Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
pro tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta Regionale n.
1271 del 5 settembre 2011 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale a margine del presente atto, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'Avv. Manzi, in Roma,
via Confalonieri, n.53;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 6
luglio 2011 , n. 98, convertito con modificazioni, nella legge 15
luglio 2011, n. 111, recante Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
164 del 16 luglio 2011, con riferimento alle seguenti disposizioni:
art. 16, comma 1, lettere: b); c; d); e); f);
art. 19, comma 4;
per violazione:
della Costituzione, e segnatamente degli articoli: 3; 97;
114; 117, commi 2, 3, 4, 6; 118;
dei principi costituzionali di leale collaborazione,
ragionevolezza e proporzionalita'; nei modi e per i profili
illustrati nel presente ricorso.
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale n. 164 del 16 luglio 2011 e' stata
pubblicata la legge 15 luglio 2011, n. 111, recante Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria, la quale ha convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 6 luglio 2011 , n. 98.
Pur comprendendo le cogenti ragioni finanziarie che hanno
determinato il ricorso al predetto decreto, la Regione ritiene che -
anche per i tempi ristretti che hanno dovuto caratterizzare
l'emanazione e la conversione del decreto-legge - in diversi casi non
sia stato possibile dedicare la necessaria attenzione al rispetto dei
rapporti tra lo Stato e le Regioni come definiti dalla Costituzione.
Essa comunque con il presente ricorso concentra la propria
impugnazione su due soli gruppi di disposizioni, e precisamente da un
lato le disposizioni di cui all'art. 16, comma 1, lettere b), c), d),
e), f), in materia di organizzazione e personale regionale,
dall'altro l'art. 19, comma 4, in materia di organizzazione
scolastica.
Tali disposizioni, infatti, sono ad avviso della ricorrente
Regione costituzionalmente illegittime e lesive delle competenze
regionali per le seguenti ragioni di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1, lettere b),
c), d), e) ed f).
L'art. 16, comma 1, del d.l. n. 98/2001, affida ad uno o piu'
regolamenti di delegificazione ex articolo 17, comma 2, legge n.
400/1988 il compito di dettare misure di «razionalizzazione e
contenimento della spesa in materia di pubblico impiego».
Tra l'altro, queste misure prevedono la possibilita' di:
lett. b): prorogare fino al 31 dicembre 2014 le vigenti
disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche
accessori del personale delle pubbliche amministrazioni;
lett. c): fissare le modalita' di calcolo relative
all'erogazione dell'indennita' di vacanza contrattuale per gli anni
2015-2017;
lett. d): semplificare, rafforzare e rendere obbligatorie le
procedure di mobilita' del personale tra le pubbliche
amministrazioni;
lett. e): differenziare l'ambito applicativo delle
disposizioni di cui alle lettere a) e b), in ragione dell'esigenza di
valorizzare ed incentivare l'efficienza di determinati settori;
lett. f): includere tutti i soggetti pubblici - escluse
unicamente le regioni e le province autonome e gli enti del servizio
sanitario nazionale - fra gli enti destinatari in via diretta delle
misure di razionalizzazione della spesa, in particolare quelle
previste dall'articolo 6 d.l. n. 78/2010, n. 78 (convertito in legge
n. 122/2010).
E' agevole constatare che tali misure, pur non essendo rivolte
specificamente alle Regioni, le riguardano direttamente: la lett. b)
e d) in quanto il trattamento economico del personale incide
sull'organizzazione e sulla finanza regionale; la lett. d),
specificamente, in quanto la disciplina della mobilita' incide sulla
possibilita' e sulle modalita' del reclutamento del personale
regionale, e dunque sulla autonomia organizzativa della Regione (si
pensi ad esempio ai delicati problemi del settore sanitario, in
relazione all'urgenza ed alla specificita' delle professionalita'
richiesta); la lett. e) perche' la sua applicazione puo' portare i
settori di competenza regionale ad essere discriminati rispetto agli
altri, con conseguenze sulla funzionalita' dei servizi.
Non le riguarda direttamente la lett. f), e tuttavia la norma
rimane comunque lesiva, in quanto contempla la possibilita' che le
misure restrittive possano essere applicate direttamente agli enti
dipendenti dalla Regione. Inoltre, la stessa lettera, nella sua
genericita', rende possibile estendere agli enti locali misure
restrittive delle quali esse non fossero sinora destinatari: sotto
questo profilo la Regione impugna a difesa della autonomia
costituzionale ad essi riconosciuta. D'altronde, le misure
restrittive incidono sulla possibilita' di tali enti di svolgere le
attivita' ed i servizi di interesse regionale.
