie e
socio-sanitarie, le aziende sanitarie locali devono sottoscrivere,
con le strutture autorizzate ai sensi della Delib.G.R. 31 dicembre
2001, n. 7301 contratti per le attivita' di cure palliative ai malati
terminali-hospice. La Giunta regionale provvede all'approvazione
delle tariffe entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge."».
Giova adesso rammentare che la legge 27 dicembre 2006 numero 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», prevede, all'art.
1, comma 796, lettera a), che «il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale, cui concorre ordinariamente lo Stato, e'
determinato in 96.040 milioni di euro per l'anno 2007, in 99.082
milioni di euro per l'anno 2008 e in 102.285 milioni di euro per
l'anno 2009, comprensivi dell'importo di 50 milioni di euro, per
ciascuno degli anni indicati, a titolo di ulteriore finanziamento a
carico dello Stato per l'ospedale "Bambino Gesu'", preventivamente
accantonati ed erogati direttamente allo stesso ospedale dallo Stato.
All'art. 1, comma 278, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, le
parole: "a decorrere dall'anno 2006" sono sostituite dalle seguenti:
"limitatamente all'anno 2006"».
La lettera b), del medesimo comma 796, prevede sua volta che «e'
istituito per il triennio 2007-2009, un Fondo transitorio di 1.000
milioni di euro per l'anno 2007, di 850 milioni di euro per l'anno
2008 e di 700 milioni di euro per l'anno 2009, la cui ripartizione
tra le regioni interessate da elevati disavanzi e' disposta con
decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano (350). L'accesso alle risorse del Fondo di cui
alla presente lettera e' subordinato alla sottoscrizione di apposito
accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, e successive modificazioni, comprensivo di un piano di
rientro dai disavanzi».
Infine, la lettera t), del medesimo comma 796, statuisce a sua
volta che «le regioni provvedono ad adottare provvedimenti
finalizzati a garantire che dal 1° gennaio 2011 cessino gli
accreditamenti provvisori delle strutture private ospedaliere e
ambulatoriali, di cui all'art. 8-quater, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, non confermati dagli
accreditamenti definitivi di cui all'art. 8-quater, comma 1, del
medesimo decreto legislativo n. 502 del 1992; le regioni provvedono
ad adottare provvedimenti finalizzati a garantire che dal 1° gennaio
2013 cessino gli accreditamenti provvisori di tutte le altre
strutture sanitarie e socio-sanitarie private, nonche' degli
stabilimenti termali come individuati dalla legge 24 ottobre 2000, n.
323, non confermati dagli accreditamenti definitivi di cui all'art.
8-quater, comma 1, del decreto legislativo n. 502 del 1992».
Come ben si vede, la norma in commento della legge regionale
campana si traduce in una deroga, o meglio in una violazione, alla
norma di cui alla lettera t) del comma 796 dell'art. 1 della legge
2006 numero 296, le cui lettere a) e b) pongono a loro volta limiti
di spese.
Appare evidente che tutte queste disposizioni della legge statale
costituiscono principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica (ed e' - ovviamente - appena da rammentare
che, ai sensi dell'ultima parte del 3° comma dell'art. 117 della
Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente la
determinazione dei principi fondamentali e' riservata alla
legislazione dello Stato).
Non puo' non rammentarsi la giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte secondo la quale le norme statali, ispirate alla finalita' del
contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi
fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica,
in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro,
prevedere strumenti e modalita' per il perseguimento dei medesimi.
La norma in esame della legge regionale campana si traduce in una
violazione del limite di spesa fissato dalle norme in commento ed e'
pertanto illegittima per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
2. La illegittimita' costituzionale della norma in commento
rileva anche sotto un altro profilo.
Come si e' gia' riferito, e come si ripete per mera comodita',
essa dispone che: «Il comma 5 dell'art. 8 della legge regionale 28
novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di razionalizzazione e
riqualificazione del sistema sanitario regionale per il rientro del
disavanzo), e' sostituito dal seguente: "Nelle more
dell'accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie e
socio-sanitarie, le aziende sanitarie locali devono sottoscrivere,
con le strutture autorizzate ai sensi della Delib.G.R. 31 dicembre
2001, n. 7301 contratti per le attivita' di cure palliative ai malati
terminali-hospice. La Giunta regionale provvede all'approvazione
delle tariffe entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge."».
In altri termini, la disposizione della legge regionale campana
che qui si esamina prevede, sia pure nelle more dell'accreditamento
istituzionale, l'obbligo per le ASL di sottoscrivere contratti con
strutture autorizzate, non richiedendo pero' che esse siano anche
accreditate.
