Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 5, 11 e 13
della legge della Regione Puglia 6 settembre 1999, n. 27 (Istituzione
e disciplina del dipartimento delle dipendenze patologiche delle
aziende U.S.L.), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, sezione di Lecce, nel procedimento vertente tra T.F. e
l'Azienda USL Lecce/1, con ordinanza del 24 marzo 2011, iscritta al
n. 164 del registro ordinanze 2011, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 24 marzo 2011, il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione di Lecce, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 5,
11 e 13 della legge della Regione Puglia 6 settembre 1999, n. 27
(Istituzione e disciplina del dipartimento delle dipendenze
patologiche delle aziende U.S.L.), nel testo antecedente alle
modifiche apportate con l'art. 14 della legge della Regione Puglia 25
febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanita' e di servizi
sociali).
La normativa regionale e' censurata nella parte in cui riserva la
direzione dei SerT (Servizi per le Tossicodipendenze) al solo
personale medico, con esclusione di quello appartenente al profilo
professionale di psicologo, in asserito contrasto con la disciplina
statale del conferimento dei relativi incarichi dirigenziali, come
prevista dall'art. 2, comma 1, della legge 18 febbraio 1999, n. 45
(Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla
droga e in materia di personale dei Servizi per le
tossicodipendenze). Si assume inoltre che la stessa normativa
discriminerebbe senza giustificazione gli appartenenti al profilo
professionale di psicologo, posto che, rispetto alle finalita' ed ai
compiti istituzionali dei SerT, le prestazioni di carattere
psicologico e socio-riabilitativo assumono rilievo non inferiore a
quelle di carattere medico-farmacologico.
1.1. - Il rimettente riferisce di essere investito del ricorso
proposto da un dirigente psicologo di I livello (in servizio dal 1989
presso il SerT di Copertino e dal 1995 con l'incarico di
responsabile) per ottenere l'annullamento della deliberazione del 5
ottobre 1999 del direttore generale dell'Azienda USL LE/1 di Lecce e
di ogni altro atto connesso. L'impugnata deliberazione ha definito la
pianta organica del Dipartimento delle dipendenze patologiche,
istituendo tre sezioni dipartimentali, e ha disposto, in particolare,
che le stesse siano dirette da un dirigente medico di II livello.
Tra gli atti connessi alla indicata deliberazione, il rimettente
segnala «le deliberazioni della AUSL LE/1 di Lecce con cui viene
indetta pubblica selezione [...] per il conferimento degli incarichi
di dirigente medico di II livello sui predetti tre posti, ovvero
vengono banditi i concorsi interni riservati per soli titoli di cui
all'art. 2 della legge n. 45 del 1999».
Il giudice a quo precisa che, a sostegno del ricorso, e'
prospettata l'illegittimita' costituzionale degli artt. 5, 11 e 13
della legge della Regione Puglia n. 27 del 1999, per violazione degli
artt. 3 e 117 Cost.
Il rimettente da' atto che nel giudizio principale si e'
costituita l'Azienda USL LE/1 di Lecce, concludendo per
l'inammissibilita' o improponibilita' del ricorso, e, in ogni caso,
per il rigetto dello stesso.
1.2. - Riferisce ancora il Tribunale rimettente di avere gia'
sollevato, con ordinanza del 7 luglio 2008, analoghe questioni di
legittimita' costituzionale delle norme regionali poste alla base
dell'impugnata deliberazione.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 308 del 2010, ha
disposto la restituzione degli atti per un nuovo esame della
rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni, alla
luce della sopravvenuta modifica del quadro normativo. Nelle more del
giudizio incidentale, infatti, e' entrata in vigore la legge reg.
Puglia n. 4 del 2010, il cui art. 14, comma 1, ha modificato gli
artt. 5, 11 e 13 della legge reg. n. 27 del 1999 nel senso auspicato
dal rimettente.
2. - Il medesimo rimettente espone, a questo punto, le ragioni a
sostegno della riproposizione delle questioni.
In primo luogo, il ricorso sarebbe «tutt'ora procedibile», in
quanto la parte ricorrente puo' conseguire un risultato utile
dall'annullamento della impugnata deliberazione del 5 ottobre 1999,
pur a fronte della successiva deliberazione n. 3073 del 27 ottobre
2006, rimasta inoppugnata, con cui la stessa Azienda sanitaria ha
«rideterminato gli ambiti territoriali e individuato le sedi delle
istituite tre sezioni del Dipartimento delle dipendenze patologiche,
prevedendo tre posti di dirigente medico di II livello», ai quali e'
affidata la direzione delle stesse sezioni. Tale ultimo atto
risulterebbe, a parere del giudice a quo, meramente confermativo
della decisione di «macro-organizzazione» assunta con la
deliberazione del 1999, con la conseguenza che sarebbe anch'esso
oggetto di annullamento in caso di accoglimento del ricorso.
