IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 409 del 2011, proposto da Abbatecola Monica ed
altri 169, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini,
Marco Cuniberti e Carlo Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso
Carlo Emanuele Gallo in Torino, via Pietro Palmieri, 40;
Contro:
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino presso la quale domicilia in corso
Stati Uniti n. 45;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Capo
del Governo in carica e Ministero della giustizia, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino presso la quale domiciliano in
corso Stati Uniti n. 45;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
Paolo Rampini, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore
Petillo, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte, Segreteria, in
Torino, corso Stati Uniti, 45;
Per il riconoscimento, previa idonea cautela, e con riserva di
motivi aggiunti, del diritto al trattamento retributivo spettante
senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22 dell'art. 9
del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con
modificazioni in legge 30 luglio 2010, n. 122, nonche' per la
condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei
Ministri e del Ministero della giustizia;
Visto l'atto di intervento ad adiuvandum di Paolo Rampini;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011, il
presidente Vincenzo Salamone e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Va premesso che i ricorrenti - nella dedotta e comune qualita' di
magistrati ordinari in servizio presso Uffici giudiziari ricompresi
nell'ambito di competenza territoriale dell'adito giudicante ed
assoggettati, in quanto tali, alle decurtazioni del rispettivo
trattamento retributivo derivanti dalla applicazione delle
disposizioni finanziarie contenute nel comma 22 dell'art. 9 del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con modificazioni
dalla 1egge 30 luglio 2010, n. 122 - agivano in giudizio per la
declaratoria di illegittimita' di dette misure, con consequenziale
riconoscimento del diritto al trattamento retributivo asseritamente
spettante, senza tener conto delle contestate riduzioni, all'uopo
prospettando violazione di legge sotto plurimo profilo ed, altresi',
lamentando la sospetta illegittimita' costituzionale della sopra
richiamata normativa primaria.
Le Amministrazioni convenute si sono costituite in giudizio con
il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Con atto depositato veniva spiegato da parte del dott. Paolo
Rampini atto di intervento ad adiuvandum.
Premette il Collegio che in forza dell'art. 9, comma 22 del
decreto-legge n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche
introdotte con la legge di conversione, con la c.d. manovra,
economica 2010, veniva, per quanto di interesse, previsto, per il
personale di cui alla legge n. 27 del 1981:
a) che «non [fossero] erogati, senza possibilita' di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 [fosse] pari alla misura gia' prevista, per l'anno 2010 e
il conguaglio per l'anno 2015 [venisse] determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennita' speciale di cui all'articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, [fosse] ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per
cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con
riduzione non operante ai fini previdenziali.
Entro i limiti di dette previsioni legislative si incentrano le
censure del ricorso e l'atto di intervento che non riguarda gli
effetti della manovra finanziaria prodotti da norme che investono
l'intero comparto del pubblico impiego (ivi compreso il personale di
magistratura).
Le censure del ricorso riguardano, infatti, non tanto i
«sacrifici» economici richiesti a tutte le componenti del lavoro
pubblico, bensi' la lesione che deriva all'indipendenza dei
componenti della Magistratura, alla quale e' funzionale la
adeguatezza del trattamento economico e soprattutto la sottrazione a
scelte discriminatorie di altri poteri dello Stato (e segnatamente i
poteri legislativo ed esecutivo).