Giova qui rammentare che l'art. 8 del D.Lgs. n. 1992/502, quarto
comma, nella formulazione successiva all'intervento di codesta Ecc.ma
Corte, di cui alla ben nota sentenza n. 1993/355, prescrive che
«Ferma restando la competenza delle regioni in materia di
autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarie private, a
norma dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, con atto di
indirizzo e coordinamento, emanato d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, sentito il Consiglio superiore di sanita', sono definiti i
requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi richiesti
per l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private e la periodicita' dei controlli sulla permanenza
dei requisiti stessi. L'atto di indirizzo e coordinamento e' emanato
entro il 31 dicembre 1993 nel rispetto dei seguenti criteri e
principi direttivi: ... g) prevedere l'obbligo di controllo della
qualita' delle prestazioni erogate; h) definire i termini per
l'adeguamento delle strutture e dei presidi gia' autorizzati e per
l'aggiornamento dei requisiti minimi, al fine di garantire un
adeguato livello di' qualita' delle prestazioni compatibilmente con
le risorse a disposizione».
L'art. 8-bis del D.Lgs. n. 1992/502, terzo comma, dispone che «La
realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attivita'
sanitarie, l'esercizio di attivita' sanitarie per conto del Servizio
sanitario nazionale e l'esercizio di attivita' sanitarie a carico del
Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al
rilascio delle autorizzazioni di cui all'art. 8-ter,
dell'accreditamento istituzionale di cui all'art. 8-quater, nonche'
alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'art.
8-quinquies. La presente disposizione vale anche per le strutture e
le attivita' sociosanitarie.».
L'art. 8-ter del D.Lgs. n. 1992/502, primo comma, dispone che «La
realizzazione di strutture e l'esercizio di attivita' sanitarie e
sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione», statuendo poi, al
quarto comma, che «L'esercizio delle attivita' sanitarie e
sociosanitarie da parte di strutture pubbliche e private presuppone
il possesso dei requisiti minimi, strutturali, tecnologici e
organizzativi stabiliti con atto di indirizzo e coordinamento ai
sensi dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, sulla base dei
principi e criteri direttivi previsti dall'art. 8, comma 4, del
presente decreto.».
A sua volta l'art. 8-quater, primo comma, primo alinea, del
medesimo D.Lgs. prescrive che «L'accreditamento istituzionale e'
rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o
private e ai professionisti che ne facciano richiesta,
subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di
qualificazione, alla loro funzionalita' rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attivita'
svolta e dei risultati raggiunti.».
In altri termini, le norme in commento prevedono che le strutture
pubbliche e private che erogano prestazioni sanitarie e
sociosanitarie per operare nell'interesse del Servizio Sanitario
Nazionale e a carico dello stesso, devono essere in possesso non solo
dell'autorizzazione effettuare le suddette attivita', ma anche
dell'accreditamento, ancorche' provvisorio.
E' finanche inutile sottolineare la differenza che intercorre tra
le strutture «autorizzate» e delle «accreditate». Ed e' appena da
notare che in realta' il quadro normativo statuale che si e'
descritto e' palesemente volto a definire livelli essenziali delle
prestazioni.
E' appena da rammentare che nella giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte, «il sistema di rapporti delineato in generale per tutte
le prestazioni sanitarie dal d.lgs. n. 502 del 1992, [e'] fondato
sulla fissazione in sede nazionale dei requisiti minimi delle
strutture e sulla competenza regionale a stabilire gli ulteriori
requisiti necessari per l'accreditamento ed a stipulare gli accordi
contrattuali, senza i quali gli oneri delle prestazioni non possono
essere posti a carico del Servizio sanitario nazionale.».
Come poi codesta Corte ha chiarito, «si deve riconoscere allo
Stato il potere di fissare la quantita', la qualita' e la tipologia
delle prestazioni cui tutti gli utenti hanno diritto nell'intero
territorio nazionale. Nel porre tali livelli essenziali, lo Stato ha
facolta' di dettare norme di principio o di dettaglio, avendo cura di
operare con legge le scelte di carattere generale, all'interno delle
quali la legge stessa deve stabilire adeguate procedure e precisi
atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni
ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori (sentenza n. 88
del 2003; in senso conforme, sentenza n. 134 del 2006).
Consegue da cio' che «La deroga alla competenza legislativa delle
Regioni, in favore di quella dello Stato, e' ammessa nei limiti
necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale, gli
utenti debbano, in ipotesi, assoggettarsi ad un regime di assistenza
sanitaria inferiore, per quantita' e qualita', a quello ritenuto
intangibile dallo Stato. Alle Regioni sara' sempre possibile fornire,
con proprie risorse, prestazioni aggiuntive tese a migliorare
ulteriormente il livello delle prestazioni, oltre la soglia minima
uniforme prescritta dalla legge statale» (sentenza n. 387 del 2007).
