Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 5 settembre 2011, n. 1272 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di quest'ultimo in via Confalonieri n. 5 - C.a.p. 00195;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 6, comma
1, lett. a) e b) del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, che
ulteriormente modificano l'art. 19 della legge n. 241 del 1990 in
tema di segnalazione certificata di inizio attivita', per violazione
degli articoli 3, 97, 114, 117 e 118 della Costituzione, nei modi e
per i profili di seguito illustrati.
F a t t o
La Regione Emilia-Romagna ha gia' impugnato con il ricorso,
rubricato al n. 106/2010 il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, poi
convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
nella parte in cui esso sostituiva la disciplina della denuncia di
inizio attivita' di cui all'art. 19, legge n. 241/1990 con quella
della segnalazione certificata di inizio attivita', attraendo
d'autorita' tale istituto alla competenza esclusiva statale.
Inoltre essa ha anche impugnato (con il ricorso rubricato al n.
91/2011) l'art. 5 del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito in legge
12 luglio 2011, n. 106, nella parte in cui tale articolo ha
confermato o disposto l'applicabilita' della s.c.i.a. alla materia
edilizia e nella parte in cui esso - attraverso il nuovo comma 6-bis
dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 - ha introdotto un termine
breve di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli effetti della
s.c.i.a. in materia edilizia.
E' ora intervenuto l'art. 6, comma 1, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, che con le lettere - per quanto qui interessa - a) e b)
ha ulteriormente modificato l'art. 19 della legge n. 241 del 1990 in
tema di segnalazione certificata di inizio attivita', nel seguente
modo:
a) al comma 4, dopo le parole «primo periodo del comma 3» sono
inserite le seguenti: «ovvero di cui al comma 6-bis»;
b) al comma 6-bis, secondo periodo, dopo le parole: «disposizioni
di cui», sono inserite le seguenti: «al comma 4 e»;
A seguito delle predette modiche, il comma 4 risulta come segue:
«4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di
cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis,
all'amministrazione e' consentito intervenire solo in presenza del
pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per
l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa
nazionale e previo motivato accertamento dell'impossibilita' di
tutelare comunque tali interessi mediante conformazione
dell'attivita' dei privati alla normativa vigente».
A sua volta, il comma 6-bis risulta come segue:
«6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di
sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 e' ridotto a
trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui
al comma 4 e al comma 6, restano altresi' ferme le disposizioni
relative alla vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia, alle
responsabilita' e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380, e dalle leggi regionali».
Sennonche', le modificazioni cosi' introdotte sono
costituzionalmente illegittime e per i seguenti motivi;
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 1, lett. a)
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138.
Il significato della modifica che l'art. 6, comma 1, lett. a) del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, introduce nel comma 4 dell'art.
19 della legge n. 241 del 1990 pare consistere nel disporre o
comunque nel confermare che in materia di Scia edilizia, dopo il
decorso del termine brevissimo di trenta giorni, all'amministrazione
e' consentito di intervenire solo nelle ipotesi determinate e
specifiche di danno per il patrimonio artistico e culturale, per
l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa
nazionale: tutti interessi in larga misura estranei alla materia
dell'edilizia e, piu' in generale, del governo del territorio.
Dunque, decorsi trenta giorni dalla segnalazione, non sarebbe
piu' possibile intervenire a tutela dell'interesse all'ordinato
sviluppo del territorio: cioe' proprio di quell'interesse cui e'
preordinata lo stesso sistema che subordina lo svolgimento di
attivita' edilizie al previo ottenimento di un titolo abilitativo.
Nemmeno sarebbe possibile intervenire a tutela di interessi
pubblici specifici non meno fondamentali, quali ad esempio quello ad
un non ostacolato scorrimento del traffico o al regolare esercizio
dei servizi pubblici.
Se cosi' fosse, varrebbero avverso le nuove disposizioni tutte le
censure gia' fatte valere - in particolare - nel ricorso n. 91/2011
in relazione all'art. 5 del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito in
1egge 12 luglio 2011, n. 106.
In particolare, risulterebbero violati il principio di
ragionevolezza derivato dall'art. 3 Cost. ed il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma 1, Cost.,
che la regione e' abilitata a far valere in quanto tali violazioni si
traducono in menomazione della potesta' legislativa ed amministrativa
regionale. Le regole cosi' poste infatti consistono in un superamento
di legittime discipline regionali ed in una limitazione della
capacita' regionale di dettare una congrua disciplina del governo del
proprio territorio.
Sarebbe violato altresi' l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, in quanto la disposizione impugnata - lungi dal
limitarsi alla fissazione di principi di carattere generale -
preclude alla regione la possibilita' di esercitare la propria
potesta' legislativa in materia di governo del territorio,
disciplinandone in modo rigido e dettagliato i limiti di intervento.
Sarebbe infine violato l'art. 118 Cost., in quanto la
disposizione impugnata delimita in modo irragionevole il potere della
regione di attribuire e disciplinare le funzioni amministrative
proprie e dei comuni.