Premette il Collegio che la disciplina che - specificamente per i
magistrati - si ricava dal coacervo normativo dei commi 21 e 22 e'
cosi' sintetizzatile:
per essi, cosi' come per tutte le altre categorie del
personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
«meccanismi di adeguamento retributivo» previsto dal primo periodo
del comma 21, la cui operativita' e' estesa sia a livello di acconto
che a livello di conguaglio (e dunque con effetto retroattivo) dal
primo periodo dell'art. 22;
per i soli Magistrati (di tutte le Magistrature), a
differenza delle altre categorie del personale non contrattualizzato,
sono salvaguardati i meccanismi di «progressione automatica dello
stipendio», ossia, gli scatti di carriera, e cio' perche' ad essi non
si applicano i periodo secondo e terzo del comma 21;
nei confronti dei soli magistrati viene pero' operata una
riduzione crescente nel tempo dell'indennita' giudiziaria (ex art. 3,
legge 27/1981), come previsto dal secondo periodo del comma 22;
i magistrati subiscono poi, sempre in forza del comma 22, il
blocco di acconti (anni 2011, 2012 e 2013) e conguagli (triennio 2010
- 2012);
vengono, infine, introdotti, ancora dal comma 22, dei «tetti»
all'acconto per l'anno 2014 (che non puo' superare quello del 2010) e
del conguaglio per l'anno 2015 (determinato con riferimento agli anni
2009, 2010 e 2014, escludendo quindi il triennio 2011 - 2013).
I commi 21 e 22 introducono, pertanto, nel loro complesso, misure
di notevole rilevanza, poiche' finalizzate a vincolare assai
incisivamente, per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento
economico dei singoli magistrati; e cio' ancorche' le progressioni
stipendiali siano fatte salve. Ed infatti, come gia' prima facie si
scorge, si tratta di misure ingiustamente penalizzanti, estemporanee
e totalmente sganciate dalla normativa in materia di retribuzione del
personale di Magistratura.
Sussistono, ad avviso del Collegio, i presupposti per sollevare
la questione di legittimita' costituzionale con riguardo alla sopra
richiamata, normativa sui trattamenti stipendiali dei ricorrenti, che
si appalesa, in parte qua e per quanto di ragione, non manifestamente
infondata, sotto plurimi e concorrenti aspetti (come, peraltro gia'
rilevato dal Tribunale amministrativo regionale della Campania -
Sezione staccata di Salerno con ord. n. 1162 del 23 giugno 2011).
Il dubbio di legittimita' costituzionale delle norme di cui sopra
sussiste, avuto in primo luogo riguardo alle misure incidenti sugli
automatismi stipendiali che caratterizzano la progressione economica
dei magistrati:
a) che le stesse appaiono in contraddizione con il principio
(desumibile dall'art. 104, 1° comma Cost.) per cui il trattamento
economico dei magistrati non puo' ritenersi nella libera
disponibilita' del potere legislativo o del potere esecutivo,
trattandosi di un aspetto essenziale per attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza;
b) che, come piu' volte ribadito dal Giudice delle leggi, il
meccanismo del c.d. adeguamento automatico (essenzialmente fondato
sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che, sulla base di
indici appositamente ed obiettivamente elaborati dall'istituto
centrale di statistica, viene assicurato «di diritto», ogni triennio,
nella misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati
nel triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego)
rappresenta un elemento intrinseco della struttura delle retribuzioni
in discorso, inteso alla «attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato anche sotto il
profilo economico» (Corte cost. 16 gennaio 1978, n. 1), «evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri» (Corte cost. 10 febbraio 1993, n. 42),
concretizzando «una guarentigia, idonea a tale scopo» (Corte cost.
sentenza 8 maggio 1990, n. 238);
c) che la tradizione costituzionale italiana risulta, sul
punto, confermata e rafforzata, dalla c.d. Magna carta dei Giudici,
approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio d'Europa -
Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE) (la quale, seppur
beninteso priva ex se di valore cogente sotto il profilo giuridico,
costituisce una decisione fondamentale alla cui luce devono essere
interpretate le disposizioni interne, per la sua autorevole fonte di
provenienza, esprimendo il CCJE le «tradizioni costituzionali» dei
quarantasette Stati europei che ne sono membri): secondo l'espresso
disposto degli artt. 2 e 4 della Carta, in particolare,
l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo
ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo della tutela
finanziaria della retribuzione dei Magistrati; e l'art. 7 prevede
espressamente che «il giudice deve beneficiare di una remunerazione e
di un sistema previdenziale adeguati e garantiti dalla legge, che lo
mettano al riparo da ogni indebita influenza».
I valori dell'autonomia e della, indipendenza della Magistratura
da ogni altro potere dello Stato sono sanciti in via generale dagli
artt. 101, comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto alla legge») e
104 comma 1 Cost. ("La magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere.