Nemmeno sarebbe dirimente l'intervenuta adozione, da parte della
stessa Azienda sanitaria, della deliberazione n. 753 del 2010, con
cui e' stato «indetto un avviso pubblico per il conferimento
dell'incarico di Direttore di Struttura Complessa presso il SerT -
Sezione dipartimentale n. 2 di Copertino», aperto alla partecipazione
del personale dirigenziale non medico, in attuazione della nuova
disciplina introdotta con la legge reg. Puglia n. 4 del 2010.
Tale deliberazione risulta infatti impugnata dal ricorrente del
giudizio principale dinanzi al giudice ordinario, sul rilievo che
l'AUSL LE/1 di Lecce non avrebbe dovuto indire un avviso pubblico ai
fini del conferimento dell'incarico sopra indicato, bensi' un avviso
interno per soli titoli, in attuazione del disposto dell'art. 2,
comma 1, della legge n. 45 del 1999.
In ogni caso, poi, il giudice a quo sottolinea il carattere
immediatamente lesivo della impugnata deliberazione n. 6003 del 1999,
anche a prescindere dalla contestazione degli atti con i quali siano
state indette le relative procedure concorsuali.
2.1. - Cio' posto, la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale, aventi ad oggetto gli artt. 5, 11 e 13 della legge
reg. Puglia n. 27 del 1999 nel testo originario, discenderebbe dalla
considerazione per cui «solo la invocata declaratoria di
illegittimita' costituzionale [...] potrebbe evitare la reiezione del
ricorso».
Le norme regionali censurate, secondo il rimettente, oltre ad
essere alla base del provvedimento impugnato, «costituiscono
inequivocabilmente una preclusione circa la possibilita' per il
ricorrente [...] di accedere agli istituiti posti di dirigente di II
livello, che l'AUSL LE/1 di Lecce ha stabilito di riservare al solo
personale medico».
Cio' risulterebbe vero anche dopo che la legge reg. Puglia n. 4
del 2010 ha modificato le norme censurate nel senso auspicato,
giacche' il principio tempus regit actum imporrebbe l'applicazione,
nel giudizio principale, di quelle stesse norme nella formulazione
vigente al momento in cui e' stato adottato il provvedimento
amministrativo oggetto della domanda di annullamento.
2.2. - Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice a quo ritiene che l'ambito materiale inciso dalle
disposizioni oggetto di censura sia, prevalentemente, quello della
disciplina dello stato giuridico del personale addetto al servizio
sanitario nazionale.
La predetta materia, afferma il rimettente, «esorbita [...] sia
dalla competenza legislativa concorrente attribuita alle regioni in
materia di tutela della salute, sia dalla competenza legislativa
residuale regionale prevista dal quarto comma dell'art. 117 Cost.,
rientrando invece nella competenza legislativa esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., comprensiva della disciplina del lavoro pubblico
"privatizzato"».
E' richiamato in proposito l'art. 2, comma 1, della legge n. 45
del 1999, con il quale il legislatore statale avrebbe inteso «sanare»
la situazione creatasi per la prolungata assenza di una normativa sul
conferimento degli incarichi di direzione dei SerT La disposizione
indicata ha infatti previsto il conferimento della direzione degli
stessi Servizi, entro il 31 dicembre 1999, mediante concorsi interni
per titoli, riservati al personale sanitario di ruolo che eserciti
tali funzioni alla data di entrata in vigore della legge n. 45 del
1999, ovvero le abbia esercitate a partire dal 1° gennaio 1990 e fino
alla data di entrata in vigore della medesima legge, anche in assenza
di incarico formale. Occorre, inoltre, che il personale in questione
sia in possesso dei requisiti per il conseguimento della qualifica
apicale nel profilo professionale di appartenenza, ed abbia prestato
servizio presso i SerT o strutture equipollenti per almeno sei anni,
con rapporto di impiego o con contratto di prestazione d'opera
professionale, per almeno ventiquattro ore settimanali.