Va tuttavia osservato come quella dinanzi prospettata non sia
l'unica possibile interpretazione del comma 4 dell'art. 19 1egge n.
241/1990 (e della connessa aggiunta operata dal d.l. n. 138/2011).
Infatti, il testo del comma 4 va coordinato con quello di cui al
precedente comma 3, il quale fa comunque salvo - in apparenza in via
generale e senza limiti che non siano quelli propri dell'istituto -
il potere di «assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi
degli articoli 21-quinquies e 21-nonies».
Nel rapporto fra le previsioni dei due commi, due sono in
astratto le possibili soluzioni:
a) si puo' ritenere, in primo luogo, che le citate previsioni
dei commi 3 e 4 siano destinate ad operare congiuntamente: nel senso,
cioe', che decorso il termine per l'esercizio del potere inibitorio,
l'amministrazione possa intervenire in autotutela (e dunque con i
limiti propri di tale istituto) soltanto ove sussistano al contempo
anche le condizioni indicate nel comma 4 (pericolo di danno per il
patrimonio artistico culturale, per l'ambiente, ecc.);
b) al contrario, e' possibile ritenere anche che le citate
disposizioni dei commi 3 e 4 siano destinate a disciplinare
fattispecie diverse ed autonome. Nel senso, cioe', che - una volta
decorso il termine per l'esercizio del potere inibitorio -
l'amministrazione abbia a disposizione due strade diverse:
intervenire nell'esercizio del potere di autotutela (con i consueti
limiti ora positivizzati negli artt. 21-quinquies e 21-nonies 1egge
n. 241/1990) ovvero intervenire ai sensi del comma 4 dell'art. 19. In
tale ultimo caso, il potere dell'amministrazione non sarebbe soggetto
ai limiti dell'autotutela, ma potrebbe esplicarsi con maggiore
efficacia ed incisivita', sulla sola base dell'assenza dei
presupposti per l'esercizio dell'attivita' oggetto di s.c.i.a.
(edilizia). Si tratterebbe, in altre parole, di una sorta di
ultrattivita' del potere inibitorio anche dopo la scadenza del
termine: il cui impatto sarebbe limitato dal suo necessario riferirsi
solo alle particolari situazioni del pericolo di danno per gli
interessi sensibili indicati nel medesimo comma 4.
L'interpretazione da ultimo proposta consentirebbe di evitare la
compromissione degli interessi pubblici sopra denunciata.
In particolare, risulterebbe sempre consentita la tutela
dell'interesse all'ordinato sviluppo del territorio e degli altri
interessi non indicati nel comma 4: che risulterebbero garantiti,
appunto, attraverso il perdurante riconoscimento del generale potere
di autotutela anche al di fuori delle ipotesi di cui al predetto
comma 4.
Nella misura in cui l'interpretazione ora proposta risulta
possibile, essa appare anche doverosa: in virtu' del noto principio
dell'interpretazione costituzionalmente conforme.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 1, lett. b)
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138.
Come sopra esposto, a seguito della modifica ora introdotta il
comma 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 recita come
segue:
«Fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al
comma 4 e al comma 6, restano altresi' ferme le disposizioni relative
alla vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia, alle
responsabilita' e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380, e dalle leggi regionali».
Ora, mentre la salvezza delle «disposizioni di cui al comma 6»,
confermando la specifica sanzione penale, e' funzionale ad aumentare
la tutela del territorio, l'introduzione della salvezza delle
disposizioni di cui al comma 4 produce l'effetto contrario di
vanificare le stesse disposizioni che formalmente la rimanente parte
del comma mantiene ferme.
Infatti, il richiamo del comma 4 significa che la vigilanza
sull'attivita' urbanistico-edilizia non potra' mai portare al venir
meno dell'intervento edilizio nel frattempo realizzato, e che saranno
vane le sanzioni e le responsabilita' che siano previste per coloro
che abbiano violato la legge o le norme urbanistiche e non provvedano
alla rimessione in pristino.
Di qui, di nuovo, la violazione della potesta' legislativa
regionale in materia di governo del territorio ex art. 117 Cost.,
della connessa potesta' di disciplina dei poteri amministrativi ex
art. 118 Cost., della capacita' dei comuni di esercitare le proprie
funzioni, dei principi di ragionevolezza e di buon andamento
dell'amministrazione ex art. 97 Cost., nei termini gia' esposti al
punto 1.
Anche in questo caso, come gia' esposto al punto precedente,
un'interpretazione (costituzionalmente orientata) del comma 4
dell'art. 19 1egge n. 241/1990 sganciata dalla previsione del comma 3
- con conseguente generale possibilita' di ricorrere all'autotutela
anche al di fuori dei casi del comma 4 - consentirebbe di superare le
problematicita' esposte.
Le ragioni della presente impugnazione, percio', risulterebbero
soddisfatte ove potesse essere ritenuta esatta l'interpretazione
costituzionalmente orientata sopra esposta.