Proprio per la delicatezza dei compiti anzidetti e' essenziale
che sia assicurata l'indipendenza della Magistratura.
L'art. 9, comma 22 del decreto-legge n. 78 del 2010 ha come fine,
o quantomeno come effetto, quello di ledere non solo il dato
testuale, ma altresi' i principi e valori sottesi alle disposizioni
richiamate.
I valori anzidetti sono a loro volta funzionali all'esercizio
imparziale ed obiettivo della funzione giudicante, come esigono
molteplici norme costituzionali anche in vista della celebrazione di
un «giusto» processo (cfr. artt. 24, 103 e 111 Cost.; Corte cost.,
sent. n. 381/1999).
Il Legislatore, mediante uno strumento che formalmente incide
(solo) sulla retribuzione del magistrato, viene in realta' ad operare
un indebito condizionamento sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, poiche' costringe l'Ordine di appartenenza, quando
non addirittura il magistrato come singolo, ad un confronto con il
pubblico potere al fine di ripristinare le condizioni economiche
originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le conseguenze
negative della misura disposta.
La costante giurisprudenza della Corte costituzionale induce il
collegio a ritenere la non manifesta infondatezza della censura
dedotta, sussistendo la, necessita' di «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato
anche sotto il profilo economico», onde evitare «tra l'altro che essi
siano sonetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri» (Sentt. nn. 1/1978, 42/1993, 238/1990).
Tale stato di cose, generando un sotterraneo conflitto tra
Istituzioni che mina alla radice la serenita' del Giudice, appare
particolarmente grave per la specifica funzione del magistrato.
Un Magistrato «condizionato», quand'anche solo apparentemente (e
potenzialmente) e non nella sostanza (e nella realta'), da una misura
legislativa fortemente penalizzante per i suoi interessi economici
rischia di vedersi sottratto quel credito e quel prestigio di cui il
singolo magistrato e l'Ordine giudiziario nel suo insieme devono
sempre ed indefettibilmente godere presso la comunita' dei cittadini.
Sul punto la Corte costituzionale nella sentenza n. 100 del 1981,
ha chiarito che «I magistrati, per dettato costituzionale (artt. 101,
comma secondo, e 104, comma primo, Cost.), debbono essere imparziali
e indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico
riferimento al concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma
anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al
fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro
indipendenza ed imparzialita': nell'adempimento del loro compito. I
principi anzidetti sono quindi volti a tutelare anche la
considerazione di cui il magistrato deve godere presso la pubblica
opinione, assicurano, nel contempo, quella dignita' dell'intero
ordine giudiziario, che la norma, denunziata, qualifica prestigio e
che si concreta, nella fiducia dei cittadini verso la funzione
giudiziaria e nella credibilita' di essa».
In senso analogo si e' espresso, come sopra rilevato, il Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa nella gia' richiamata.
Raccomandazione del 17 novembre 2010.
Il prestigio e l'onorabilita' dell'Ordine giudiziario
resterebbero esposti a critiche e perplessita' che il sistema
costituzionale impone di evitare nel modo piu' assoluto.
Alle stesse conseguenze di «appannamento» della neutralita' della
funzione giurisdizionale si perverrebbe associando la riduzione
stipendiale alle ben note polemiche tra poteri dello Stato.
In tale ottica, la misura legislativa potrebbe apparire come una
sorta di punizione o di monito per il potere giudiziario, rendendo
manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un Potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali che improntano i rapporti tra
poteri alla separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento.
L'idea di un magistrato punito, ammonito o anche solo
«influenzabile» dalla consapevolezza che il taglio stipendiale
disposto oggi puo' ben essere ripetuto o addirittura inasprito (oltre
il 2013), ripugna al nostro sistema costituzionale ed ordinamentale,
godendo della piu' elevata, tutela, in esso, anche la mera apparenza
della imparzialita' della funzione giurisdizionale, in quanto valore
fondante per l'affidabilita' e la credibilita' istituzionale della
figura del Magistrato.
