Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 7, comma 9,
della legge della Regione Basilicata 3 novembre 1998, n. 41
(Disciplina dei consorzi per lo sviluppo industriale), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata nel procedimento
vertente tra Staffieri Michele ed altra ed il Consorzio Area Sviluppo
Industriale - Matera ed altri, con ordinanza del 18 maggio 2010,
iscritta al n. 340 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale,
dell'anno 2010.
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, nel
corso del giudizio di impugnazione avverso gli atti di un
procedimento espropriativo di aree per la realizzazione di un
insediamento produttivo, ha sollevato, in riferimento agli articoli
3, 42, 43 e 97 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 7, comma 9, della legge della Regione
Basilicata 3 novembre 1998, n. 41 (Disciplina dei consorzi per lo
sviluppo industriale), nella parte in cui prevede che i Piani
approvati ai sensi dell'art. 51 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli
interventi nel Mezzogiorno) o della legge regionale 29 luglio 1994,
n. 32 (Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale), nel
frattempo scaduti, sono riapprovati con la stessa legge regionale n.
41 del 1998 ed hanno una validita' di due anni, durante i quali i
Consorzi provvedono ad adottare i nuovi strumenti di pianificazione,
con le procedure previste dalla legge medesima.
Il Collegio rimettente osserva che la questione e' rilevante nel
giudizio, tenuto conto della circostanza che la delibera n. 25 del 13
giugno 2000 di approvazione del progetto, dichiarativa della pubblica
utilita', urgenza ed indifferibilita' delle opere in questione, trova
giuridico sostegno proprio e soltanto nel ripristino di efficacia che
la citata disposizione, mediante riapprovazione ex lege, ha
assicurato alla strumentazione urbanistica consortile di cui al
d.P.G.r. n. 192 del 21 febbraio 1979 e al d.P.G.r. n. 319 del 12
aprile 1985, da tempo scaduta (atteso che l'articolo 25 della legge 3
gennaio 1978, n. 1, recante «Accelerazione delle procedure per la
esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni
industriali», ha a suo tempo fissato il termine di efficacia
decennale dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale).
La questione viene ritenuta dal giudice a quo anche non
manifestamente infondata. Nella ordinanza di rimessione si ricorda
che le opere comprese nei piani regolatori delle aree e dei nuclei di
sviluppo industriale previsti dal d.P.R. n. 218 del 1978 sono
considerate di pubblica utilita', urgenti ed indifferibili per
effetto dell'art. 53 di tale decreto, con la conseguenza che, ai fini
dell'adozione di un provvedimento di espropriazione, l'approvazione
dei piani implica la valutazione della preminenza dell'interesse
pubblico su quello privato (Consiglio di Stato, sezione IV, 3 giugno
1996, n. 720). I terreni compresi nei predetti piani sono in tal modo
vincolati alla realizzazione delle opere ivi previste. Ma,
ovviamente, come tutti i vincoli della proprieta' privata, anche
quelli in questione non possono avere durata indeterminata, perche'
in questo caso il vincolo stesso avrebbe un effetto direttamente ed
immediatamente espropriativo. Per tale ragione, con l'introduzione
dell'art. 25 della legge n. 1 del 1978, e' stato fissato il termine
di efficacia decennale dei piani regolatori delle aree e dei nuclei
di sviluppo industriale.
La scadenza di detti vincoli non e' di ostacolo alla loro
riadozione in ragione di motivate esigenze di pubblico interesse,
previo completo riesame dell'assetto urbanistico dell'area
industriale, per evitare la sostanziale elusione dell'intervenuta
scadenza del precedente piano (Consiglio di Stato, sezione II, 24
ottobre 1990, n. 438), con conseguente vulnus dei principi
costituzionali in materia di rispetto della proprieta' privata. E'
possibile anche una proroga dell'efficacia dei piani in questione,
con la precisazione che essa, che per sua stessa natura, si configura
come un atto accessorio rispetto ad un altro atto, principale, valido
ed efficace (Consiglio di giustizia amministrativa, 25 gennaio 1990,
n. 2), non puo' legittimamente essere adottata quando il piano
originario sia gia' scaduto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14
maggio 2004, n. 3131).
Nel caso di specie - rileva il rimettente - non e' contestato che
l'opera per la cui realizzazione sono stati emanati prima
l'approvazione del progetto con dichiarazione di pubblica utilita' e,
poi, lo stesso definitivo decreto di esproprio (decreto consortile n.
54 del 16 luglio 2001) rientri nell'ambito del piano regolatore
dell'area di sviluppo industriale La Martella di Matera e del
successivo piano particolareggiato della medesima area e che gli
stessi, per effetto dell'art. 25 della legge n. 1 del 1978 (e
dell'art. 52, secondo comma, del d.P.R. n. 218 del 1978), siano
scaduti il primo nel febbraio del 1989 e il secondo nell'aprile del
1985.
