Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 85, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602
(Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito) promossi
dal Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Forli' con ordinanza del
2 agosto 2010 e dal Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Torino
con ordinanza del 31 maggio 2010, iscritte al n. 380 del registro
ordinanze 2010 ed al n. 5 del registro ordinanze 2011 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie
speciale, dell'anno 2010 e n. 5, 1ª serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2011 il Giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di una procedura di riscossione coattiva di
crediti tributari effettuata mediante espropriazione immobiliare e
promossa nei confronti di un contribuente dalla s.p.a. Equitalia
Romagna, agente della riscossione per la provincia di Forli-Cesena,
il Giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Forli', con
ordinanza depositata il 2 agosto 2010 (r.o. n. 380 del 2010), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 42 e 53 della Costituzione,
questioni di legittimita' dell'art. 85, comma 1, del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito) − secondo cui «Se il terzo incanto ha esito negativo, il
concessionario, nei dieci giorni successivi, chiede al giudice
dell'esecuzione l'assegnazione dell'immobile allo Stato per il minor
prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale
si procede, depositando nella cancelleria del giudice dell'esecuzione
gli atti del procedimento» −, «nella parte in cui prevede che
l'assegnazione allo Stato abbia luogo "per il minor prezzo tra il
prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede",
anziche' "per il prezzo base del terzo incanto"».
1.1. - Il Giudice dell'esecuzione rimettente riferisce, in punto
di fatto, che: a) la s.p.a. Equitalia Romagna aveva promosso
«esecuzione esattoriale» immobiliare per crediti tributari dello
Stato, pari ad € 59.466,41, risultanti dagli estratti di ruolo
prodotti in giudizio; b) la procedura di riscossione si era svolta
regolarmente con la trascrizione dell'avviso di vendita
dell'immobile, la sua notificazione al debitore e l'effettuazione di
tre incanti andati deserti; c) la base d'asta del terzo incanto era
stata di € 79.454,67; d) l'agente della riscossione aveva chiesto, ai
sensi dell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973, l'assegnazione
dell'immobile pignorato allo Stato per il prezzo costituito
dall'importo dei sopra indicati crediti tributari dello Stato,
inferiore alla base d'asta del terzo incanto; e) erano intervenuti
nell'esecuzione la s.p.a. CORIT − Riscossioni Locali, per un credito
di € 1.628,58, la Cassa dei Risparmi di Forli' e della Romagna, per
un credito di € 1.941,15 e la stessa s.p.a. Equitalia Romagna, con
due interventi per crediti, rispettivamente, di € 2.581,72 e di €
6.296,79.
1.2. - Il medesimo giudice rimettente premette poi, in punto di
diritto, che: a) in base al comma 2 dell'art. 85 del d.P.R. n. 602
del 1973 (secondo cui, a seguito dell'istanza dell'agente della
riscossione di assegnazione dell'immobile allo Stato, il giudice
dell'esecuzione, in caso di esito negativo del terzo incanto,
«dispone l'assegnazione»), il giudice dell'esecuzione non ha il
potere discrezionale di non far luogo all'assegnazione allo Stato ne'
puo' rifiutare l'emissione del decreto di trasferimento quando lo
Stato abbia versato il prezzo nel termine fissato dallo stesso
giudice; b) tale assegnazione ha natura "sostitutiva" della vendita
forzata ed il prezzo versato dallo Stato, pari alla minor somma tra
la base d'asta del terzo incanto ed il credito tributario per il
quale si procede, e' acquisito alla massa attiva di cui all'art. 509
del codice di procedura civile ed assegnato all'esattore ovvero
distribuito tra l'esattore e gli eventuali concorrenti, in ragione
delle rispettive cause di prelazione (art. 84 del d.P.R. n. 602 del
1973; art. 596 cod. proc. civ.); c) l'indicata disciplina esclude sia
la corresponsione di conguagli a carico dello Stato sia l'incremento
del prezzo di assegnazione nel caso di differenza tra il minore
importo del credito tributario per cui si procede e la maggiore base
d'asta del terzo incanto; d) il «credito per cui si procede»,
menzionato dalla disposizione denunciata, e' esclusivamente quello
tributario, senza che rilevino i diversi crediti eventualmente
concorrenti al riparto ed aventi prelazione anteriore a quelli
dell'esattore, considerato che l'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973
non rinvia ne' all'art. 589 cod. proc. civ. (secondo cui «l'istanza
di assegnazione deve contenere l'offerta di pagamento di una somma
non inferiore a quella prevista nell'art. 506») ne' all'art. 506 cod.
proc. civ. (il quale indica, per l'assegnazione, «un valore non
inferiore alle spese di esecuzione e ai crediti aventi diritto a
prelazione anteriore a quello dell'offerente»); e) siffatta
interpretazione del menzionato quadro normativo e, in particolare,
della disposizione denunciata e' «l'unica possibile, non essendo
prospettabile un'interpretazione costituzionalmente orientata della
stessa».
1.3. - Sulla base di tali premesse, il giudice a quo afferma, in
punto di non manifesta infondatezza, che la disposizione denunciata,
«nella parte in cui prevede che l'assegnazione allo Stato abbia luogo
"per il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la somma
per la quale si procede", anziche' "per il prezzo base del terzo
incanto"», si pone in contrasto: a) con gli artt. 3 e 53 Cost., per
«violazione dei principi di ragionevolezza rispetto ai mezzi e allo
scopo e di uguaglianza in se', e in relazione al principio di
capacita' contributiva»; b) con gli artt. 3 e 42 Cost., per
l'«irragionevole determinazione del prezzo per l'assegnazione
coattiva».