Alla luce di tali considerazioni va richiamata la sentenza della
Corte costituzionale n. 145 del 1976, la quale riconosce
esplicitamente «l'esigenza di una rigorosa tutela, del prestigio
dell'ordine giudiziario che rientra senza dubbio tra i piu' rilevanti
beni costituzionalmente protetti».
Ai sensi del comma 21 dell'art. 9 succitato, per quanto qui di
interesse, «i meccanismi di adeguamento retributivo per il personale
non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, cosi' come previsti dall'articolo 24 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011,
2012 e 2013 ancorche' a titolo di acconto, e non danno comunque luogo
a successivi recuperi. (...)».
Il successivo comma 22 cosi' dispone: «Per il personale di cui
alla legge n. 27 del 1981 non sono erogati, senza possibilita' di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012; per tale personale, per il triennio 2013-2015
l'acconto spettante per l'anno 2014 e' pari alla, misura gia'
prevista per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015 viene
determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014. Per il
predetto personale l'indennita' speciale di cui all'articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, e' ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013. Tale riduzione
non opera ai fini previdenziali. Nei confronti del predetto personale
non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e
terzo periodo».
Alla luce degli evocati principi e direttive costituzionali, deve
ritenersi che il trattamento economico dei magistrati debba essere
(oltreche' «adeguato» alla quantita' e qualita' del lavoro prestato,
come imposto, in termini generali, dall'art. 36 della Costituzione)
certo e costante, e in generale non soggetto a decurtazioni
concretanti, come tali, una surrettizia menomazione delle garanzie
della sua indipendenza ed autonomia.
Avuto distinto riguardo alla (diversa ed autonoma misura della)
contestata riduzione percentuale della indennita' speciale, oltre ai
rilievi sopra formulati, va ulteriormente considerato quanto segue in
termini di non manifesta, infondatezza della questione di
costituzionalita'.
Trattandosi obiettivamente, come non e' dato di dubitare anche
alla luce del contesto normativo in cui e' stata codificata, di
prestazione patrimoniale imposta di natura sostanzialmente
tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui agli artt. 23 e
53 della Carta costituzionale, la sua previsione (esclusivamente
rimessa, al di la' del nomen juris utilizzato, alla normativa
primaria, in forza dei principi di legalita' e sostanzialita' dei
tributi) avrebbe dovuto gravare, a parita' di redditi incisi, su
«tutti» i cittadini (c.d. principio di generalita', delle imposte),
in ragione della loro capacita' contributiva, in un sistema informato
a criteri di progressivita' (c.d. principio di progressivita').
Avuto riguardo al comune e condiviso intendimento del requisito
della, capacita' contributiva previsto dall'art. 53 Cost. quale
«valore» diretto ad orientare, nel quadro di una complessiva
«razionalita'» impositiva, la discrezionalita' del legislatore in
ordine alla prefigurazione e configurazione dei fenomeni tributari -
deve ritenersi che limite espresso all'azione impositiva sia quello
per cui «a situazioni uguali corrispondano tributi uguali»: di tal
che, anche alla luce del correlato principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. e del principio solidaristico di cui all'art. 2, il
sacrificio patrimoniale che - per non implausibili e contingenti
ragioni di contenimento della spesa pubblica - incida soltanto sulla
condizione e sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici
impiegati, lasciando indenni, a parita' di capacita' reddituale,
altre categorie di lavoratori (essenzialmente e segnatamente
autonomi), risulterebbe arbitrario ed irragionevole (arg. ex Corte
cost. [ord.] 14 luglio 1999, n. 299; e cfr. Id. 18 luglio 1997, n.
245).
Si tratta altresi' di prelievo sul trattamento economico in
godimento sostanzialmente regressivo, poiche' (essendo, come e' noto,
l'indennita' ex art. 3 della legge n. 27 del 1981 corrisposta in
misura uguale ad ogni magistrato, indipendentemente dall'anzianita'
di servizio) finisce per colpire (in violazione del canone di cui al
2° comma dell'art. 53 Cost.) in misura minore i magistrati con
retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore i
magistrati con retribuzione complessiva inferiore.
