Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 629 del 25 luglio 2011 rappresentato e difeso,
per mandato in calce al presente atto, dall'Avv. Lucia Bora
dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente domiciliato in Roma,
presso lo studio dell'Avv. Prof. Marcello Cecchetti, in Via Antonio
Mordini n. 14, 00195 Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1 del decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011; dell'art. 2,
comma 2, dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio
2011; dell'art. 8, comma 2, dell'allegato 1 al decreto legislativo n.
79 del 23 maggio 2011; dell'art. 16, commi 1 e 2 dell'allegato 1 al
decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011; dell'art. 20, comma 2,
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011;
dell'art. 21, commi 1, 2 e 3 dell'allegato 1 al decreto legislativo
n. 79 del 23 maggio 2011; dell'art. 23, commi 1 e 2 dell'allegato 1
al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011; dell'art. 24
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per
violazione degli artt. 76, 77 primo comma, 117 terzo e quarto comma,
118, primo comma, della Costituzione, anche sotto il profilo della
violazione del principio di leale collaborazione.
Sul supplemento ordinario n. 139 alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 129 del 6 giugno 2011 e' stato pubblicato il decreto
legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, recante «Codice della normativa
statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma
dell'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonche' attuazione
della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di
multiproprieta', contratti relativi ai prodotti per le vacanze di
lungo termine, contratti di rivendita e di scambio».
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di
Diritto
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 comma 1 del decreto
legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per violazione degli artt. 76,
77, 1° comma, 117, 4° comma e 118, 1° comma della Costituzione.
L'art. 1, comma 1 del decreto legislativo n. 79 del 23 maggio
2011 dispone che «E' approvato il codice della normativa statale in
tema di ordinamento e mercato del turismo, di cui all'allegato 1».
1.1. - In base a tale disposizione, dunque, il Governo ha emanato
un nuovo testo normativo, volto a disciplinare, in maniera organica,
la materia «turismo», senza alcun adeguato coinvolgimento delle
Regioni.
Detta materia, pero', a seguito della riforma del Titolo V della
parte seconda della Costituzione, e' rimessa alla competenza
legislativa residuale regionale ai sensi dell'art. 117, 4° comma,
Cost. (e cio' e' confermato, del resto, dalla circostanza che nel
previgente testo dell'art. 117 Cost. il «turismo» era ricompreso
nell'ambito delle materie di competenza concorrente tra Stato e
Regioni). Da tale considerazione deriva che lo Stato non puo' dettare
una «normativa quadro» generale sul turismo, ne' tanto meno un
Codice, contenente norme di principio e/o di dettaglio destinate ad
essere attuate dalle Regioni.
Il meccanismo della «legge quadro», infatti, e' proprio delle
competenze «concorrenti», ma non puo' sussistere con riguardo alle
materie di competenza residuale regionale, pena la vanificazione
stessa della competenza in questione. A maggior ragione, un «codice»
(inteso come corpo normativo tendenzialmente completo, organico, in
una data materia) potra' trovare spazio legittimo soltanto nelle
materie di competenza esclusiva statale. (1)
In forza dell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n.
79/2011, invece, lo Stato ha inteso proprio dettare una disciplina -
tendenzialmente organica - del settore turistico, con cio'
contravvenendo in modo evidente al riparto di competenze legislative
e regolamentari dettato dall'art. 117 della Costituzione.
Infatti, fino dalla sentenza n. 197 del 5 giugno 2003, la Corte
costituzionale ha riconosciuto che, nel nuovo assetto costituzionale,
seguito alla legge costituzionale n. 3/2001, il «turismo» e' una
materia affidata alla potesta' legislativa residuale regionale, ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.
In particolare, nella citata pronuncia n. 197/2003 la Corte Cost.
ha deciso in merito alla legittimita' costituzionale della c.d.
«legge quadro» sul turismo (legge n. 135/2001).
In tale occasione, premesso che nella vigenza del nuovo testo
dell'art. 117 Cost. la materia «turismo» e' di esclusiva competenza
regionale, e' stato affermato che «a decorrere dall'entrata in vigore
del nuovo Titolo V della Costituzione, le regioni ben possono
esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui
ritengano di essere titolari, approvando una disciplina legislativa,
che puo' anche essere sostitutiva di quella statale (cfr. sentenza n.
510 del 2002)».
Inoltre, la citata sentenza ha dichiarato inammissibili le
censure allora mosse dalle Regioni ricorrenti nei confronti della
legge n. 135/2001, per «sopravvenuta carenza di interesse», in quanto
le norme impugnate non impedivano la riespansione della competenza
regionale e comunque non potevano legittimare futuri interventi
invasivi da parte del Governo. Afferma, infatti, la pronuncia in
esame che la «persistenza» delle norme contenute nella legge n.
135/2001 «non preclude affatto, come gia' rilevato, l'adozione di
apposite normative regionali in materia e non puo' comunque [...]
legittimare in futuro l'Esecutivo a dettare i principi e gli
obiettivi [...] sulla base di una semplice intesa con le Regioni in
una materia che e' divenuta di competenza esclusiva delle Regioni».