1.3.1. - Con riferimento alla dedotta violazione degli artt. 3 e
53 Cost., il rimettente osserva che la disciplina denunciata presenta
tre diversi profili di contrasto con la Costituzione, in quanto: a)
il parametro del credito tributario per cui si procede non e' idoneo
a stabilire un ragionevole prezzo di acquisto coattivo dell'immobile;
b) irragionevolmente «ceteris paribus premia l'accumulazione del
debito» tributario; c) non trova giustificazione nell'adempimento
dell'obbligazione tributaria e, quindi, viola il principio di
capacita' contributiva.
Sotto il primo profilo, il giudice a quo assume che, secondo
ragione, l'assegnazione dell'immobile allo Stato, in quanto
sostitutiva della vendita, potrebbe avvenire solo con il versamento
del prezzo ribassato che funge da base d'asta del terzo incanto
(anche a tener conto delle particolari esigenze pubblicistiche
sottostanti all'esecuzione esattoriale) e non certo del prezzo
corrispondente alla misura del credito tributario per il quale si
procede; ammontare, questo, che costituisce una «variabile
indipendente dal valore dell'immobile [...] neppure indirettamente
collegata» con esso.
Sotto il secondo profilo, prosegue il medesimo giudice, la
disciplina denunciata e' irragionevole, perche' «premia» il
contribuente che ha un debito tributario di ammontare superiore alla
base d'asta, mentre sfavorisce il contribuente debitore di tributi
per un ammontare complessivo inferiore a detta base, il quale, a
seguito dell'assegnazione del suo immobile allo Stato, subisce,
«oltre alla perdita dell'immobile, anche l'ulteriore falcidia
rappresentata dalla differenza tra base d'asta e tributo insoluto».
Sotto il terzo profilo, sempre ad avviso del rimettente, la
fissazione del prezzo di assegnazione dell'immobile in base al
criterio della minor somma tra base d'asta del terzo incanto e
credito tributario per cui si procede, pur non avendo la funzione di
sanzionare l'inadempienza del contribuente, tuttavia impone a
quest'ultimo - nell'evenienza, meramente casuale, che il debito
tributario sia inferiore al prezzo base del terzo incanto - di subire
un sacrificio patrimoniale superiore (per la misura pari alla
differenza tra la base d'asta ed il debito tributario) a quello
commisurato alla sua capacita' contributiva e, quindi, a quello
corrispondente all'obbligazione tributaria (e relativi accessori),
come accertata e risultante dall'estratto di ruolo. Al riguardo, il
giudice a quo sottolinea che il principio di capacita' contributiva
e' applicabile anche nella fase della riscossione dei tributi,
perche' il citato «art. 53 comma 1 Cost. non distingue il momento
fisiologico dell'adempimento dalle patologie del rapporto di imposta»
e perche' «il concorso alle spese pubbliche si attua [...] con
l'adempimento, spontaneo o coattivo che sia, della pretesa
tributaria».
1.3.2. - Con riferimento alla dedotta violazione degli artt. 3 e
42 Cost., il rimettente osserva che l'assegnazione dell'immobile allo
Stato ad un prezzo pari all'ammontare del credito tributario e,
quindi, inferiore al prezzo base del terzo incanto, non costituisce
il «serio ristoro» che la giurisprudenza costituzionale richiede per
l'indennizzo da corrispondersi in caso di espropriazione per pubblica
utilita' ai sensi del terzo comma dell'art. 42 Cost. (cita, in
proposito, le sentenze di questa Corte n. 348 del 2007 e n. 5 del
1980). Il principio «del serio ristoro», secondo il giudice a quo,
pur se previsto per l'indennizzo a seguito di espropriazione per
pubblica utilita' o di altri atti ablatori disposti dalla pubblica
amministrazione, e' applicabile anche nell'ipotesi del trasferimento
coattivo della proprieta' privata di cui al caso di specie, perche'
«quando lo Stato esercita la potesta', con determinazione unilaterale
e fuori da un contesto negoziale, di acquistare un bene privato, il
corrispettivo dello scambio deve essere "congruo, serio ed adeguato"
ossia deve assumere a parametro - pur potendo discostarsene al
ribasso per contemperare interessi pubblici e privati - "il valore
del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali fatte
palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso" (Corte cost.
30.1.1980 n. 5) e non puo' legittimamente basarsi su "elementi del
tutto sganciati da tale dato" (Corte cost. 24.10.2007 n. 348)».
1.3.3. - Il rimettente deduce, poi, che per la risoluzione della
questione sollevata non soccorre l'ordinanza n. 383 del 1988, con la
quale la Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 87 e 51 del
d.P.R. n. 602 del 1973, nel testo vigente ratione temporis, nella
parte in cui, attribuendo all'esattore il potere di procedere
all'espropriazione forzata anche quando il debitore sia dichiarato
fallito o sottoposto a liquidazione coatta amministrativa,
«consentono che la procedura esattoriale possa concludersi con la
devoluzione del bene allo Stato per il minor prezzo tra quello
dell'incanto e l'ammontare dell'imposta per cui ha avuto luogo
l'esecuzione». Per il giudice a quo, infatti: a) i parametri della
questione gia' decisa dalla Corte (artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.) sono
diversi da quelli oggi prospettati (artt. 3 e 53 Cost; artt. 3 e 42
Cost.), come sono diverse le questioni; b) a seguito dell'entrata in
vigore del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina
della riscossione mediante ruolo, a norma dell'articolo 1 della legge
28 settembre 1998, n. 337), il quadro normativo dell'esecuzione
esattoriale e' significativamente mutato e, in particolare, l'allora
vigente art. 90 del d.P.R. n. 602 del 1973 - il quale, prevedendo il
diritto di riscatto dell'immobile aggiudicato o devoluto allo Stato,
consentiva di evitare la falcidia del patrimonio del debitore
rappresentata dalla differenza tra base d'asta e pretesa tributaria
rimasta insoluta - e' stato abrogato; c) anche se permane la facolta'
del debitore o di un terzo di adempiere il debito estinguendo il
processo esecutivo, purche' esercitata prima dell'assegnazione (art.