Va poi escluso - aggiunge il rimettente - che al piano consortile
in esame sia applicabile l'art. 11 della legge 31 maggio 1990, n. 128
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), che ha
prorogato al 31 dicembre 1990 il termine di validita' dell'art. 25
della legge n. 1 del 1978, non potendo ammettersi la prorogabilita'
di un provvedimento non piu' efficace perche' scaduto. Neppure trova
applicabilita', al caso di specie, l'ulteriore proroga triennale di
validita' dei piani consortili prevista dal secondo comma dell'art.
52 del d.P.R. n. 218 del 1978 (nel testo novellato dall'art. 25 della
legge n. 1 del 1978), dato che i piani predetti sono stati approvati
in data successiva al 15 gennaio 1978 che invece e' la data presa in
considerazione dalla disposizione citata.
Viene, dunque, in rilievo la disposizione di legge regionale
avverso la quale si appunta l'eccezione d'illegittimita'
costituzionale. La stessa si colloca all'interno d'una piu' ampia
disciplina di legge regionale relativa ai consorzi per lo sviluppo
industriale culminante nell'articolo 7, col quale si prevedono nuove
regole relativamente alla formazione, aggiornamento e variazione del
piano territoriale consortile (commi 1, 2, 3 e 4), si fissa in venti
anni l'efficacia dei piani e si conferisce loro il valore di piani
territoriali di coordinamento (comma 5), si stabilisce la nuova
normativa dei piani attuativi (commi 6 e 7) e si demanda a un atto
regionale la definizione dei contenuti tecnici dei piani (comma 8);
dopo di che, con riferimento ai vecchi piani, approvati ai sensi
dell'art. 51 (piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale) del d.P.R. n. 218 del 1978 o della legge regionale n. 32
del 1994 (Assetto dei consorzi per le aree di sviluppo industriale),
e «nel frattempo scaduti», se ne prevede la riapprovazione con
validita' biennale. Tale biennio e' appunto il periodo di tempo a
disposizione dei Consorzi per l'adozione dei nuovi strumenti di
pianificazione con le nuove procedure e decorre dall'entrata in
vigore della legge regionale in esame, cioe' dal novembre del 1998.
La voluntas del legislatore e' stata, pertanto, quella di far
rivivere tutti i piani approvati in qualsiasi tempo scaduti: cio'
dovrebbe trovare giustificazione alla luce del fatto che la legge
regionale in parola rappresenta per la Basilicata, dopo la citata
1egge regionale n. 32 del 1994, che pero' ha toccato soprattutto
l'assetto degli enti consortili, il primo intervento normativo di
ampio respiro nell'ambito di una materia cosi delicata quale e'
quella dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e soprattutto
sugli atti pianificatori ad essi demandati.
Ora, benche' sia comprensibile l'esigenza che ha mosso il
legislatore regionale e ancorche' possa apparire limitato il periodo
biennale di efficacia, nella specie, secondo il rimettente, si e' in
presenza di una nuova sottoposizione a vincolo preordinato
all'esproprio di immobili, con correlati diritti di proprieta', gia'
a suo tempo incisi dai piani durante il periodo di ordinaria
efficacia, senza indennizzo alcuno e senza alcun previo bilanciamento
degli interessi in gioco, quello pubblico e quello privato. La
reiterazione dei vincoli espropriativi infatti deve sempre essere
puntualmente motivata con riguardo alla persistente necessita' di
acquisire la proprieta' privata (da valutare sulla base di una idonea
istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell'interesse
pubblico rispetto a quello privato da sacrificare).
Contemporaneamente, deve essere pure prevista la corresponsione del
giusto indennizzo. In mancanza di tutto cio' vi e' lesione del
diritto di proprieta'.
La riapprovazione dei piani per le aree di sviluppo industriale
scaduti nella Basilicata interviene indiscriminatamente per il mero
fatto della loro esistenza e a prescindere dal momento in cui sono
scaduti. Sicche', oltre che la lesione degli articoli 41 e 42, il
rimettente sospetta anche la violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione in relazione alla lesione al generale principio di
ragionevolezza (cui dovrebbe attenersi la discrezionalita' del
legislatore) e al principio di legalita' e di buon andamento
dell'azione amministrativa che, nella specie, viene inferta dalla
disposizione di legge in parola attraverso la riapprovazione ex lege
dei piani scaduti.
Al giudice a quo appaiono fondate le eccezioni che pongono in
rilievo l'assenza d'una qualsivoglia valutazione degli interessi
pubblici e privati coinvolti dal rinnovo dei vincoli posti dai piani
delle aree di sviluppo industriale, in relazione alla persistente
necessita' da parte della pubblica amministrazione di disporre della
proprieta' privata per realizzare un progetto di interesse generale.