La competenza delle Regioni e' stata confermata in piu' occasioni
dalla Corte costituzionale, oltre che nella citata sentenza n.
197/2003, anche nelle piu' recenti sentenze nn. 90/2006 e 214/2006.
Nella prima delle citate pronunce e' stato affermato che «la
materia "turismo" e' attualmente di competenza legislativa residuale,
e dunque piena, delle Regioni, con attribuzione delle funzioni
amministrative agli enti territoriali minori, secondo i criteri
indicati dall'art. 118 della Costituzione» (Corte costituzionale,
sentenza n. 90 del 10 marzo 2006).
Vero e' che nella successiva sentenza n. 214 del 1° giugno 2006,
la Corte, dopo aver ribadito che «il turismo e' materia di competenza
legislativa residuale (sentenze n. 90 del 2006 e n. 197 del 2003)»,
ha rilevato che detta circostanza «comunque non esclude la
possibilita' per la legge statale di attribuire funzioni legislative
al livello centrale e di regolarne l'esercizio (sentenze n. 242 del
2005 e n. 6 del 2004)». Tuttavia e' stato specificato che per un
legittimo esercizio della potesta' statale, occorre che la disciplina
statale dettata in materia di turismo sia «proporzionata» e che sia
comunque rispettato il principio della leale collaborazione,
prevedendo il ricorso al meccanismo delle intese. (2)
Nella stessa occasione, le Regioni ricorrenti avevano impugnato
anche i commi 2, 3, 4 e 7 dell'art. 12 del d.l. n. 35/2005, relativi
all'istituzione dell'Agenzia nazionale del turismo (in sostituzione
dell'ENIT) e le relative competenze.
La Corte costituzionale ha ritenuto legittime dette disposizioni
perche', a differenza delle precedenti, rispettose dei criteri di
proporzionalita' e del principio di leale collaborazione.
Sul punto, la sentenza n. 214/2006 afferma che «l'intervento
legislativo dello Stato e' giustificato. Basti ricordare il rilievo
del turismo nell'ambito dell'economia italiana e l'estrema varieta'
dell'offerta turistica italiana. E pero' la valorizzazione di questa
caratteristica presuppone un'attivita' promozionale unitaria, perche'
essa scaturisce solamente dalla combinazione delle offerte turistiche
delle varie Regioni.
L'intervento dello Stato e' anche proporzionato, perche' i
compiti affidati all'Agenzia sono solamente quelli strettamente
connessi con la menzionata esigenza di unitarieta'».
Ad ogni modo, nel caso oggetto della citata pronuncia, le
competenze ed attribuzioni regionali erano fatte salve dall'intesa
(fra Stato e Regioni) prevista dall'art. 7 del d.l. n. 35 del 2005
per l'emanazione del regolamento disciplinante gli organismi e
l'attivita' dell'Agenzia.
Questo indirizzo, del resto, sembra confermato anche dalla
successiva giurisprudenza costituzionale, che ha sottolineato come
«la necessita' di un intervento unitario del legislatore statale
nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio l'attivita' turistica
sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di
varia e complessa natura» (Corte costituzionale, sentenza n. 88 del
16 marzo 2007).
In particolare, nella sentenza da ultimo citata, e' affermato che
«allorche' sia ravvisabile un'esigenza di esercizio unitario a
livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato e'
abilitato a disciplinare siffatto esercizio per legge, e cio' anche
se quelle stesse funzioni siano riconducibili a materie di
legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i principi di
sussidiarieta' e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica
l'ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a quello
statale, convivono con il normale riparto di competenze contenuto nel
Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una deroga».
Del resto, «L'iniziativa dello Stato nella materia in esame e'
dal legislatore ritenuta necessaria anche per ricondurre ad unita' la
grande varieta' dell'offerta turistica del nostro Paese e per
esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito dell'economia
nazionale».
Cio', pero', a condizione che «la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita' e sia previsto
un coinvolgimento della Regione interessata (sentenze n. 383, n. 285,
n. 270 e n. 242 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003)».
Piu' di recente, nella sentenza n. 76 del 20 marzo 2009, la Corte
Costituzionale ha si' ammesso che in virtu' della «esigenza di un
esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni
amministrative», «i principi di sussidiarieta' e adeguatezza possono
giustificare una deroga al normale riparto di competenze contenuto
nel titolo V della Parte II della Costituzione», ma di nuovo a
condizione che «la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di uno
scrutinio stretto di costituzionalita' e rispettosa del principio di
leale collaborazione con le Regioni».
Il Codice in esame non e' conforme ai citati requisiti, perche'
detta una nuova disciplina organica dell'intera materia «turismo» che
non rispetta il principio della leale collaborazione e che contiene
una disciplina generale e complessiva relativa al turismo non
rispondente al criterio della ragionevolezza in quanto non limitata
alla regolamentazione di specifici aspetti in cui la sussidiarieta'
legittimi l'intervento statale.
Di qui l'eccepita violazione dell'art. 117 quarto comma e 118
primo comma Cost.