61 del d.P.R. n. 602 del 1973; art. 187-bis delle disposizioni di
attuazione del codice di procedura civile), tale facolta' e'
meramente eventuale; d) comunque, «anche il contribuente inadempiente
[...] ha diritto a non subire la falcidia del suo patrimonio»
conseguente all'applicazione della disposizione denunciata.
1.4. - Quanto alla rilevanza, il Giudice dell'esecuzione, dopo
avere ribadito che l'interpretazione della disposizione denunciata
sopra indicata e' «l'unica possibile» e che non e' prospettabile
un'interpretazione costituzionalmente orientata della stessa, afferma
che, ove non intervenisse la richiesta dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, sussisterebbero tutte le condizioni
per far luogo all'assegnazione allo Stato dell'immobile per un prezzo
pari alla «somma per la quale si procede».
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
2.1. - Quanto al dubbio prospettato dal rimettente in ordine alla
ragionevolezza della denunciata disposizione, «rispetto allo scopo e
al principio di uguaglianza», la difesa dello Stato afferma che la
scelta del legislatore di prevedere l'assegnazione dell'immobile allo
Stato per il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la
somma per la quale si procede «non risulta irragionevole», tenuto
conto che: a) le argomentazioni utilizzate dalla Corte costituzionale
nell'ordinanza n. 383 del 1988 per dichiarare la manifesta
infondatezza della questione di legittimita' degli artt. 87 e 51 del
d.P.R. n. 602 del 1973, nella formulazione vigente prima della
riforma attuata con il d.lgs. n. 46 del 1999, sono valide anche
nell'«attuale contesto normativo in parte mutato» e nonostante la
«diversa prospettazione della questione da parte del giudice a quo»;
b) il rimettente non ha considerato ne' che il prezzo base del terzo
incanto non puo' costituire un «utile parametro di riferimento»,
considerato che per quel prezzo l'immobile «non e' risultato
"appetibile" sul mercato» ne' che «per lo Stato la devoluzione
rappresenta un "acquisto coattivo"» di detto immobile, con la
conseguenza che «L'accoglimento della questione [...] comporterebbe
[...] per lo Stato l'acquisto (coattivo) di un immobile [...] ad un
valore risultato non appetibile sul mercato, ossia un esito che non
potrebbe ritenersi congruo e ragionevole»; c) l'istituto censurato e'
«preordinato a fronteggiare la invendibilita' del bene esecutato
evitando che la procedura esecutiva si estingua per mancanza di
offerte e non e' pregiudizievole per i creditori, che partecipano
comunque alla distribuzione del ricavato dall'assegnazione, potendo
essi stessi partecipare agli incanti».
2.2. - Quanto al parametro di cui all'art. 53 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato afferma che esso non e' conferente, nella
specie, atteso che il principio di capacita' contributiva «attiene
alla genesi dell'obbligazione tributaria, ovvero al momento in cui si
verifica il presupposto dell'imposizione» (cita, in proposito, la
sentenza di questa Corte n. 172 del 1986, nonche' le ordinanze n. 181
del 2007, n. 252 del 1985 e n. 367 del 1983) e non riguarda la «fase
patologica dell'obbligazione tributaria», ossia la «fase della
riscossione di somme gia' resesi definitive», nella quale invece si
inserisce la disposizione denunciata.
2.3. − Priva di fondamento e', infine, secondo la medesima
Avvocatura generale, anche la questione sollevata in riferimento
all'art. 42 Cost., perche' detto parametro riguarda l'istituto
dell'espropriazione per motivi di interesse generale, che fa sorgere,
in capo all'espropriato, un interesse legittimo all'indennizzo, e non
quello, ad essa estraneo, dell'espropriazione forzata (vengono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 13 del 1971; n. 93 del
1964; n. 42 del 1964).
3. - Nel corso di una procedura di riscossione coattiva di
crediti tributari effettuata mediante espropriazione immobiliare e
promossa nei confronti di un contribuente dalla s.p.a. Equitalia
Nomos, agente della riscossione per la provincia di Torino, il
Giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Torino, con
ordinanza pronunciata il 18 maggio 2010 e depositata il successivo 31
maggio 2010 (r.o. n. 5 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 42 e 53 Cost., questioni di legittimita' dell'art. 85, comma
1, del d.P.R. n. 602 del 1973, «nella parte in cui prevede che
l'assegnazione allo Stato abbia luogo "per il minor prezzo tra il
prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede",
anziche' "per [...] il prezzo base del terzo incanto"».
3.1. - Il Giudice dell'esecuzione rimettente riferisce, in punto
di fatto, che: a) il suddetto agente della riscossione aveva promosso
«esecuzione esattoriale» immobiliare per crediti tributari dello
Stato, pari ad € 48.621,49, risultanti dagli estratti di ruolo
prodotti in atti; b) la procedura di riscossione si era svolta
regolarmente, con la trascrizione dell'avviso di vendita
dell'immobile, la sua notificazione al debitore e l'effettuazione di
tre incanti andati deserti; c) la base d'asta del terzo incanto era
stata di € 145.331,76; d) l'agente della riscossione aveva chiesto,
ai sensi dell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973, l'assegnazione
dell'immobile pignorato allo Stato per il prezzo costituito
dall'importo dei sopra indicati crediti tributari dello Stato,
inferiore alla base d'asta del terzo incanto; e) era intervenuto
nell'esecuzione il «creditore sequestrante Fallimento AEDIFICA
S.r.l.»; f) la causa era stata trattenuta a riserva, per provvedere
sull'istanza di assegnazione.