Gli interventi normativi per cui e' causa appaiono anche'essi,
per le ragioni gia' esposte in contraddizione con il principio per
cui il trattamento economico dei magistrati non puo' ritenersi nella,
libera disponibilita' del Legislativo o dell'Esecutivo, trattandosi
di aspetto essenziale per attuare il precetto costituzionale
dell'indipendenza (art. 104, 1° comma Cost.; e cfr., proprio in
relazione alla indennita' speciale in quanto assoggettata al
meccanismo di adeguamento automatico, (Corte cost. n. 238 del 1990).
L'art. 9, comma 22 cit. sembra al Collegio porsi, altresi', in
contrasto con l'art. 36 della Costituzione, in quanto la prefigurata
ed incisiva riduzione del trattamento economico finisce per alterare
la «proporzione» tra la retribuzione complessiva del magistrato ed il
lavoro giudiziario svolto, inteso complessivamente come l'insieme
delle attivita' materiali, delle attivita', giuridiche, delle
responsabilita' e degli oneri su di esso gravanti.
Cio' in quanto - riconoscendo la legge come «adeguato» il
complessivo trattamento economico solo in quanto integrato dalla
indennita', speciale - una decurtazione di quest'ultima, a parita'
dell'attivita' svolta e degli oneri incontrati (che l'indennita' in
questione mira, come e' noto, a compensare in termini
omnicomprensivi), costituisce in sostanza una palese alterazione dei
principi di proporzione e adeguatezza degli stipendi.
L'ingiustificata ed indifferenziata riduzione dell'indennita'
giudiziaria a tutti i magistrati, a prescindere dalla posizione
giuridico economica e dal trattamento economico complessivo in
godimento, costituisce di per se violazione del principio di
uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Cio' in quanto, essendo la misura dell'indennita' giudiziaria,
uguale per tutti i magistrati proprio perche' sono uniformi gli
«oneri» che essi incontrano nello svolgimento della loro attivita',
il paradossale risultato della omogenea, riduzione percentuale e' di
compensare in modo minore i magistrati con minore anzianita' di
servizio, che sono notoriamente impegnati principalmente in sedi
disagiate con evidente esposizione a rischi ed oneri spesso di fatto
maggiori dei magistrati piu' anziani.
La riduzione del trattamento retributivo si appalesa, alla luce
degli esposti rilievi, irragionevole e disparitaria, violativa del
principio di autonomia ed indipendenza anche economica della
magistratura, nonche' del canone di proporzionalita' ed adeguatezza
de retribuzione, costituendo, altresi', tributo occulto, speciale e
regressivo, in violazione degli arti. 3, 23, 36, 53, 97, 101 e 111
della Costituzione.
La rilevanza della questione sussiste atteso che:
le norme dell'art. 9, comma 22 del decreto-legge n. 78/2010
cit, quale risultante dalle modifiche introdotte con la legge di
conversione, sono di immediata applicazione e la domanda di
riconoscimento del diritto al mantenimento della precedente
disciplina del trattamento economico non puo' essere esaminata senza
il previo scrutinio di costituzionalita' delle norme primarie
censurate;
le parti ricorrenti subiscono nel corrente anno 2011 il
blocco del meccanismo di adeguamento retributivo, nonche' il blocco
di acconti e conguagli cui avrebbe avuto altrimenti diritto ed hanno
gia' subito la decurtazione della indennita' speciale giudiziaria.
Alla luce dei predetti rilievi, va sollevata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 22 del decreto-legge
n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche introdotte con la
legge di conversione, nella parte in cui dispone:
a) che «non [fossero] erogati, senza possibilita' di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 [fosse] pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e
il conguaglio per l'anno 2015 [venisse] determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014;
c) che «l'indennita' speciale di cui all'articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, [fosse] ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per
cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con
riduzione non operante ai fini previdenziali.
Visto l'art. 23 della legge Cost. n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalita';