Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato;
Nei confronti della regione Piemonte, in persona del suo
Presidente per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale
dell'art. 4 e dell'art. 5 della legge regionale 27 luglio 2011, n.
13, recante: «Disposizioni urgenti in materia di commercio» (B.U.R.
n. 31 del 4 agosto 2011).
L'art. 4 della legge regionale n. 13 del 2011, che detta
«disposizioni urgenti in materia di commercio», modifica l'art. 10
della legge regionale 12 novembre 1999, n. 28, in materia di
commercio su aree pubbliche (Disciplina, sviluppo e incentivazione
del commercio in Piemonte in attuazione del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114), introducendo i commi 1 e 2.
In particolare il comma 1 del citato art. 4, stabilisce che «il
rilascio ed il rinnovo delle concessioni di posteggio per l'esercizio
del commercio su area pubblica non rientrano nell'ambito di
applicazione dell'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n.
59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno), in quanto attivita' non limitate dalla scarsita'
delle risorse naturali o dalle capacita' tecniche disponibili e per i
motivi imperativi di interesse generale ascrivibili, ai sensi
dell'art. 8, comma 1, lettera h) del decreto legislativo n. 59/2010,
all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica, all'incolumita'
pubblica, al mantenimento dell'equilibrio finanziario del sistema di
sicurezza sociale e alla tutela dei consumatori». Il medesimo comma
dispone inoltre che «la durata della validita' delle concessioni e'
disciplinata dalla normativa vigente».
Senonche' l'art. 16 dell'anzidetto decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59 - che costituisce «attuazione della direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi nel mercato interno», in quanto riproduce l'art.
12 della medesima direttiva - cosi' dispone:
«1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatoci
disponibili per una determinata attivita' di servizi sia limitato per
ragioni correlate alla scarsita' delle risorse naturali o delle
capacita' tecniche disponibili, le autorita' competenti applicano una
procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la
predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri
ordinamenti, dei criteri e delle modalita' atti ad assicurarne
l'imparzialita', cui le stesse devono attenersi.
2. Nel fissare le regole della procedura di selezione le
autorita' competenti possono tenere conto di considerazioni di salute
pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della
sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione
dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri
motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto
comunitario.
3. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalita' di cui al
comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi al rilascio
del titolo autorizzatorio.
4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una
durata limitata e non puo' essere rinnovato automaticamente, ne'
possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre
persone, ancorche' giustificati da particolari legami con il primo».
La norma statale esplicita, dunque, il principio contenuto nel
punto 62 del Considerando premesso alla direttiva 2006/123/CE, ove si
afferma che «nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili
per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita'
delle risorse naturali o delle capacita' tecniche, e' opportuno
prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati
potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza, la
qualita' e le condizioni di offerta di servizi a disposizione degli
utenti. Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di trasparenza e di
imparzialita' e l'autorizzazione cosi' rilasciata non dovrebbe avere
una durata eccessiva, non dovrebbe poter essere rinnovata
automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente. In
particolare, la durata dell'autorizzazione concessa dovrebbe essere
fissata in modo da non restringere o limitare la libera concorrenza
al di la' di quanto e' necessario per garantire l'ammortamento degli
investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti. La
presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri
limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla
scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche. Le
autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle
altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di
autorizzazione».
La norma regionale in esame, invece, afferma in maniera
apodittica che il rilascio ed il rinnovo delle concessioni di
posteggio per l'esercizio del commercio su area pubblica non
rientrano nell'ambito di applicazione della norma statale (la quale,
pero', costituisce doverosa attuazione dei sopra descritti principi)
stabilendo altresi' che la durata della validita' delle concessioni
sia disciplinata dalla vigente normativa.
In tal modo il legislatore regionale introduce una norma di
interpretazione autentica della legge statale (in particolare,
dell'art. 16 del decreto legislativo n. 59/2010); l'interpretazione
che ne viene data e', infatti, che le concessioni di posteggio per il
commercio su area pubblica non rientrano tra le ipotesi di scarsita'
di risorse naturali, prese in considerazione dalla norma statale per
farne discendere l'obbligo di una procedura di selezione;
conseguentemente, e' esclusa l'applicazione della disposizione dello
Stato nel territorio della regione.
Cosi' intesa, la norma regionale viola la potesta' legislativa
dello Stato in relazione all'art. 117, comma 2, lettera 1) della
Costituzione. Indipendentemente dalla correttezza della soluzione
interpretativa, non e' consentito al legislatore regionale fornire
un'interpretazione autentica di una norma statale, in quanto cio'
presupporrebbe la sussistenza della potesta' legislativa. In
sostanza, perche' possa aversi interpretazione autentica, occorre che
vi sia coincidenza tra il soggetto cui risale la disposizione
interpretata e quello cui risale la disposizione interpretante.
Quella di interpretazione autentica «e' una legge espressione della
potesta' legislativa - e non gia' di una soggettiva volonta'
"chiarificatrice" del suo autore», il che implica che «l'emanazione
di una legge di interpretazione autentica presuppone la sussistenza
della potesta' legislativa da parte dell'organo legiferante»
(cfr.Corte Cost., sent. n. 232 del 2006).
Deve inoltre considerarsi che il commercio ambulante puo'
svolgersi solo su suolo pubblico disponibile a tal fine e, visto il
carattere circoscritto di tale risorsa, le norme comunitarie e
nazionali impongono, al fine di consentire un accesso al mercato su
base paritaria, che le autorizzazioni alla vendita nei mercati
ambulanti abbiano durata limitata.
Il periodo per il quale vengono concesse le autorizzazioni deve
essere tale da consentire al prestatore di recuperare il costo degli
investimenti e ottenerne un giusto rendimento, ma e' comunque
necessario attuare una procedura di selezione specifica per il
rilascio di dette autorizzazioni, allo scopo di garantire
imparzialita' e trasparenza, nonche' condizioni di concorrenza
aperta.
Risulta pertanto evidente il contrasto della norma regionale con
i principi comunitari contenuti nelle citate norme della direttiva
2006/123/CE nonche' del decreto legislativo n. 59/2010, in violazione
quindi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, per mancato
rispetto dei vincoli comunitari, nonche' della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza di cui all'art.
117 secondo comma lettera e) della Costituzione.
Le medesime considerazioni valgono anche in relazione al
successivo art. 5, con il quale il legislatore regionale, sostituendo
l'art. 11 della citata legge regionale n. 28/1999, introduce apposite
disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche, non recependo
i principi di cui al ricordato art. 16 del decreto legislativo n.
59/2010, in particolare per quel che riguarda il divieto del rinnovo
automatico delle concessioni, in violazione quindi dell'art. 117,
commi primo e secondo, lettera e) della Costituzione.