Non c'e' dubbio che la legge regionale campana, attribuendo alle
aziende sanitarie locali la sottoscrizione di contratti con sculture
autorizzate e prive di accreditamento, viola i principi stabiliti
dalla legislazione nazionale volti a fissare i livelli minimi di
prestazioni.
Essa e' pertanto illegittima ai sensi dell'art. 117, comma tre,
della Costituzione, con riferimento alla materia della tutela della
salute.
3. La norma di cui al comma 8 dell'art. 1 della legge in esame
dispone che «I comuni competenti in materia di scarichi in corpi
idrici superficiali possono avvalersi della provincia, all'interno
del cui territorio ricadono, ai fini dell'esercizio delle funzioni
trasferite ai sensi del comma 250 dell'art. 1 della legge regionale
n. 4/2011. I comuni, qualora intendano avvalersi per l'istruttoria
degli uffici e del personale della provincia, possono stipulare con
tale ente apposita convenzione.».
A sua volta, il comma 250 dell'art. 1 della legge regionale n.
4/2011 dispone che «La domanda di autorizzazione di cui al comma 7
dell'art. 124 del decreto legislativo 30 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), e' presentata al comune ovvero all'autorita'
d'ambito se lo scarico e' in pubblica fognatura. L'autorita'
competente provvede entro sessanta giorni dalla ricezione della
domanda. Se detta autorita' risulta inadempiente nei termini sopra
indicati, l'autorizzazione si intende temporaneamente concessa per i
successivi sessanta giorni, salvo revoca. Per le finalita' delle
richiamate norme, le Commissioni consiliari regionali Ambiente e
Territorio approvano la disciplina degli scarichi Categorie
produttive assimilabili, di cui alla Delib. G.R. 6 agosto 2008, n.
1350.».
Come ben si vede la norma da ultimo citata - e a cui l'articolo
primo, comma otto, della legge Regione Campania far richiamo - fissa
in 60 giorni il termine entro il quale l'autorita' preposta
nell'esprimere il parere negativo rilascio dell'autorizzazione allo
scarico, statuendo altresi' che in caso di inutile decorso di tale
termine l'autorizzazione si intende temporaneamente concessa per i
successivi 60 giorni, salvo revoca.
L'art. 124, comma 7, del D.Lgs. 2006/152 fissa invece il termine
perentorio di 90 giorni.
E' appena da rammentare, a tal riguardo, che l'art. 20, comma 4
della legge 1990/241 statuisce l'inapplicabilita' del «silenzio -
assenso» alla materia ambientale.
A sua volta, l'art. 29 della stessa legge, come sostituito
dall'art. 19 L. 11 febbraio 2005 n. 15, statuisce che «Le regioni e
gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le
materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema
costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai principi
stabiliti dalla presente legge».
Come codesta Ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire, l'istituto
del silenzio - assenso incide sul livello di tutela di cui il
legislatore intende munire l'interesse oggetto di disciplina: e,
cosi', ad esempio, la previsione di un termine per la formazione di
esso piu' breve di quello fissato dal legislatore statale costituisce
«evidente violazione di un livello di tutela [nella specie:
dell'ambiente] uniforme» che «altera il rapporto fra i due interessi
che il termine stesso e' destinato a soddisfare e cioe' quello
dell'amministrazione all'esercizio del controllo preventivo e quello
dell'interessato ad ottenere l'autorizzazione in tempi ragionevoli,
in un modo che risulta lesivo dell'interesse pubblico alla tutela
[nella specie: dell'ambiente], in violazione dei predetti parametri»
(sentenza n. 2009/315).
Conclusivamente la norma regionale che occupa pone l'interesse
ambientale - che ovviamente costituisce l'oggetto diretto e immediato
tutelato nella disposizione che occupa - in una posizione deteriore
sotto due diversi profili che, quanto agli effetti, si sommano l'uno
con l'altro. Il primo e' costituito dal termine inferiore (60 giorni
anziche' 90) previsto dal legislatore regionale rispetto a quello
previsto dal legislatore statale; il secondo e' l'effetto che
consegue al decorso del termine, cui il legislatore regionale
riconnette addirittura la temporanea concessione dell'autorizzazione
per un termine di 60 giorni, salvo revoca.
In definitiva appare palese la violazione, da parte dell'art. 1,
comma ottavo, della legge Regione Campania n. 7/2011 (attraverso il
richiamo al comma 250 dell'art. 1 della legge Regione Campania
4/2011) dell'art. 117, comma secondo, lettera S) della Costituzione,
trattandosi di normativa afferente alla materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», in ordine alla quale sussiste la
competenza legislativa statale esclusiva.
Per completezza, si osserva che la norma di cui al comma 250,
art. 1, della legge Regione Campania n. 2011/4 e' stata a sua volta
oggetto di impugnativa innanzi a codesta Ecc.ma Corte da parte della
Presidenza del Consiglio.