A fronte della predetta disciplina statale, che avrebbe tra
l'altro creato legittime aspettative nel personale appartenente a
profili professionali diversi da quello medico, la normativa
regionale censurata riserva al solo personale medico la direzione
delle sezioni operative e gestionali del dipartimento delle
dipendenze patologiche, e cio' sia a regime (artt. 5 e 11), sia nella
fase di prima applicazione (art. 13), vale a dire con riferimento ai
concorsi interni indetti (o da indire) ai sensi del citato art. 2,
comma 1, della legge n. 45 del 1999.
Le richiamate disposizioni regionali risulterebbero, a parere del
rimettente, «in evidente contrasto con i principi fondamentali
sanciti dalla vigente disciplina statale (dettata in materia di stato
giuridico del personale addetto al S.S.N.)».
2.3. - La normativa censurata si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 3 Cost., in quanto l'esclusione del personale sanitario che
riveste il profilo professionale di psicologo dalla direzione dei
SerT sarebbe priva di giustificazione, alla luce delle peculiarita'
che connotano i Servizi per la cura delle tossicodipendenze.
Come agevolmente desumibile dalla normativa di settore, ed in
particolare dal decreto del Ministro della sanita', di concerto con
il Ministro degli affari sociali, 30 novembre 1990, n. 444
(Regolamento concernente la determinazione dell'organico e delle
caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso le unita' sanitarie locali),
nell'ambito dell'assistenza sanitaria le prestazioni di carattere
psicologico e socio-riabilitativo non presentano minore rilievo
rispetto a quelle di tipo prettamente medico-farmacologico. I compiti
istituzionali dei SerT - sempre a parere del rimettente - non si
limitano alla diagnosi e alla cura farmacologica delle dipendenze,
investendo piu' globalmente l'analisi del comportamento della
persona, con finalita' di recupero sociale della stessa.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
di Lecce, dubita, in riferimento agli articoli 3 e 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, della legittimita'
costituzionale degli artt. 5, 11 e 13 della legge della Regione
Puglia 6 settembre 1999, n. 27 (Istituzione e disciplina del
dipartimento delle dipendenze patologiche delle aziende U.S.L.), nel
testo antecedente alle modifiche apportate con l'art. 14, comma 1,
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme
urgenti in materia di sanita' e di servizi sociali).
La normativa regionale e' censurata nella parte in cui riserva la
direzione dei SerT (Servizi per le Tossicodipendenze) al solo
personale medico, con esclusione di quello appartenente al profilo
professionale di psicologo, e cio' sia a regime (commi 5 e 11), sia
nella fase di prima applicazione (art. 13), da attuarsi quest'ultima
secondo le procedure previste dall'art. 2, comma 1, della legge 18
febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di
intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei
Servizi per le tossicodipendenze).
2. - Secondo il giudice a quo le norme regionali oggetto di
censura violerebbero innanzitutto il riparto di competenze
Stato-regioni, in quanto, intervenendo sulla disciplina dello stato
giuridico del personale addetto al Servizio sanitario nazionale,
riservata alla competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettere l), Cost., dispongono in difformita' da quanto
previsto dal citato art. 2, comma 1, della legge n. 45 del 1999 in
tema di conferimento degli incarichi dirigenziali dei SerT.
Inoltre, la preclusione del conferimento della direzione dei SerT
ad appartenenti al profilo professionale di psicologo risulterebbe
irragionevole, alla luce delle finalita' e dei compiti istituzionali
degli stessi Servizi per la cura delle tossicodipendenze, rispetto ai
quali le prestazioni di carattere psicologico e socio-riabilitativo
assumono rilievo non inferiore a quelle di carattere
medico-farmacologico.
3. - Preliminarmente, occorre rilevare che il rimettente motiva
non implausibilmente sulla perdurante rilevanza delle questioni, gia'
definite da questa Corte con l'ordinanza n. 308 del 2010, di
restituzione degli atti, per la sopravvenuta modifica delle norme
censurate nel senso auspicato.
Il giudizio principale ha per oggetto l'annullamento della
deliberazione 5 ottobre 1999 del direttore generale dell'Azienda USL
LE/1 di Lecce e di ogni altro atto connesso, la cui legittimita' non
puo' che essere accertata in riferimento alla normativa all'epoca
vigente, con la conseguenza che risultano ininfluenti le modifiche
apportate con l'art. 14, comma 1, della legge reg. Puglia n. 4 del
2010.
4. - La questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. e'
fondata.
4.1. - L'art. 118 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), riproduttivo dell'art. 27 della legge 26 giugno
1990, n. 162 (Aggiornamento, modifiche e integrazioni della legge 22
dicembre 1975, n. 685, recante disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza), nel regolamentare l'organizzazione dei
servizi per le tossicodipendenze presso le unita' sanitarie locali
pone su un piano di parita', considerandoli complementari ai fini
della composizione dell'organico, i profili professionali di medico e
psicologo.