1.2 - L'illegittimita' costituzionale della disposizione in esame
(e dunque del Codice del Turismo) risulta ancor piu' grave se si
considera che il Codice del Turismo e' stato adottato in assenza di
specifica delega legislativa.
1.2.1 - Una siffatta censura di legittimita' costituzionale
risulta proponibile in questa sede (di ricorso in via principale)
proprio perche' l'assenza di delega, nel caso di specie, concretizza
una grave violazione della competenza legislativa residuale regionale
in materia di turismo, cioe' in una materia che - si ripete - il
quarto comma dell'art. 117 Cost. riserva alle Regioni.
1.2.2 - Cio' premesso in punto di ammissibilita' della presente
censura, si osserva che per la parte relativa all'approvazione del
Codice (cioe' appunto l'art. 1), il decreto legislativo n. 79/2011
afferma nelle premesse di fondarsi sulle deleghe legislative di cui
all'art. 14, commi 14, 15 e 18 della legge n. 246 del 2005, ovvero
nel meccanismo semplificatorio conosciuto come «sistema
taglia-leggi».
Il comma 14 citato prevedeva la c.d. «delega salva-leggi»
(scaduta il 16 dicembre 2009), per l'adozione di decreti legislativi
di individuazione delle disposizioni legislative, anteriori al 1°
gennaio 1970, da sottrarre all'abrogazione generalizzata disposta dal
comma 14-ter, con efficacia dal 16 dicembre 2010.
Fra i principi e criteri direttivi previsti dal comma 14 per
l'esercizio della delega legislativa, risultavano i seguenti:
«d) identificazione delle indispensabili per la
regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le
procedure di analisi e verifica dell'impatto della regolazione;
e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore
per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo
di ciascuna di esse».
Il successivo comma 15 prevedeva, invece, un'ulteriore delega al
Governo da esercitare con gli stessi decreti legislativi di cui al
comma 14 (e, pertanto, sempre entro il 16 dicembre 2009), stabilendo
che «I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresi'
alla semplificazione o al riassetto della materia che ne e' oggetto,
nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all'art. 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche
al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle
pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Infine, il comma 18 prevedeva che «Entro due anni dalla data di
entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono
essere emanate, con uno o piu' decreti legislativi, disposizioni
integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto
dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere
della Commissione di cui al comma 19».
In attuazione di tali deleghe, per quanto qui interessa, e' stato
emanato il solo d.lgs. n. 179/2009, entrato in vigore il 15 dicembre
2009, il quale contiene un solo articolo e due allegati, nei quali
vengono individuati attraverso semplici elenchi cronologici,
rispettivamente, 2.375 atti legislativi da salvare rispetto alla c.d.
«ghigliottina taglia-leggi», e 861 atti legislativi da sottrarre
all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del d.l. n. 200/2008 (cosi'
come convertito in legge n. 9/2009), e dunque all'abrogazione
generalizzata.
Il citato decreto legislativo n. 179/2009, quindi, non prevede
alcuna distinzione o organizzazione per materie, ne' per settori
omogenei delle disposizioni legislative individuate.
Pertanto, omettendo di organizzare per materie o per settori
omogenei le disposizioni anteriori al 1970 «salvate»
dall'abrogazione, il Governo ha determinato il venir meno del
presupposto fondamentale delle deleghe al «riassetto» contemplate nei
commi 15 e 18. Infatti, il comma 15 subordinava la possibilita' di
procedere al riassetto normativo soltanto a condizione ed in base
alla previa individuazione di almeno una materia definita che ne
costituisse l'oggetto.
In mancanza di una siffatta specificazione dell'oggetto della
delega, sussiste la violazione degli artt. 76 e 77 primo comma Cost.
per carenza del potere legislativo delegato.
Inoltre la delega e' stata esercitata nonostante l'avvenuta
scadenza del termine previsto dall'art. 14, comma 18°, della legge n.
246/2005.
Pertanto si eccepisce l'illegittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 1, del decreto legislativo n. 79/2011, per violazione anche
degli articoli 76 e 77, 1° comma, Cost., in quanto il potere
legislativo del Governo e' stato esercitato in assenza di delega
legislativa, al di fuori dell'ambito oggettivo da questa individuato
e, comunque, sulla base di una norma di delega del tutto priva di
oggetto e ormai scaduta e, pertanto, carente anche in relazione alla
fissazione di adeguati principi e criteri direttivi per l'esercizio
del potere delegato.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per
violazione dell'art. 117, 4° comma, e 118, 1° comma, Cost.
L'art. 2 del Codice del Turismo, premesso (al comma 1) che
«L'intervento legislativo dello Stato nella materia del turismo e'
consentito quando il suo oggetto principale costituisce esercizio di
una autonoma competenza legislativa statale esclusiva o concorrente»,
al successivo comma 2 prevede che «L'intervento legislativo dello
Stato in materia di turismo e', altresi', consentito quando
sussistono le seguenti esigenze di carattere unitario:
a) valorizzazione, sviluppo e competitivita', a livello
interno ed internazionale, del settore turistico quale fondamentale
risorsa del Paese;
b) riordino e unitarieta' dell'offerta turistica italiana».