3.2. - Il Giudice dell'esecuzione prospetta questioni analoghe a
quelle sollevate con l'ordinanza introduttiva del giudizio r.o. n.
380 del 2010, svolgendo argomentazioni sostanzialmente coincidenti
con quelle esposte in detta ordinanza.
3.3. - Quanto alla rilevanza, il Giudice dell'esecuzione del
Tribunale ordinario di Torino - dopo avere anch'egli affermato che
l'interpretazione della disposizione denunciata da lui seguita,
analoga a quella esposta nell'ordinanza introduttiva del giudizio
r.o. n. 380 del 2010, e' «l'unica possibile» e che non e'
prospettabile un'interpretazione costituzionalmente orientata -
afferma che, nella specie: a) sussistono tutte le condizioni per far
luogo all'assegnazione allo Stato dell'immobile per un prezzo pari
alla «somma per la quale si procede», invece che per il maggior
importo del prezzo base del terzo incanto andato deserto; b) solo per
effetto della richiesta pronuncia di illegittimita' costituzionale
«l'istanza di assegnazione dovrebbe essere o respinta oppure accolta
ma per il maggior prezzo previsto dall'art. 85 emendato».
4. − Anche in questo giudizio di legittimita' costituzionale e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, svolgendo considerazioni
identiche a quelle esposte nell'atto di intervento nel giudizio
iscritto al r.o. n. 380 del 2010 e concludendo nel senso
dell'infondatezza delle questioni.
Considerato in diritto
1. − Con due ordinanze, di contenuto sostanzialmente identico, il
Giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Forli' ed il
Giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Torino dubitano
della legittimita' costituzionale dell'art. 85, comma 1, del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle
imposte sul reddito), il quale, nel contesto della disciplina della
riscossione coattiva delle imposte sul reddito effettuata mediante
espropriazione immobiliare, dispone che: «Se il terzo incanto ha
esito negativo, il concessionario, nei dieci giorni successivi,
chiede al giudice dell'esecuzione l'assegnazione dell'immobile allo
Stato per il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la
somma per la quale si procede, depositando nella cancelleria del
giudice dell'esecuzione gli atti del procedimento». La disposizione,
applicabile solo «se si procede per entrate tributarie dello Stato»
(art. 30, comma 1, del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, recante
«Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma
dell'articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337»), e'
denunciata «nella parte in cui prevede che l'assegnazione allo Stato
abbia luogo "per il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto
e la somma per la quale si procede", anziche' "per il prezzo base del
terzo incanto"».
Secondo i rimettenti, la disposizione denunciata contrasta con:
a) gli artt. 3 e 53 della Costituzione, per «violazione dei principi
di ragionevolezza rispetto ai mezzi e allo scopo e di uguaglianza in
se', e in relazione al principio di capacita' contributiva»; b) gli
artt. 3 e 42 Cost., per l'«irragionevole determinazione del prezzo
per l'assegnazione coattiva».
1.1. - Con riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., i rimettenti
prospettano tre distinti profili di illegittimita' costituzionale.
Con il primo, deducono che la disposizione denunciata viola gli
evocati parametri perche' l'entita' della «somma per la quale si
procede» − cioe' del credito tributario posto a base dell'esecuzione
− non costituisce un ragionevole prezzo di acquisto di un immobile,
ma rappresenta una «variabile indipendente dal valore dell'immobile
[...] neppure indirettamente collegata» con esso, e cio' a differenza
del «prezzo ribassato che funge da base d'asta del terzo incanto».
Con il secondo profilo, deducono l'irragionevolezza della
disposizione perche' questa, «ceteris paribus, premia l'accumulazione
del debito», favorendo il contribuente che ha un debito tributario di
ammontare superiore alla base d'asta del terzo incanto e sfavorendo,
invece, il contribuente debitore di tributi per un ammontare
complessivo inferiore a detta base, il quale, a seguito
dell'assegnazione del suo immobile allo Stato, subirebbe, «oltre alla
perdita dell'immobile, anche l'ulteriore falcidia rappresentata dalla
differenza tra base d'asta e tributo insoluto».
Con il terzo profilo, viene dedotto che la disposizione
denunciata non trova giustificazione nell'adempimento
dell'obbligazione tributaria e, quindi, viola il principio di
capacita' contributiva, imponendo al contribuente - nell'evenienza,
meramente casuale, che il debito tributario sia inferiore al prezzo
base del terzo incanto - di subire un sacrificio patrimoniale (in
misura pari alla differenza tra la base d'asta del terzo incanto ed
il debito tributario) superiore a quello commisurato all'obbligazione
tributaria (e relativi accessori) e, quindi, a quello corrispondente
alla sua capacita' contributiva.
1.2. - Con riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., i giudici
rimettenti sollevano questioni di legittimita' sotto il profilo
dell'«irragionevole determinazione del prezzo per l'assegnazione
coattiva», in quanto l'assegnazione dell'immobile allo Stato per un
prezzo pari all'ammontare del credito tributario e, quindi, inferiore
al prezzo base del terzo incanto, non rispetterebbe il principio del
«serio ristoro» elaborato dalla giurisprudenza costituzionale per
l'indennizzo da corrispondersi in caso di espropriazione per pubblica
utilita'; principio applicabile − sempre secondo i rimettenti − anche
nell'ipotesi del trasferimento coattivo della proprieta' privata di
cui al caso di specie.
2. − I due giudizi devono essere riuniti e congiuntamente decisi,
perche' prospettano identiche questioni di legittimita'
costituzionale.
3. - Va preliminarmente rilevato che i rimettenti, nel sollevare
le questioni di legittimita' costituzionale, muovono da una non
implausibile interpretazione della disposizione denunciata e, piu' in
generale, della disciplina dell'assegnazione dell'immobile allo Stato
dettata dall'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973.