Ad avviso della ricorrente Regione tale disposizione risulta
costituzionalmente illegittima, sotto i profili di seguito
illustrati.
Nella individuazione della «materia» costituzionale di
riferimento delle disposizioni ora indicate e' necessario fare
riferimento all'insegnamento di codesta Corte, la quale anche di
recente ha ribadito come «per la identificazione della materia in cui
si colloca la disposizione impugnata, questa va individuata avendo
riguardo all'oggetto o alla disciplina da essa stabilita, sulla base
della sua ratio, senza tenere conto degli aspetti marginali e
riflessi» (sentenza n. 235/2010).
Sulla base di tale criterio, e' la stessa disposizione impugnata
a rendere palese la propria finalita' di «assicurare il
consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della
spesa» (art. 16, comma 1, cit.): ne consegue che le misure in
questione risultano chiaramente riconducibili alla materia del
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma 3,
Cost..
Tuttavia, esse risultano violare i principi costituzionali di
tale materia, sia sotto il profilo formale che quello sostanziale.
Per quanto riguarda innanzitutto l'aspetto formale (in
particolare, del tipo di fonte normativa impiegata), e' evidente che
i principi statali di tale materia dovrebbero essere fissati con atto
avente rango legislativo (in accordo con la regola recata dal
medesimo comma 3, secondo cui nelle materie di legislazione
concorrente la determinazione dei principi fondamentali e' «riservata
alla legislazione dello Stato»). Tanto piu' ove si rammenti che -
nelle materie di legislazione concorrente - la potesta' regolamentare
e' inutilizzabile da parte statale, essendo a priori riservata alle
Regioni ex art. 117, comma 6, Cost.
In violazione di tali regole, al contrario, la norma impugnata
rimette invece la definizione delle misure di contenimento della
spesa pubblica alla fonte regolamentare.
Di qui, una prima ragione di illegittimita' costituzionale.
Ma le disposizioni impugnate risultano altresi' illegittime per
un secondo ordine di ragioni.
Come noto, infatti, codesta Corte ha chiaramente stabilito che il
legislatore statale, con «disciplina di principio», puo'
legittimamente «imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti» (sentenze n.
417 del 2005 e n. 36 del 2004).
Tuttavia, il rispetto dell'autonomia delle Regioni e degli enti
locali richiede che tali vincoli riguardino unicamente l'entita' del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via transitoria» -
la crescita della spesa corrente degli enti autonomi.
In definitiva, alla legge statale e' consentito di stabilire solo
un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n. 417 del 2005, n. 36 del 2004).
Su tali basi, codesta Corte ha riconosciuto legittime disposizioni
statali che intervenivano sulla spesa del personale delle autonomie
regionali (in considerazione della sua natura di «rilevante aggregato
della spesa di parte corrente»), ma limitandosi a prevedere
l'ammontare complessivo del risparmio (in quel caso, in particolare,
si prevedeva che le Regioni - e non certo un regolamento governativo!
- adottassero «misure necessarie a garantire che le spese di
personale [... ] non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e
2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1 per
cento»: art. 1, comma 198, legge n. 266/2005).
Tale disposizione statale e' stata fatta salva da codesta Corte
in considerazione del fatto che essa «non prescrive ai suoi
destinatari alcuna modalita' per il conseguimento dell'obiettivo di
contenimento della spesa per il personale, ma lascia libere le
Regioni di individuare le misure a tal fine necessarie»,
differenziandosi cosi' da precedenti disposizioni dichiarate
incostituzionali, in quanto recanti «limiti puntuali a specifiche
voci di spesa» (sentenza n. 169 del 2007).
Nel presente caso, pare alla ricorrente Regione che le
disposizioni statali contestate -all'opposto di quanto ora ricordato
- riservino alla fonte statale (regolamentare) la specificazione
delle modalita' per il conseguimento degli obiettivi di contenimento
della spesa pubblica, al contempo privando le Regioni di qualunque
possibilita' di individuare le misure allo scopo necessarie.