Tale disposizione individua in astratto alcune «esigenze di
carattere unitario» in materia di turismo che rappresenterebbero il
fondamento della potesta' legislativa statale in subiecta materia.
L'art. 2, comma 2, del Codice del Turismo risulta
incostituzionale proprio perche' realizza una avocazione da parte
dello Stato di sole funzioni legislative, del tutto sganciate da
quelle amministrative e senza alcun riferimento a queste ultime.
In tal modo, la disposizione citata si pone in contrasto con gli
articoli 117, comma 4, e 118, comma 1, Cost., perche' attua
un'ipotesi di chiamata in sussidiarieta' non rispettosa delle
condizioni individuate dalla giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte
costituzionale per un legittimo esercizio di siffatta attrazione al
livello centrale di governo.
Non risulta, infatti, ammissibile una avocazione statale se non
per specifiche e definite funzioni, pena altrimenti la vanificazione
della competenza concorrente o residuale riconosciuta alle Regioni.
Tali condizioni, pero', non sussistono nel caso in esame, atteso
che la norma impugnata si limita ad individuare obiettivi generali,
destinati ad essere perseguiti mediante norme legislative.
In tal modo, quindi, l'art. 2 comma 2 del Codice del Turismo, in
buona sostanzia, si traduce in una generalizzata ed indefinita
avocazione di funzioni legislative spettanti alle Regioni.
Di qui i vizi eccepiti, di violazione degli articoli 117, 4°
comma, e 118, 1° comma, della Costituzione.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per
violazione dell'art. 117, 4° comma, Cost.
L'art. 8, comma 2, del Codice del Turismo prevede che «Per
attivita' ricettiva si intende l'attivita' diretta alla produzione di
servizi per l'ospitalita' esercitata nelle strutture ricettive.
Nell'ambito di tale attivita' rientra altresi', unitamente alla
prestazione del servizio ricettivo, la somministrazione di alimenti e
bevande alle persone alloggiate, ai loro ospiti ed a coloro che sono
ospitati nella struttura ricettiva in occasione di manifestazioni e
convegni organizzati, nonche' la fornitura di giornali, riviste,
pellicole per uso fotografico e di registrazione audiovisiva o
strumenti informatici, cartoline e francobolli alle persone
alloggiate, nonche' la gestione, ad uso esclusivo di dette persone,
attrezzature e strutture a carattere ricreativo, per le quali e'
fatta salva la vigente disciplina in materia di sicurezza.
Nella licenza di esercizio di attivita' ricettiva e' ricompresa
anche la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande per le
persone non alloggiate nella struttura nonche', nel rispetto dei
requisiti previsti dalla normativa vigente, per le attivita' legate
al benessere della persona o all'organizzazione congressuale».
3.1 - La norma citata, sia pure apparentemente definitoria, in
realta' apporta modifiche sostanziali all'attuale disciplina, in
quanto nella licenza di esercizio dell'attivita' ricettiva viene ad
essere ricompresa anche la licenza per la somministrazione di
alimenti e bevande non solo alle persone alloggiate, ma anche a
quelle non alloggiate.
Ne consegue un incomprensibile regime giuridico applicabile in
maniera differente a seconda che sia svolta la sola attivita' di
somministrazione (la ristorazione senza attivita' ricettiva
resterebbe assoggettata alla disciplina dettata in materia di
commercio, e dunque all'obbligo di possedere i requisiti
professionali richiesti dalla medesima normativa) oppure sia
esercitata anche attivita' ricettiva (con conseguente esclusione
dalla disciplina sul commercio).
In tal modo la disposizione viola le competenze regionali in
materia di turismo e di commercio, attribuite alla competenza
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117 quarto comma Cost.
La Corte Costituzionale ha gia' avuto modo di esprimersi su
disposizioni analoghe a quella censurata in questa sede con la
sentenza n. 339 del 12 ottobre 2007, che ha ritenuto fondate le
questioni di legittimita' costituzionale relative ai commi 3 e 4
dell'art. 4, della legge n. 96/2006, relativa alla disciplina delle
attivita' agrituristiche.
La Corte, ricordato che «il comma 3 prevede che «L'attivita'
agricola si considera comunque prevalente quando le attivita' di
ricezione e di somministrazione di pasti e bevande interessano un
numero non superiore a dieci ospiti»», ha affermato che «Tale
disposizione, stabilendo una presunzione ai fini del riconoscimento
di un'attivita' come agrituristica, opera esclusivamente nell'ambito
delle materie agricoltura e turismo, cui e' riconducibile, in via
immediata, la suddetta attivita', ledendo, in tal modo, le
prerogative legislative delle Regioni alle quali le suddette materie
sono attribuite in via residuale, ai sensi dell'art. 117, comma
quarto, della Costituzione».
Analogamente, con la stessa pronuncia, la Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, al comma 4, in quanto si
trattava di norma che «fissa, poi, una serie di criteri che l'impresa
agrituristica deve rispettare nella somministrazione di pasti e
bevande, tra i quali quello di garantire una quota significativa di
prodotti propri, e quello di poter offrire, a determinate condizioni,
anche prodotti di Regioni limitrofe.