I giudici a quibus assumono, in particolare, che: a) il giudice
dell'esecuzione, in presenza dei presupposti richiesti dalla legge
(cioe' la deserzione del terzo incanto, nonche' la richiesta del
«concessionario» - oggi «agente della riscossione» - di assegnare
l'immobile allo Stato per un prezzo pari al minor importo tra il
prezzo base del terzo incanto e la somma per la quale si procede),
non ha il potere discrezionale di non procedere all'assegnazione
dell'immobile ne' puo', quando lo Stato abbia versato il prezzo
stabilito nel termine fissato dal giudice, rifiutare l'emissione del
decreto di trasferimento; b) l'assegnazione prevista dall'art. 85 del
d.P.R. n. 602 del 1973 ha natura "sostitutiva" della vendita forzata
ed il prezzo versato dallo Stato, pari alla minor somma tra la base
d'asta del terzo incanto ed il credito tributario per il quale si
procede, e' acquisito alla massa attiva prevista dall'art. 509 del
codice di procedura civile e, a seconda dei casi, e' assegnato
all'agente della riscossione ovvero distribuito tra tale agente e gli
eventuali concorrenti, in ragione delle rispettive cause di
prelazione; c) la disposizione censurata esclude sia la
corresponsione di conguagli a carico dello Stato sia l'incremento del
prezzo di assegnazione nel caso di differenza tra il minore importo
del credito tributario e la maggiore base d'asta del terzo incanto;
d) ai fini della determinazione del prezzo di assegnazione, rileva il
solo credito tributario dello Stato e non anche i diversi crediti
eventualmente concorrenti al riparto ed aventi prelazione anteriore a
quello erariale.
Tale ricostruzione del quadro normativo effettuata dai
rimettenti, come anticipato, non e' implausibile ed esclude la
possibilita' di interpretare la disposizione denunciata in modo da
superare i prospettati dubbi di legittimita' costituzionale.
3.1. - Quanto al punto sub a), la non implausibilita'
dell'interpretazione che nega il potere discrezionale del giudice
dell'esecuzione di rigettare la richiesta di assegnazione discende
sia dalla lettera del comma 2 dell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973
(il quale prevede, senza consentire alcuna scelta all'autorita'
giudiziaria, che il giudice dell'esecuzione, dietro richiesta
dell'agente della riscossione, «dispone l'assegnazione»); sia dal
testo del comma 3 del medesimo art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973 (il
quale − nel caso in cui lo Stato non abbia versato nel termine il
prezzo di assegnazione del bene - attribuisce il potere di richiedere
lo svolgimento di un quarto incanto esclusivamente al concessionario,
ora agente della riscossione, «su indicazione dell'ufficio che ha
formato il ruolo», e quindi non consente al giudice dell'esecuzione
di disporre d'ufficio un nuovo incanto). La specialita' del disposto
del citato art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973 rispetto alla normativa
generale sull'espropriazione forzata ordinaria comporta
l'applicazione esclusiva della suddetta norma speciale, per effetto
del disposto dell'art. 49, comma 2, del d.P.R. n. 602 del 1973
(secondo cui «Il procedimento di espropriazione forzata e' regolato
dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al bene oggetto di
esecuzione, in quanto non derogate dalle disposizioni del presente
capo e con esso compatibili»), e rende percio' irrilevante accertare
se, nel diverso ambito dell'espropriazione forzata ordinaria, il
giudice dell'esecuzione abbia il potere discrezionale di rigettare
l'istanza di assegnazione. In particolare, il fatto che nella
riscossione coattiva delle imposte sul reddito mediante
espropriazione forzata immobiliare il legislatore ha determinato in
una misura fissa e speciale il prezzo di assegnazione dell'immobile
allo Stato (art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973) esclude che, in
mancanza di una espressa previsione di legge, il giudice
dell'esecuzione possa discrezionalmente valutare la congruita' di
detto prezzo. L'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973 e' incompatibile,
quindi, con l'art. 586, primo comma, cod. proc. civ. che conferisce
invece al giudice, nell'ambito dell'esecuzione ordinaria, il potere
discrezionale di valutare la congruita' del prezzo e di sospendere la
vendita quando lo ritenga notevolmente inferiore a quello giusto.
3.2. - Quanto al punto sub b), la non implausibilita'
dell'interpretazione che afferma la natura "sostitutiva" della
vendita forzata propria dell'assegnazione allo Stato prevista dal
citato art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973 si desume dai commi 2 e 3
di detto articolo, i quali − nello stabilire che il prezzo per il
quale e' stata disposta l'assegnazione allo Stato deve essere versato
nel termine previsto - implicitamente escludono che l'assegnazione
possa qualificarsi "satisfattiva" o come una datio in solutum (cioe'
senza effettivo esborso di prezzo da parte del creditore) ovvero,
ancora, come una assegnazione "mista" (cioe' con versamento di
conguaglio, ai sensi dell'art. 162 delle disposizioni per
l'attuazione del codice di procedura civile, nel caso in cui il
valore del bene assegnato superi il credito dell'assegnatario). La
necessita' dell'effettivo versamento del prezzo per il quale e' stata
disposta l'assegnazione dell'immobile allo Stato costituisce,
pertanto, una condizione per perfezionare il trasferimento della
proprieta' del bene (commi 2 e 3 dell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del
1973) ed induce a considerare detta assegnazione come una
"assegnazione-vendita"; ipotesi nella quale il versamento del prezzo
va a favore della massa attiva prevista dall'art. 509 cod. proc. civ.
3.3. - Quanto al punto sub c), la non implausibilita'
dell'interpretazione che esclude sia la corresponsione di conguagli a
carico dello Stato sia l'incremento del prezzo di assegnazione nel
caso di differenza tra il minore importo del credito tributario e la
maggiore base d'asta del terzo incanto discende dalla circostanza che
conguagli ed incrementi non sono previsti dalla legge e che, in forza
dell'art. 3, comma 40, lettera b-ter), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, sono stati
eliminati tutti i riferimenti al «conguaglio» contenuti nel testo
originario dei commi 2 e 3 dell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973,
con effetto dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione (3 dicembre 2005).
3.4. - Quanto, infine, al punto sub d), la non implausibilita'
dell'interpretazione dei rimettenti (per i quali, ai fini della
determinazione del prezzo di assegnazione dopo la deserzione del
terzo incanto, rileva il solo credito tributario dello Stato e non
anche i diversi crediti eventualmente concorrenti al riparto ed
aventi prelazione anteriore a quello erariale) deriva dal fatto che:
1) le parole «somma per la quale si procede» individuano
esclusivamente la somma iscritta a ruolo; 2) la fissazione del prezzo
di assegnazione allo Stato in una misura, come gia' detto, fissa e
speciale, si configura come una deroga non solo all'art. 586, primo
comma, cod. proc. civ., ma anche all'art. 589, primo comma, dello
stesso codice, secondo cui, nell'espropriazione immobiliare
ordinaria, il prezzo minimo dell'assegnazione e' stabilito in modo da
soddisfare le spese procedurali ed i crediti aventi prelazione
anteriore.
3.5. - Questa Corte, per effettuare il richiesto scrutinio di
legittimita' costituzionale, deve pertanto muovere
dall'interpretazione data dai rimettenti alla disposizione denunciata
ed alla disciplina dell'assegnazione dell'immobile allo Stato
contenuta nell'art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973.
4. - Nel merito, con la prima questione, i rimettenti evocano
congiuntamente gli artt. 3 e 53 Cost., per «violazione dei principi
di ragionevolezza rispetto ai mezzi e allo scopo e di uguaglianza in
se', e in relazione al principio di capacita' contributiva», in
ragione del fatto che la misura della somma per la quale si procede −
cioe' del credito tributario per la riscossione del quale l'agente ha
proceduto all'espropriazione forzata − non e' idonea a stabilire un
ragionevole prezzo di acquisto di un immobile, costituendo essa una
«variabile indipendente dal valore dell'immobile [...] neppure
indirettamente collegata» con questo; e cio' diversamente dal «prezzo
ribassato che funge da base d'asta del terzo incanto». Nonostante
l'evocazione congiunta dei suddetti parametri, i giudici a quibus
denunciano fondamentalmente, con riferimento all'art. 3 Cost.,
l'irragionevolezza («in se'», come si esprimono) della determinazione
del prezzo di assegnazione dell'immobile allo Stato nella misura
dell'importo del credito tributario per cui si procede, ove questo
sia inferiore alla base d'asta del terzo incanto andato deserto
(cosiddetto "criterio del minor prezzo" previsto dalla denunciata
disposizione). Solo in via sussidiaria e ad colorandum viene da essi
prospettata anche la lesione del principio di capacita' contributiva
(art. 53 Cost.).
Data la peculiarita' della prospettazione e' opportuno esaminare
in via preliminare la censura sollevata con riferimento al solo art.
3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di
ragionevolezza.
La censura e' fondata.
4.1. - Occorre innanzitutto osservare che, contrariamente a
quanto affermato dalla difesa dello Stato e conformemente a quanto
ritenuto dai giudici a quibus, non sono pertinenti, nella specie, le
argomentazioni svolte da questa Corte nell'ordinanza n. 383 del 1988,
con la quale fu dichiarata la manifesta infondatezza della questione
di legittimita' degli artt. 87 e 51 del d.P.R. n. 602 del 1973 (nel
testo antecedente al riordino della disciplina della riscossione
mediante ruolo, operato dal d.lgs. n. 46 del 1999; testo rimasto in
vigore dal 1° giugno 1974 al 30 giugno 1999), nella parte in cui,
attribuendo all'esattore il potere di procedere all'espropriazione
forzata anche quando il debitore sia dichiarato fallito o sottoposto
a liquidazione coatta amministrativa, «consentono che la procedura
esattoriale possa concludersi con la devoluzione del bene allo Stato
per il minor prezzo tra quello dell'incanto e l'ammontare
dell'imposta per cui ha avuto luogo l'esecuzione».
Al riguardo va sottolineato il diverso contesto normativo in cui
si inserivano le disposizioni oggetto della citata decisione di
questa Corte. Il primo comma dell'art. 87 del d.P.R. n. 602 del 1973
stabiliva (nel testo allora vigente) che: «Quando il terzo incanto
non e' stato autorizzato o quando ha esito negativo l'immobile e'
devoluto di diritto allo Stato per il minor prezzo tra il prezzo base
dell'incanto determinato ai sensi del secondo comma dell'art. 85 e
l'ammontare dell'imposta e della relativa soprattassa, pene
pecuniarie e interessi per i quali ha avuto luogo l'esecuzione».
Invece, l'attuale testo dell'art. 85 del medesimo decreto
presidenziale - nell'ambito di una normativa in base alla quale
l'Intendente di finanza non ha piu' il potere discrezionale (previsto
dal previgente secondo comma dello stesso articolo) di autorizzare a
procedere ad un terzo incanto nel caso in cui la vendita non abbia
avuto luogo al secondo - stabilisce l'assegnazione dell'immobile allo
Stato, su richiesta dell'agente della riscossione, e non piu' la
devoluzione di diritto del bene allo Stato. La profonda diversita'
tra il previgente istituto dell'automatica devoluzione di diritto
allo Stato (con possibilita' di riscatto del bene, ai sensi
dell'attualmente abrogato art. 90 del medesimo decreto legislativo,
da parte del debitore espropriato) e quello vigente dell'assegnazione
(cui puo' anche non seguire il trasferimento della proprieta' allo
Stato, nel caso in cui lo Stato assegnatario non provveda al
tempestivo versamento del prezzo) rende essenzialmente diverse sul
piano economico, al di la' di apparenti analogie, le conseguenze che
ciascuna delle due normative succedutesi nel tempo riconnette alla
deserzione del terzo incanto. Del resto, gli stessi criteri di
determinazione del prezzo base dell'incanto sono, nelle due
normative, del tutto diversi. Tale prezzo base, infatti, era
originariamente calcolato in relazione al reddito imponibile ai fini
dell'imposta locale sui redditi, moltiplicato per venti (art. 84 del
d.P.R. n. 602 del 1973, richiamato dall'art. 85, secondo comma, a sua
volta richiamato dall'art. 87, primo comma, dello stesso d.P.R. n.