Mentre la proroga di vincoli ancora in corso, attraverso un
provvedimento generale connesso ad un intervento normativo che regola
l'intera materia dei consorzi delle aree di sviluppo industriale,
appare giustificata, purche' assistita dalla corresponsione di un
indennizzo, non cosi' puo' concludersi - osserva il rimettente - in
relazione all'intento di far rivivere vincoli ormai scaduti,
indipendentemente dal periodo della loro pregressa efficacia.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 9, della
legge regionale della Basilicata 3 novembre 1998, n. 41 (Disciplina
dei consorzi per lo sviluppo industriale), perche', nel prevedere che
i Piani approvati ai sensi dell'art. 51 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli
interventi nel Mezzogiorno) o della legge della regione Basilicata 29
luglio 1994, n. 32 (Assetto dei consorzi per le aree di sviluppo
industriale), nel frattempo scaduti, sono riapprovati con la stessa
legge regionale n. 41 del 1998 ed hanno una validita' di due anni,
durante i quali i Consorzi provvedono ad adottare i nuovi strumenti
di pianificazione con le procedure previste dalla legge medesima, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 42, 43 e 97 della
Costituzione, sottoponendo nuovamente a vincolo preordinato
all'esproprio immobili, con correlati diritti di proprieta', gia' a
suo tempo incisi dai piani durante il periodo di ordinaria efficacia,
senza indennizzo alcuno e senza alcun previo bilanciamento degli
interessi in gioco, quello pubblico e quello privato, in violazione
del diritto di proprieta' e con lesione del generale principio di
ragionevolezza e del principio di legalita' e di buon andamento
dell'azione amministrativa.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Deve, preliminarmente, osservarsi che la norma impugnata,
come l'intera legge regionale della Basilicata n. 41 del 1998, e'
stata abrogata dall'art. 39 della legge regionale della Basilicata 5
febbraio 2010, n. 18 (Misure finalizzate al riassetto ed al
risanamento dei consorzi per lo sviluppo industriale). Peraltro, la
norma transitoria di cui all'art. 38 della stessa legge, al comma 4,
dispone che, sino all'entrata in vigore della legge di cui all'art.
33, le disposizioni contenute nell'art. 7 della legge abrogata
continuano ad esplicare la loro efficacia: donde la persistente
rilevanza della questione, che va esaminata nel merito.
Il sospetto di illegittimita' costituzionale della normativa
censurata dal TAR della Basilicata e' fondato alla luce delle
argomentazioni svolte da questa Corte con la sentenza n. 314 del
2007, con la quale e' stato dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97
della Costituzione, il combinato disposto dell'art. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei
Consorzi per le aree di sviluppo industriale) e dell'art. 77, comma
2, della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10
(Disposizioni di finanza regionale anno 2001) nella parte in cui
proroga per un triennio i piani regolatori dei nuclei e delle aree
industriali gia' scaduti (disposizione evidentemente analoga a quella
all'odierno esame). In quella occasione e' stato affermato che
difettava una qualsivoglia valutazione degli interessi pubblici e
privati coinvolti dalla proroga (rectius: rinnovo) dei vincoli posti
dai piani delle aree di sviluppo industriale, in relazione alla
persistente necessita' da parte della pubblica amministrazione di
disporre della proprieta' privata per realizzare un progetto di
interesse generale. Difatti la diretta incidenza sulle proprieta'
interessate, esponendole al procedimento espropriativo cui e'
prodromica la dichiarazione di pubblica utilita' in essi implicita,
non consente il bilanciamento dell'interesse pubblico, come
concretamente puo' atteggiarsi nelle varie porzioni del territorio,
con gli interessi dei proprietari destinatari del vincolo, i quali
vengono cosi' esposti ad un ulteriore periodo di compressione del
proprio diritto, quando la decorrenza, anche lontana, del periodo,
legale e prevedibile, di efficacia del vincolo, poteva aver creato in
essi un legittimo affidamento sulla riespansione del diritto
medesimo, con l'effetto di limitare i diritti dei cittadini,
attraverso la reviviscenza dei piani delle aree di sviluppo
industriale, prescindendo dalla procedimentalizzazione di una
verifica, caso per caso, della persistente attualita' dell'interesse
allo sviluppo industriale, a distanza di tempi anche considerevoli,
sugli specifici contesti territoriali, in rapporto all'interesse dei
proprietari.
La motivazione della richiamata declaratoria di illegittimita'
costituzionale si attaglia perfettamente alla fattispecie normativa
sottoposta all'esame della Corte dal t.a.r. rimettente - ove pure
manca una valutazione circa la persistente attualita' dell'interesse
pubblico - che va, pertanto, sulla base delle stesse ragioni,
dichiarata costituzionalmente illegittima, ai sensi degli invocati
parametri.