Anche tale norma va ritenuta lesiva delle prerogative regionali,
in quanto diretta a disciplinare esclusivamente aspetti inerenti
l'attivita' agrituristica».
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 1 e 2,
nonche' dell'art. 21, commi 1, 2 e 3 dell'allegato 1 al decreto
legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per violazione degli artt. 117,
4° comma, 118 primo comma Cost. anche sotto il profilo della
violazione del principio della leale collaborazione.
4.1 - Gli articoli 16 e 21 del Codice del Turismo stabiliscono
che siano assoggettati a SCIA, cosi' come disciplinata dall'attuale
formulazione dell'art. 19 della legge n. 241/1990, l'avvio e
l'esercizio delle strutture turistico-ricettive (art. 16, commi 1 e
2) e l'apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti
l'operativita' delle agenzie di viaggi e turismo (art. 21).
In particolare, il primo comma dell'art. 16 dispone che «L'avvio
e l'esercizio delle strutture turistico-ricettive sono soggetti a
segnalazione certificata di inizio attivita' nei limiti e alle
condizioni di cui all'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Il secondo comma precisa, inoltre, che «L'attivita' oggetto della
segnalazione, di cui al comma 1, puo' essere iniziata dalla data
della presentazione della segnalazione all'amministrazione
competente».
Analogamente, l'art. 21 del Codice, avente lo scopo di introdurre
una semplificazione degli adempimenti amministrativi relativi alle
agenzie di viaggi e turismo, prevede quanto segue:
«1. L'apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti
l'operativita' delle agenzie di viaggi e turismo, sono soggette, nel
rispetto dei requisiti professionali, di onorabilita' e finanziari
previsti dalle leggi delle regioni e delle province autonome di
Trento e Bolzano, alla segnalazione certificata di inizio attivita'
nei limiti ed alle condizioni di cui all'art. 19 della legge 7 agosto
1990, n. 241.
2. L'attivita' oggetto della segnalazione, di cui al comma 1,
puo' essere iniziata dalla data della presentazione della
segnalazione all'amministrazione competente.
3. L'apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di
agenzie gia' legittimate a operare, non e' soggetta a segnalazione
certificata autonoma ma a comunicazione alla provincia ove sono
ubicati, nonche' alla provincia a cui e' stata inviata la
segnalazione di inizio attivita'».
Anche tali disposizioni risultano costituzionalmente illegittime,
per violazione dell'art. 117, comma 4, Cost., perche' con detta
disciplina lo Stato ha inteso imporre unilateralmente l'applicazione
della SCIA, intervenendo su procedimenti amministrativi relativi ad
una materia (il «turismo») di competenza legislativa residuale
regionale, cosi' violando quanto disposto dall'art. 117, 4° comma, e
dell'art. 118 della Costituzione.
Tale violazione trova conferma nella gia' citata sentenza n. 339
del 12 ottobre 2007 con cui la Corte Costituzionale ha ritenuto
incostituzionale l'art. 6, commi 2 e 3, della legge n. 96/2006, in
materia di agriturismo.
In particolare, nella sentenza, premesso che «L'art. 6, ai commi
2 e 3, prevede, rispettivamente, che «La comunicazione di inizio
dell'attivita' consente l'avvio immediato dell'esercizio
dell'attivita' agrituristica. Il comune, compiuti i necessari
accertamenti, puo', entro sessanta giorni, formulare rilievi motivati
prevedendo i relativi tempi di adeguamento senza sospensione
dell'attivita' in caso di lievi carenze e irregolarita', ovvero, nel
caso di gravi carenze e irregolarita', puo' disporre l'immediata
sospensione dell'attivita' sino alla loro rimozione da parte
dell'interessato, opportunamente verificata, entro il termine
stabilito dal comune stesso», e che «Il titolare dell'attivita'
agrituristica e' tenuto, entro quindici giorni, a comunicare al
comune qualsiasi variazione delle attivita' in precedenza
autorizzate, confermando», sotto la propria responsabilita', «la
sussistenza dei requisiti e degli adempimenti di legge»», si afferma
che «Le norme impugnate, nel disciplinare il procedimento
amministrativo che consente l'avvio dell'esercizio di un agriturismo,
nonche' le comunicazioni delle eventuali variazioni dell'attivita'
autorizzata, attengono unicamente ad aspetti relativi alla attivita'
agrituristica che, in quanto tali, sono sottratti alla competenza
legislativa dello Stato».
Analogamente, la stessa pronuncia ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1 della legge n. 96/2006.
Tale disposizione prevedeva che «L'attivita' agrituristica puo'
essere svolta tutto l'anno oppure, previa comunicazione al comune,
secondo periodi stabiliti dall'imprenditore agricolo. Tuttavia, ove
se ne ravvisi la necessita' per esigenze di conduzione dell'azienda
agricola, e' possibile, senza obbligo di ulteriori comunicazioni al
comune, sospendere la ricezione degli ospiti per brevi periodi»; il
successivo comma 2, prevedeva, poi, che «Entro il 31 ottobre di
ciascun anno, secondo la procedura indicata dalla regione, i soggetti
che esercitano l'attivita' agrituristica presentano una dichiarazione
contenente l'indicazione delle tariffe massime riferite a periodi di
alta e di bassa stagione, che si impegnano a praticare per l'anno
seguente».