E' infatti lo Stato a disporre direttamente la limitazione alla
crescita dei trattamenti economici (lett. b)) (addirittura
riservandosi discrezionalmente di determinare i settori specifici ai
quali applicare tale limitazione: lett. e)), la definizione
dell'ammontare dell'indennita' di vacanza contrattuale (lett. c), il
ricorso obbligatorio a procedure di mobilita' tra pubblica
amministrazione (lett. d): in tal modo, dunque, non si enunciano
principi della materia, ma si stabiliscono concrete regole di
dettaglio.
Su tale base, le disposizioni indicate risultano incostituzionali
per violazione dell'articolo 117, comma 3, Cost. in materia di
coordinamento della finanza pubblica e dell'articolo 114 Cost. per
lesione dell'autonomia regionale.
In subordine, ove si dovesse ritenere legittima la competenza
statale relativa alla estensione in via amministrativa delle
specifiche e dettagliate misure di contenimento della spesa per il
personale contenute nelle disposizioni impugnate - ugualmente risulta
evidente che sia la competenza regionale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica che l'evidente e rilevante
impatto delle disposizioni statali sull'organizzazione amministrativa
regionale avrebbero richiesto che la decisione in relazione alle
misure di contenimento della spesa per il personale fosse subordinata
all'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, secondo i ben noti
principi codificati in materia da codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
La mancata previsione dell'intesa, all'opposto, determina la
lesione del principio di leale collaborazione, in connessione con
l'articolo 118 Cost.
2. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 19, comma 4.
L'art. 19, comma 4, del decreto n. 98 stabilisce che «al fine di
garantire un processo di continuita' didattica nell'ambito dello
stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno scolastico
2011-2012, la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e quella
secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con
la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome
costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie
di primo grado»; dispone altresi' che «gli istituti comprensivi per
acquisire l'autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000
alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole,
nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da
specificita' linguistiche».
Tali regole (la necessita' che le istituzioni scolastiche abbiano
un assetto organizzativo di carattere «comprensivo», il numero minimo
di alunni per scuola, la riduzione, in certi casi, del numero minimo)
riguardano l'offerta formativa, la programmazione e il
dimensionamento della rete scolastica: tutti aspetti della
organizzazione scolastica, ricadente nella materia «istruzione»,
oggetto di potesta' regionale concorrente, ai sensi dell'articolo
117, comma 3, Cost. Sul punto la giurisprudenza costituzionale appare
assolutamente costante (da ultimo v. la sent. 92/2011, punto 7.1; tra
le precedenti v. le sentt. nn. 200/2009, 34/2005, punto 7, 13/2004).
E' invece escluso che esse siano riconducibili alle «norme
generali sull'istruzione» riservate allo Stato. Esse non toccano i
«cicli» dell'istruzione, non regolano in alcun modo le «articolazioni
cicliche» e le «finalita' ultime» del sistema dell'istruzione. Non
riguardano «la previsione generale del contenuto dei programmi delle
varie fasi e dei vari cicli del sistema», ne' «la regolamentazione
delle prove che consentono il passaggio ai diversi cicli», ne' «la
valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento degli
studenti del sistema educativo di istruzione e formazione» (per
riprendere taluni contenuti delle «norme generali», come
puntualizzati dalla sent. 200/2009). Cosi' individuata la materia di
riferimento, e' da escludere che il censurato comma 4 esprima
principi fondamentali nella materia dell'istruzione. Occorre in
proposito ricordare che - con considerazione delle peculiarita' di
tale materia (anche alla luce «norme generali sull'istruzione»,
attribuite alla competenza esclusiva dello Stato) - la Corte ha avuto
modo di individuare lo spazio specifico della legislazione regionale
nelle «valutazioni coinvolgenti le specifiche realta' territoriali
delle Regioni, anche sotto il profilo socio-economico»; cio' si
traduce - sul piano della struttura dei principi - nella necessita'
che essi lascino spazio per una attuazione regionale, e non per una
pura attivita' di esecuzione (sent. n. 200/2009). In altri termini,
in ordine al dimensionamento della rete scolastica sussiste
costituzionalmente uno «spazio» non occupabile dallo Stato. Si
potrebbe dire che - come in certi casi taluni contenuti normativi non
possono non essere «di principio» (con radicale esclusione della
legislazione regionale: sent. 438/2008) - cosi', simmetricamente,
taluni contenuti normativi non possono che essere «di dettaglio» (con
esclusione - in relazione a quei contenuti - della potesta' statale).
Poste tali premesse, ad avviso della ricorrente Regione le
disposizioni impugnate non superano il test di legittimita'.