602 del 1973); attualmente, invece, e' determinato in relazione al
triplo della valutazione catastale aggiornata con i coefficienti di
legge (ai sensi dell'art. 52, comma 4, del d.P.R. n. 131 del 1986,
richiamato dall'art. 79, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 602 del 1973).
Inoltre, nel precedente giudizio di costituzionalita' erano stati
evocati parametri costituzionali diversi da quelli indicati dagli
odierni rimettenti. In particolare, la denuncia dell'arbitrarieta'
dell'art. 87 del d.P.R. n. 602 del 1973 - sotto il profilo che tale
disposizione lasciava la determinazione del prezzo della devoluzione
di diritto dell'immobile allo Stato «al caso e cioe' all'ammontare
del credito fiscale che puo' essere superiore, pari o inferiore al
valore del bene devoluto o addirittura [...] irrisorio» - fu
prospettata dal rimettente dell'epoca in riferimento non all'art. 3
Cost., ma all'art. 97 Cost., cioe' ad un parametro che la Corte
ritenne «del tutto inconferente». Neppure le altre argomentazioni
allora utilizzate dalla Corte al fine di escludere il contrasto
dell'art. 87 del d.P.R. n. 602 del 1973 con gli altri parametri
evocati dal rimettente − artt. 3 (sotto il profilo, diverso da quello
qui in esame, della violazione del principio di uguaglianza), 24 e
113 Cost. - sono idonee ad orientare la Corte nel presente giudizio.
Esse, infatti, attengono alla dimostrazione della compatibilita'
delle disposizioni denunciate con parametri (o profili) diversi da
quelli attualmente prospettati oppure riguardano aspetti di dette
disposizioni, o del quadro normativo nel quale esse si inserivano,
che non sono piu' attuali rispetto al vigente art. 85 del d.P.R. n.
602 del 1973 e al connesso quadro normativo.
La questione sollevata dagli odierni rimettenti deve, quindi,
essere scrutinata ex novo.
4.2. − Come piu' volte affermato da questa Corte, la disciplina
speciale della riscossione coattiva delle imposte non pagate risponde
all'esigenza della pronta realizzazione del credito fiscale a
garanzia del regolare svolgimento della vita finanziaria dello Stato
ed e', per tale ragione, improntata a criteri di semplicita' e
speditezza della procedura (sentenze n. 351 del 1998, n. 415 del
1996, n. 444 del 1995 e n. 358 del 1994; ordinanze n. 158 del 2008,
n. 217 del 2002 e n. 455 del 2000).
Coerentemente con tale finalita' di tempestiva riscossione dei
crediti tributari, il legislatore, nel caso in cui sia risultato
impossibile vendere l'immobile esecutato nel corso di tre incanti -
conclusisi con esito negativo nonostante gli elevati ribassi di legge
(art. 81, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 602 del 1973: un terzo rispetto
al prezzo base del primo incanto; un terzo rispetto al prezzo base
del secondo incanto) -, ha previsto, con l'art. 85 del d.P.R. n. 602
del 1973, che il bene sia assegnato allo Stato. Questa soluzione -
piu' di altre astrattamente ipotizzabili, quali lo svolgimento di
ulteriori incanti o l'amministrazione giudiziaria del bene (nella
prospettiva di una futura vendita o di una assegnazione a condizioni
piu' favorevoli) - risponde alla ratio di accelerare il procedimento
di riscossione coattiva, assicurando che l'espropriazione possa
ugualmente avere termine in modo rapido con la realizzazione di un
ricavo, anche nel caso di incollocabilita' dell'immobile sul mercato.
La norma censurata, prevedendo che l'immobile sia assegnato allo
Stato per il prezzo costituito dalla somma per la quale si procede,
soddisfa certamente tale esigenza di speditezza, ma pone una
disciplina palesemente irragionevole. L'irragionevolezza discende dal
fatto che la norma, nello stabilire il prezzo del trasferimento
immobiliare, fissa un ammontare che prescinde da qualsiasi
collegamento con il valore del bene e che puo' essere anche
irrisorio; e cio' nonostante che il trasferimento immobiliare abbia
la finalita' di trasformare il bene in denaro per il soddisfacimento
dei creditori e non certo di infliggere una sanzione atipica al
debitore inadempiente. L'ammontare del credito tributario per cui si
procede - sia esso superiore o inferiore al prezzo base del terzo
incanto - dipende, in effetti, da circostanze contingenti e meramente
casuali, non correlate al valore dell'immobile, e non puo' essere
assunto, pertanto, quale criterio di determinazione del prezzo da
corrispondere in sede di espropriazione forzata. La volonta' del
legislatore di svincolare tale prezzo dall'effettivo valore
dell'immobile e', del resto, dimostrata anche dall'esiguita' della
soglia minima prevista dal vigente art. 76, comma 1, del d.P.R. n.
602 del 1973 per consentire all'agente della riscossione di procedere
all'espropriazione immobiliare (ottomila euro, innalzata a ventimila
euro, «qualora la pretesa iscritta a ruolo sia contestata in giudizio
ovvero sia ancora contestabile in tale sede ed il debitore sia
proprietario dell'unita' immobiliare dallo stesso adibita a propria
abitazione principale»).
Ne' la facolta', attribuita al debitore o ad un terzo dall'art.
61 del d.P.R. n. 602 del 1973, di estinguere il procedimento di
espropriazione pagando il debito vale ad escludere l'indicata
irragionevolezza della norma denunciata. L'esercizio di tale facolta'
presuppone, infatti, una capacita' economica del debitore che puo'
anche non sussistere.
4.3. - Per quanto sopra osservato, al fine di porre rimedio
all'irragionevolezza della disposizione censurata, e' necessario
eliminare la possibilita' che l'immobile esecutato sia assegnato allo
Stato al prezzo corrispondente alla somma per la quale si procede.
L'unica via percorribile a tal fine da questa Corte, senza superare i
limiti della propria giurisdizione, e' quella - indicata dai giudici
a quibus e ricavabile dal complessivo assetto normativo disegnato dal
legislatore - di far venir meno il cosiddetto "criterio del minor
prezzo" e di estendere a tutte le ipotesi di assegnazione
dell'immobile allo Stato (nel caso di deserzione del terzo incanto)
l'applicazione dell'altro parametro di determinazione del prezzo di
assegnazione previsto dallo stesso art. 85, comma 1, del d.P.R. n.
602 del 1973, cioe' quello del prezzo base del terzo incanto. Tale
prezzo, infatti, ove si tenga conto anche dell'esito negativo dei tre
esperimenti d'asta, si pone in rapporto non irragionevole con il
valore dell'immobile; e cio' ancorche' sia notevolmente inferiore a
quello del primo incanto (due ribassi di un terzo ciascuno rispetto
alla precedente base d'asta) e muova da una base d'asta originaria di
valore assai contenuto (in quanto determinata, come visto, con
riferimento al triplo della valutazione catastale aggiornata con i
coefficienti di legge). Del resto, e' lo stesso legislatore che ha
individuato nel prezzo base del terzo incanto il prezzo di
assegnazione dell'immobile (art. 85, comma 1, del d.P.R. n. 602 del
1973), sia pure limitatamente all'ipotesi in cui il credito
tributario sia superiore alla base d'asta del terzo incanto.
Ne' puo' obiettarsi - come, invece, fa l'Avvocatura generale
dello Stato, richiamando un passaggio della motivazione
dell'ordinanza di questa Corte n. 383 del 1988 − che «l'accoglimento
della questione di costituzionalita' nei termini prospettati dal
giudice a quo comporterebbe [...] per lo Stato l'acquisto (coattivo)
di un immobile al prezzo base del terzo incanto concluso con esito
negativo e, quindi, ad un valore risultato non appetibile sul
mercato, ossia un esito che non potrebbe reputarsi congruo e
ragionevole». L'obiezione sarebbe pertinente ove fosse riferita al
previgente istituto della devoluzione di diritto dell'immobile allo
Stato (art. 87 del d.P.R. n. 602 del 1973, nel testo anteriore alla
sua sostituzione ad opera dell'art. 16 del d.lgs. n. 46 del 1999), ma
non si attaglia al vigente istituto dell'assegnazione allo Stato del
bene previsto dalla disposizione censurata. Nell'ipotesi di
devoluzione di diritto, l'automatica acquisizione dell'immobile al
patrimonio statale (per effetto della mancata autorizzazione del
terzo incanto o del suo esito negativo) operava a prescindere da una
manifestazione di volonta' dell'acquirente e non consentiva di
evitare l'effetto traslativo. Cio' non avviene, invece, con
riferimento all'istituto dell'assegnazione dell'immobile regolato dal
vigente art. 85 del d.P.R. n. 602 del 1973. L'attuale disciplina
consente, infatti, allo Stato - come visto - di valutare la
convenienza dell'acquisizione dell'immobile al prezzo base del terzo
incanto e, nel caso di esito negativo di tale valutazione, di
provocare l'estinzione del processo esecutivo non versando il prezzo
di assegnazione nel termine stabilito (a meno che l'agente della
riscossione, nei trenta giorni successivi alla scadenza del termine
per il versamento del prezzo, non dichiari, su indicazione
dell'ufficio che ha formato il ruolo, di voler procedere a un
ulteriore incanto per un prezzo base inferiore di un terzo rispetto a
quello dell'ultimo incanto: art. 85, comma 3, del d.P.R. n. 602 del
1973). Deve quindi negarsi che, per effetto dell'accoglimento della
questione di legittimita' sollevata, l'acquisto dell'immobile per il
prezzo pari alla base d'asta del terzo incanto sia imposto allo
Stato.
L'accoglimento della questione di legittimita' nei termini
indicati non esclude, come e' ovvio, che il legislatore possa,
nell'esercizio della sua discrezionalita', stabilire parametri di
determinazione del prezzo di assegnazione dell'immobile allo Stato
diversi rispetto al prezzo base del terzo incanto, purche' essi siano
in ragionevole rapporto con il valore del bene pignorato.
4.4. - In conclusione, deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost., in relazione al
principio di ragionevolezza, dell'art. 85, comma 1, del d.P.R. n. 602
del 1973, nella parte in cui prevede che, se il terzo incanto ha
esito negativo, l'assegnazione dell'immobile allo Stato ha luogo «per
il minor prezzo tra il prezzo base del terzo incanto e la somma per
la quale si procede», anziche' per il prezzo base del terzo incanto.
5. - Il riconoscimento della fondatezza della questione sollevata
in riferimento all'art. 3 Cost., in relazione al principio di
ragionevolezza, comporta l'assorbimento dell'esame delle altre
questioni e degli altri profili di censura prospettati dai
rimettenti.