Ebbene, la Corte ha riconosciuto che «Le comunicazioni prescritte
dalla disposizione impugnata sono strettamente ed esclusivamente
collegate con l'attivita' agrituristica, di talche' risultano
estranee ad ambiti di competenza legislativa statale e, quindi, la
norma che prevede tali comunicazioni deve ritenersi lesiva delle
prerogative regionali».
4.2 - Ancora, nella gia' citata sentenza n. 76 del 20 marzo 2009,
la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 194, della legge n. 244/2007 rilevando:
«Con specifico riguardo al settore turistico, questa Corte ha
gia' affermato che la necessita' di un intervento unitario del
legislatore statale nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio
l'attivita' turistica sul piano economico interno ed internazionale,
attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessita' di
ricondurre ad unita' la grande varieta' dell'offerta turistica del
nostro Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito
dell'economia nazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
Siffatte esigenze giustificano anche l'intervento del legislatore
statale attuato con l'art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007.
Per realizzare, infatti, economie di scala ed un contenimento dei
costi di gestione delle imprese operanti nel settore, appare
necessaria la predisposizione di una disciplina, uniforme su tutto il
territorio nazionale, di procedure acceleratorie e di
semplificazione, diretta a ridurre gli adempimenti a carico delle
imprese operanti nel settore e la durata dei procedimenti, nonche' a
consentire un miglior coordinamento dell'attivita' delle varie
autorita' pubbliche interessate.
Tuttavia, considerato che una tale disciplina regolamentare e'
destinata ad incidere in maniera significativa sulle competenze delle
Regioni in materia di turismo (in particolare introducendo procedure
e termini che dovranno essere osservati anche dalle strutture
amministrative regionali), la norma impugnata deve prevedere
l'incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni
rappresentato dall'intesa con la Conferenza Stato-Regioni. La
disposizione censurata, quindi, laddove stabilisce che i regolamenti
siano emanati "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano",
prevede una modalita' di collaborazione delle Regioni inidonea ad
assicurare a queste ultime il ruolo che loro compete.
L'art. 2, comma 194, della legge n. 244 del 2007 e', dunque,
illegittimo nella parte in cui stabilisce che i regolamenti da esso
previsti siano adottati "sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano", invece che "d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano"».
Anche nel caso in esame non e' prevista alcuna intesa con le
Regioni, neppure in sede di Conferenza Unificata. (3)
Di qui i vizi denunciati, anche sotto il profilo della violazione
del principio di leale collaborazione.
4.3 - Del resto, la disciplina in questione non puo' essere
ricondotta alla materia (di competenza esclusiva statale) della
«tutela della concorrenza» di cui alla lettera e) dell'art. 117 Cost.
Quest'ultima, infatti, comprende le misure legislative di tutela
in senso proprio che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti
delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale
dei mercati e quelle di promozione che mirano ad aprire un mercato o
a consolidarne l'apertura eliminando barriere all'entrata (Corte
costituzionale, sentenze n. 63 del 14 marzo 2008 e n. 430 del 14
dicembre 2007).
Con la SCIA, la P.A. abilita il privato a realizzare una
determinata attivita' (avvio ed esercizio delle attivita'
turistico-ricettive; apertura, trasferimento e modifiche delle
agenzie di viaggi e turismo); viene quindi in questione il rapporto
tra l'Amministrazione ed il privato e non invece la concorrenza tra
gli imprenditori che hanno diritto alla parita' di trattamento e ad
agire in un mercato libero senza barriere.
Ne consegue che cio' che assume rilievo in questa materia e' la
relazione che si instaura tra il privato che decide di realizzare un
intervento e l'amministrazione che deve verificare se esso sia
conforme o meno alla disciplina vigente. Le disposizioni censurate,
dunque, non sono dirette ad incrementare la concorrenza esistente nel
settore turistico, ma al contrario hanno «mere» finalita'
semplificatorie sotto il profilo squisitamente amministrativo.
Altresi' non pertinente sarebbe il riferimento alla lettera m)
dell'art. 117 Cost., perche' detto titolo di legittimazione
dell'intervento statale e' invocabile «in relazione a specifiche
prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello
essenziale di erogazione» (Corte costituzionale, sentenze n. 328 del
2006, n. 285 e n. 120 del 2005; n. 423 del 2004).
Anche perche', diversamente opinando, si finirebbe con il
configurare un generale un generalissimo titolo di intervento della
legislazione statale su tutta l'attivita' amministrativa regionale e
locale.
Nel caso in esame non e' predeterminato tale livello ed il
momento in cui l'attivita' puo' essere iniziata non costituisce una
prestazione concernente un diritto.
Escludendo i due titoli di competenza statale, la disciplina in
esame ricade nella sola materia del «turismo», o al piu' in quella
del «commercio», entrambe comunque rimesse dall'art. 117, 4° comma,
Cost. alla potesta' legislativa residuale regionale.
La nuova Scia travolge pertanto tutte le norme regionali in
materia, con cio' violando l'art. 117, comma 4°, Cost.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 2
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per
violazione degli artt. 117, 4° comma, e 118, 1° comma, Cost. anche
sotto il profilo della violazione del principio della leale
collaborazione.
L'art. 20 del Codice del Turismo, al comma 2 prevede che
«L'apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie
gia' legittimate ad operare non richiede la nomina di un direttore
tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio».
Anche con riferimento a questa disposizione, devono richiamarsi
le argomentazioni gia' svolte al precedente punto 4 in relazione agli
articoli 16 e 21 del Codice del Turismo.
Anche in questo caso, infatti, siamo di fronte ad una
disposizione volta unicamente a disciplinare, in un'ottica (forse) di
semplificazione, i procedimenti amministrativi relativi all'apertura
di filiali, succursali e punti vendita di agenzie gia' operanti,
senza che tale disciplina sia necessitata dall'esercizio di una
competenza esclusiva statale.
L'art. 20, comma 2 del Codice del Turismo risulta, pertanto,
costituzionalmente illegittimo per violazione degli articoli 117, 4°
comma, e 118, 1° comma, Cost., violando le attribuzioni regionali in
materia di turismo e di commercio sopra esposte, ed alle quali per
brevita' si rimanda.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 23, primo e secondo
comma, dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 23 maggio
2011, per violazione degli artt. 117, 4° comma, e 118, 1° comma,
Cost. anche sotto il profilo della violazione del principio della
leale collaborazione.
L'art. 23 del Codice del Turismo prevede quanto segue:
«1. Si definiscono sistemi turistici locali i contesti turistici
omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti
anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di
beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i
prodotti tipici dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla
presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate.
2. Gli enti locali o soggetti privati, singoli o associati,
promuovono i sistemi turistici locali attraverso forme di
concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di
categoria che concorrono alla formazione dell'offerta turistica,
nonche' con i soggetti pubblici e privati interessati.
3. Nell' ambito delle proprie funzioni di programmazione e per
favorire l'integrazione tra politiche del turismo e politiche di
governo del territorio e di sviluppo economico, le regioni
provvedono, ai sensi del capo V del titolo II della parte I del testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e del titolo II, capo
III, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, a riconoscere i
sistemi turistici locali di cui al presente articolo».
Si tratta di una previsione del tutto sprovvista di qualsiasi
titolo idoneo a fondare la potesta' legislativa statale.
In particolare, anche l'art. 23 e' una disposizione di dettaglio,
dettata dallo Stato in una materia - il «turismo» - rimessa dalla
Costituzione alla competenza legislativa piena delle Regioni, e gia'
per questo la stessa norma deve ritenersi costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Inoltre, neppure con riferimento all'argomento «sistemi turistici
locali» sussistono le condizioni individuate dalla giurisprudenza di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale per ritenere legittima la
chiamata in sussidiarieta' da parte dello Stato.
In primo luogo, infatti, la chiamata in sussidiarieta', per
essere ritenuta legittima e legittimata alla stregua del primo comma
dell'art. 118 della Costituzione, deve riguardare funzioni
amministrative. In particolare, la chiamata in sussidiarieta'
attiene, in prima battuta, all'attrazione a livello statale di
funzioni e competenze amministrative, riguardando le competenze
legislative soltanto se e limitatamente alla necessaria per
disciplinare le prime.
L'art. 23 del Codice del Turismo, invece, reca proprio
prescrizioni «generali», destinate ad essere poi attuate - in base al
dato letterale del testo - dalle Regioni e dagli Enti Locali, cosi'
dimostrando l'insussistenza della necessita' di avocare allo Stato le
funzioni amministrative in materia e, tanto meno, le competenze
legislative.
In secondo luogo, si ricorda che la giurisprudenza costituzionale
ha riconosciuto la legittimita' costituzionale della chiamata in
sussidiarieta' da parte dello Stato di funzioni e competenze
regionali in materia di turismo a condizione che esistano esigenze
unitarie connesse alla promozione del sistema turistico nazionale,
soprattutto nei rapporti con l'estero (cioe' connesse ad un
«settore», per il quale il livello regionale deve ritenersi
necessariamente inadeguato).
L'art. 23 del Codice del Turismo, invece, riguarda testualmente i
«sistemi turistici locali», ovvero una tipologia di azioni per la
quale il livello regionale non puo' certo essere considerato
inadeguato.
La previsione e' incostituzionale anche perche' in sostanza le
Regioni si limiterebbero a riconoscere «strutture» (appunto, i
sistemi turistici locali) definiti dalla legge statale, senza che
alcun margine di individuazione ulteriore residui per le Regioni
medesime. Il tutto, pero', in una materia che e' rimessa alla
competenza piena regionale, anche per quanto riguarda i rapporti con
(e tra) gli Enti Locali.
Per tali motivi, l'art. 23 del Codice del Turismo viola l'art.
117, quarto comma, e l'art. 118, comma primo, della Costituzione.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 24 dell'allegato 1 al
decreto legislativo n. 79 del 23 maggio 2011, per violazione degli
artt. 117, 3° e 4° comma, e 118, 1° comma, Cost. anche sotto il
profilo della violazione del principio della leale collaborazione.
L'art. 24, dispone che «Nel rispetto dell'art. 9 della
Costituzione e del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui
al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Presidente del
Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato, di concerto con il
Ministro per i beni e le attivita' culturali, promuove la
realizzazione di iniziative turistiche finalizzate ad incentivare la
valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico,
architettonico e paesaggistico presente sul territorio italiano,
utilizzando le risorse umane e strumentali disponibili, senza nuovi
ed ulteriori oneri per la finanza pubblica».
Si tratta di una previsione che si pone all'incrocio di due
materie: da un lato, il turismo, rimesso alla potesta' residuale
regionale; e dall'altro, la «valorizzazione dei beni culturali e
ambientali», rimessa, invece, alla competenza concorrente statale.
In proposito, si osserva in primo luogo che tale attivita'
promozionale ben puo' essere svolta a livello regionale, non
sussistendo, almeno in astratto, alcun valido giustificativo alla sua
attrazione, in via di chiamata in sussidiarieta', alla competenza
statale. Per tale motivo, quindi, la norma censurata viola il
principio di sussidiarieta', atteso che ciascuna Regione e'
perfettamente idonea a promuovere le iniziative turistiche
finalizzate ad incentivare la valorizzazione del patrimonio
storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico
presente nel proprio territorio.
In secondo luogo, anche a voler ritenere rispettato il principio
di sussidiarieta', l'art. 24 del Codice del Turismo non ha comunque
rispettato i requisiti procedimentali previsti dalla giurisprudenza
costituzionale per la legittimita' della chiamata in sussidiarieta'.
Infatti, la norma censurata non prevede che l'attivita'
promozionale (qui assegnata allo Stato) sia esercitata previa una
necessaria intesa in sede di Conferenza Unificata, qualora gli
interventi si pongano su un livello «sovraregionale», o direttamente
con la Regione interessata nel caso di interventi limitati al
territorio di una singola Regione.
Peraltro, nella sentenza n. 94 dell'aprile 2008 questa Ecc.ma
Corte costituzionale ha sottolineato proprio il necessario
coinvolgimento regionale anche nelle procedure di adozione delle
misure di sostegno al settore turistico.
In conclusione, l'art. 24 del Codice del Turismo involge
senz'altro profili attinenti alle materie del turismo e della
valorizzazione dei beni culturali di competenza regionale, senza
pero', prevedere la necessaria intesa con le Regioni, ponendosi cosi'
in aperta violazione con gli articoli 117, commi 3 e 4, e 118, comma
1, della Costituzione, anche sotto il profilo della violazione del
principio della leale collaborazione.
(1) Cfr. M. Malo, Primi dubbi sul codice del turismo, editoriale nel
fascicolo n. 2/2011 della Rivista italiana di diritto del
turismo. L'Autore, in via preliminare, esprime «scetticismo circa
l'utilizzo della delega per il riordino di discipline statali, in
una materia che risulta di piena o esclusiva competenza
legislativa regionale».
(2) Nel caso oggetto della citata sentenza n. 214/2006, la Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1,
del d.l. n. 35/2005 in base alle seguenti considerazioni: «In
primo luogo, l'intervento legislativo statale di cui all'art. 12,
comma 1, del d.l. n. 35 del 2005 non puo' essere considerato
proporzionato perche' il legislatore ha attratto, in capo al
Comitato, una generale attivita' di coordinamento delle
complessive politiche di indirizzo di tutto il settore turistico.
In secondo luogo, non e' stata prevista alcuna forma di intesa
con le Regioni, ne' la composizione del Comitato, come fissata
nel d.P.C.m. dell'8 settembre 2005, vale a colmare tale lacuna.
In effetti il d.P.C.m. in questione prevede che del Comitato
facciano parte sette Ministri, il Presidente della Conferenza dei
Presidenti delle Regioni, il coordinatore degli assessori
regionali al turismo, cinque rappresentanti delle Regioni, tre
rappresentanti delle principali associazioni di categoria, un
rappresentante delle Camere di commercio, il Presidente
dell'Associazione nazionale comuni d'Italia e quello dell'Unione
province italiane. Come si vede, la partecipazione dei membri
espressione delle Regioni non e' affatto preponderante rispetto a
quella dei componenti di origine statale (in entrambi i casi si
tratta di sette componenti); inoltre, Presidente del Comitato e'
il Ministro delle attivita' produttive; infine, quest'ultimo, in
relazione a specifiche tematiche in trattazione, puo' richiedere
la partecipazione di altri Ministri (art. 2, comma 2, del
d.P.C.m. 8 settembre 2005)».
(3) tant'e' vero che nella seduta del 18 novembre 2010 la Conferenza
Unificata aveva «rilevato profili di illegittimita'
costituzionale per eccesso di delega e per violazione dei criteri
di riparto delle competenze tra Stato e regioni e hanno
sottolineato la necessita' di stabilire immediatamente un
calendario di incontri al fine di pervenire ad una disciplina
condivisa nel merito e nel metodo»