Il decreto del Ministro della sanita', di concerto con il
Ministro degli affari sociali, 30 novembre 1990, n. 444 (Regolamento
concernente la determinazione dell'organico e delle caratteristiche
organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da
istituire presso le unita' sanitarie locali), attuativo delle norme
legislative prima citate, ha ugualmente posto sullo stesso piano le
due figure professionali in considerazione. In particolare, l'art. 6,
comma 3, dispone: «per i profili professionali di medico e di
psicologo deve essere attribuito maggior peso, nella valutazione del
curriculum formativo, ai titoli conseguiti, per i medici, nelle
discipline di farmacologia medica, tossicologia, psichiatria e
medicina generale e per gli psicologi nelle discipline di psicologia
clinica, psicologia sociale e psicoterapia».
L'equiparazione emergente dalla citata disciplina legislativa e
regolamentare e' stata esplicitamente riconosciuta dalla
giurisprudenza amministrativa, con l'affermazione che detta normativa
«pone sullo stesso piano medici e psicologi [...] e non conferisce
alcuna prevalenza ai trattamenti medico-farmacologici rispetto a
quelli di carattere psicologico e socio-riabilitativo» (Consiglio di
Stato, sezione V, decisione del 20 ottobre 2005, n. 5885; in
conformita', decisione del 19 giugno 2009, n. 4041).
4.2. - La stessa legge regionale censurata nel presente giudizio
richiama esplicitamente il d.m. n. 444 del 1990, ai fini della
determinazione della pianta organica (art. 11, comma 1), e le
procedure previste dall'art. 2, comma 1, della legge 18 febbraio
1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la
lotta alla droga e in materia di personale dei Servizi per le
tossicodipendenze), per il conferimento della direzione delle Sezioni
dipartimentali (art. 13). Anche quest'ultima legge statale fa
riferimento al d.m. n. 444 del 1990, in tema di composizione
dell'organico dei SerT, nel quale, come si e' gia' visto, i profili
professionali di medico e di psicologo sono posti sullo stesso piano.
Peraltro, la Regione Puglia ha posto fine alla differenziazione,
riguardo all'accesso alla dirigenza, tra medici e psicologi, e
conseguentemente alla esclusione di quest'ultimo profilo
professionale, mediante l'art. 14 della legge reg. Puglia n. 4 del
2010.
5. - Dal complesso della normativa statale e regionale prima
elencata si evince un costante e univoco orientamento del
legislatore, statale e regionale, a ritenere equiordinati i profili
professionali di medico e di psicologo, ai fini dell'ottimale
esercizio dei delicati ed importanti compiti dei SerT, istituiti per
erogare le terapie idonee sia alla disintossicazione e alla
riabilitazione psico-fisica dei soggetti dediti al consumo di
sostanze stupefacenti, sia, del pari, alla loro riabilitazione
psicologica, funzionale ad un pieno reinserimento sociale.
Se entrambe le finalita' presiedono in modo uguale allo
svolgimento delle funzioni tipiche dei SerT, l'esclusione della
categoria degli psicologi dalle procedure selettive per l'accesso
alla direzione delle Sezioni dipartimentali si pone in contrasto con
la natura e le finalita' di tali centri, quale emerge non soltanto
dalla normativa statale di principio, ma anche dalla stessa
legislazione regionale, che alla prima fa esplicito rinvio, nonche'
dalla disciplina successiva della Regione Puglia.
Sulla base della precedente considerazione, si deve rilevare
l'intrinseca irragionevolezza, che si traduce nella discriminazione
della categoria degli psicologi, di una isolata normativa, la quale,
ponendosi in contraddizione con la ratio dell'intera disciplina,
statale e regionale, sulla formazione delle piante organiche dei
SerT, restringe ai soli medici la possibilita' di accedere alle
selezioni per il conferimento di funzioni apicali. Non si ravvisa
infatti alcun motivo per cui il profilo professionale del medico
sarebbe piu' adatto di quello dello psicologo per dirigere una
struttura basata sulla convergenza delle due diverse professionalita'
- senza che sia possibile trarre argomenti, dal quadro normativo
statale e regionale, in favore della prevalenza dell'una sull'altra -
ai fini del pieno recupero delle persone tossicodipendenti.
Dalla rilevata irragionevolezza delle norme censurate discende la
loro illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost.
6. - Rimane assorbita la censura formulata dal giudice rimettente
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.