Cio' vale in primo luogo per la prima norma ricavabile dalla
disposizione impugnata, la norma secondo la quale non possono esservi
istituzioni scolastiche autonome che non riguardino insieme la scuola
dell'infanzia, la scuola primaria e quella secondaria di primo gado,
escludendo radicalmente e in via assoluta qualunque possibilita' di
apprezzamento delle particolarita' locali, imponendo una attivita'
regionale di mera esecuzione. Al contrario, tale imposizione non puo'
giustificarsi - come fa la disposizione impugnata - sulla base di un
criterio di «continuita' didattica», la quale non e' ne' favorita ne'
ostacolata dalla autonomia dell'organizzazione scolastica (del resto
tale arbitraria giustificazione e' contraddetta dalla stessa rubrica
dell'art. 19, che fa piu' sincero riferimento alla «razionalizzazione
della spesa relativa all'organizzazione scolastica»).
Invece, la norma in questione rende mere appendici organizzative
scuole che hanno una identita' ed una tradizione, che costituiscono
esse stesse una risorsa. Ne' puo' essere giustificata sulla base di
un vincolo finanziario, dal momento che le decisioni regionali si
svolgono sempre all'interno di un quadro di risorse organizzative
deciso insieme allo Stato o direttamente dallo Stato.
Le norme sul numero minimo di alunni, per parte loro, vincolano
anch'esse in modo rigido, senza una ragione razionale, le possibili
scelte regionali, da effettuare sulla base da un lato della
valutazione delle risorse disponibili - a partire dalla risorsa del
personale, determinata dallo Stato (vincolo che qui non si contesta)
- dall'altro delle caratteristiche locali. Anche in questo caso,
dunque, non si tratta di un principio, ma della definizione dei
dettagli che precludono l'esercizio di scelte che sono la ragione
stessa dell'autonomia che la Costituzione riserva alle Regioni.
La censura non viene certo meno per il fatto che il vincolo posto
alle Regioni e' differenziato per le piccole isole, per i comuni
montani e per le aree geografiche caratterizzate da particolarita'
linguistiche: la logica, infatti, e' sempre quella del limite rigido,
fissato in generale per tutte le «piccole» isole, per tutti i Comuni
montani, per tutte le aree linguisticamente particolari. Ed e'
inoltre escluso che altre ragioni possano giustificare una bacino di
studenti piu' ridotto per l'istituzione scolastica, mentre
peculiarita' locali meritevoli di apprezzamento sussistono (possono
sussistere) in tutto il territorio (si pensi alla diversita' nella
densita' demografica, nella rete dei trasporti e dei servizi in
genere, nella provenienza sociale degli alunni, ecc.). Sembra chiaro
che se si tolgono alle Regioni queste scelte, si compromette la
ragione stessa della loro competenza costituzionale.
Del resto, conferma dello spessore della competenza regionale in
materia di istruzione, e della impossibilita' di riconoscere alle
regole sul dimensionamento degli istituti natura di principi
fondamentali, si ha nella normativa precedente all'intervento del
decreto legge n. 98, come letta dalla giurisprudenza costituzionale.
Gia' anteriormente alla riforma del titolo V, il regolamento del
d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 riconosceva che i «piani di
dimensionamento delle istituzioni scolastiche ... sono definiti in
conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel
rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali,
riferiti anche agli ambiti territoriali, preventivamente adottati
dalle regioni (art. 3, comma 1: norma valorizzata dalla Corte
costituzionale con la sent. 34/2005, che ha ritenuto non in contrasto
con la Costituzione la disposizione della Regione Emilia-Romagna, per
la quale spetta al Consiglio regionale, su proposta della Giunta,
approvare i "criteri per la definizione dell'organizzazione della
rete scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali delle
istituzioni scolastiche"); d'altro canto, la "popolazione,
consolidata e prevedibilmente stabile almeno per un quinquennio,
compresa tra 500 e 900 alunni" - che l'art. 2, comma 2, dello stesso
regolamento indicava come parametro per riconoscere autonomia
all'istituzione, valeva - testualmente - solo "di norma": lasciando
quindi ampio spazio di adattamento normativo alla realta' locale.
Successivamente alla riforma costituzionale del 2001, il
regolamento 20 marzo 2009, n. 81 (art. 1, comma 1) ha stabilito che
«alla definizione dei criteri e dei parametri per il dimensionamento
della rete scolastica e per la riorganizzazione dei punti di
erogazione del servizio scolastico» si provvedera' con regolamento,
adottato "previa intesa in sede di Conferenza unificata", sulla base
dell'articolo 64, comma 4-quinquies, d.l. n. 112/2008, cono. in legge
n. 133/2008. Sennonche', la base legislativa costituita dal citato
comma 4-quinquies si limita a rinviare al precedente comma 4, lettera
f-ter), dichiarato incostituzionale con la sent. N. 200/2009.
Ancora: il decreto-legge n. 112/2008 (articolo 64, comma 4, lett.
f-bis) rimetteva ad un regolamento la «definizione di criteri, tempi
e modalita' per la determinazione e articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica ...»: ma anche tale
disposizione e' caduta sotto la censura della sent. n. 200/2009.
Ora, al di la' della incostituzionalita' di tali previsioni, esse
dimostrano che per lo Stato stesso il dimensionamento della rete
scolastica era «questione» regolamentare, questione che come tale e'
stata assunta nel riparto delle competenze attuato con il nuovo
Titolo V, e come tale e' stata considerata fino all'odierno
intervento legislativo.
Ancora, le disposizioni impugnate non possono giustificarsi
neppure come espressione di coordinamento della finanza pubblica,
come pure la rubrica sopra ricordata dell'art. 19 potrebbe indurre a
credere.
Anzitutto, esse non pongono limiti alla complessiva spesa
regionale, o ad aggregati significativi della stessa, tali da
consentire alla Regione adeguati spazi per un autonomo adeguamento
(come vuole la giurisprudenza richiamata al punto 1).
In secondo luogo, occorre tenere conto del fatto che la autonomia
regionale sulla organizzazione della rete scolastica si esplica nel
rispetto del contingente di personale complessivamente attribuito
dallo Stato alla rete della Regione: come risulta confermato, tra
l'altro, dal comma 7 dell'articolo 19 (non impugnato dalla Regione),
secondo il quale «a decorrere dall'anno scolastico 2012/2013 le
dotazioni organiche del personale docente, educativo ed ATA della
scuola non devono superare la consistenza delle relative dotazioni
organiche dello stesso personale determinata nell'anno scolastico
2011/2012 in applicazione dell'articolo 64 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, assicurando in ogni caso, in ragione di armo, la
quota delle economie lorde di spesa che devono derivare per il
bilancio dello Stato, a decorrere dall'anno 2012, ai sensi del
combinato disposto di cui ai commi 6 e 9 dell'articolo 64 citato».
Dunque, il coordinamento finanziario esiste, e' assicurato da altri
strumenti, e nulla ad esso aggiungono le disposizioni impugnate.
Una ulteriore censura, aggiuntiva rispetto a quelle sin qui
illustrate, riguarda la dimensione temporale dell'applicazione delle
norme qui censurate.
Il comma 4 pretende che le proprie norme trovino concreta
applicazione, con la aggregazione-soppressione di istituzioni
scolastiche, a decorrere dall'anno scolastico 2011-2012.
Esse dunque intervengono a meno di due mesi dall'inizio dell'anno
scolastico a sconvolgere una programmazione e un assetto della
organizzazione scolastica gia' definite all'inizio dell'anno, anche
in funzione di scelte consapevoli da parte degli alunni e delle loro
famiglie, scelte che su tali basi sono state effettuate.
Esse risultano quindi irragionevoli, in violazione del principio
ricavabile dall'articolo 3; tale irragionevolezza, incidendo
immediatamente e traducendosi nella vinificazione delle scelte
organizzative legittimamente operate dalla Regione, si traduce in una
lesione delle sue competenze.
Infine, l'impropria assunzione a livello legislativo, come se si
trattasse di principi fondamentali anziche' di scelte operative e
concrete, destinate ad incidere in modo dettagliato e diretto sulle
realta' particolari, risulta illegittima anche perche' preclude che
vi sia, in applicazione di veri principi stabiliti dalla legge, una
sede di confronto e di concertazione tra lo Stato e le Regioni, per
gli eventuali aspetti che ne richiedano la collaborazione, in una
situazione in cui malgrado l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, la materia dell'istruzione non ha ancora trovato
compiuta regionalizzazione: s'intende ferma l'unicita' delle norme
generali e dei principi comuni nella materia.
In altre parole, la forma legislativa, costituzionalmente
necessaria per i principi fondamentali, si rivela invece lesiva
dell'autonomia regionale quando si sostituisca a scelte che spettano
alla Regione, o che in subordine debbono essere affidate a procedure
amministrative di collaborazione.