Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
Avvocati Paolo Chiapparrone e Beatrice Fiandaca, elettivamente
domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con
deliberazione della Giunta regionale allegata;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'articolo 6, comma 6-ter del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 come convertito con modificazioni con legge 14
settembre 2011, n.148 recante «Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana 16 settembre 2011, n. 216;
Per violazione degli artt. 32 e 33 dello Statuto siciliano
nonche' delle relative norme di attuazione in materia di demanio e
patrimonio di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1°
dicembre 1961, n. 1825;
dell'articolo 2, comma 1, comma 2, comma da 2-bis a 2-quater,
comma 3, comma 6, comma 35-octies e comma 36 nonche' commi 5-bis e
5-ter del medesimo decreto-legge 13 agosto 2011, n.138 come
convertito con modificazioni con legge 14 settembre 2011, n. 148
recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria»
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 16
settembre 2011, n. 216 per violazione degli artt. 36 e 37 dello
Statuto siciliano nonche' delle relative norme di attuazione in
materia finanziaria di cui al D.P.R. 26 luglio 1965, n.1074 ed, in
particolare, all'art. 2.
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 216 del 16 settembre
2011, e' stata pubblicata la legge 15 luglio 2011 n. 111 di
conversione con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138 recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria».
Detto decreto, nel testo quale risulta dalla legge di
conversione, contiene svariate disposizioni che si profilano lesive
delle prerogative statutarie di questa regione.
A) In primo luogo, esaminando le previsioni che si sottopongono
allo scrutinio di costituzionalita' di codesta ecc.ma Corte, rileva
il contenuto dell'art.6, comma 6-ter che cosi' prevede «Per una
efficace e immediata attuazione di quanto previsto in tema di
razionalizzazione della spesa delle amministrazioni pubbliche al
comma 1 dell'articolo 12 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
l'Agenzia del demanio procedera', con priorita' in aree a piu'
elevato disagio occupazionale e produttivo, ad operazioni di permuta,
senza oneri a carico del bilancio dello Stato, di beni appartenenti
allo Stato, con esclusione di tutti i beni comunque trasferibili agli
enti pubblici territoriali ai sensi del decreto legislativo 28 maggio
2010, n. 85, fermo restando quanto previsto dall'articolo 2, comma
196-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, con immobili adeguati
all'uso governativo, al fine di rilasciare immobili di terzi
attualmente condotti in locazione passiva dalla pubblica
amministrazione ovvero appartenenti al demanio e al patrimonio dello
Stato ritenuti inadeguati. Le amministrazioni dello Stato comunicano
all'Agenzia del demanio l'ammontare dei fondi statali gia' stanziati
e non impegnati al fine della realizzazione di nuovi immobili per
valutare la possibilita' di recupero di spesa per effetto di
operazioni di permuta, ovvero gli immobili di nuova realizzazione da
destinare ad uso governativo».
La norma surriportata risulta lesiva delle prerogative statutarie
garantite alla Regione siciliana dagli artt. 32 e 33 dello Statuto e
dalle norme di attuazione in materia di demanio e patrimonio di cui
al D.P.R. 1° dicembre 1961, n. 1825.
B) L'articolo 2, commi 1, 2, commi da 2-bis a 2-quater, comma 3,
comma 6, comma 35-octies e comma 36 nonche' commi 5-bis e 5- ter sono
anch'essi lesivi delle prerogative statutarie con riferimento ai
contenuti di ciascuno di essi.
L'art. 2, comma 1 del d.l. n. 138/11 ha reintrodotto l'art. 18,
comma 22-bis del d.l. n. 98/11 convertito con modificazioni dalla
legge n. 111/2011, riguardo alla previsione, con decorrenza dal 2011
e fino al 2013, di un contributo di solidarieta' a carico dei
contribuenti con reddito complessivo superiore a 90.000 Euro lordi
annui, articolato su due aliquote (5% e 10%).
In particolare l'art. 2 «Disposizioni in materia di entrate»,
comma 2, in considerazione della eccezionalita' della situazione
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, dispone, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e fino al 31
dicembre 2013, l'introduzione di un contributo di solidarieta' a
carico di tutti i contribuenti il cui reddito complessivo ai fini
IRPEF sia superiore a 300.000 euro lordi annui, prorogabile anche per
gli anni successivi al 2013 fino al raggiungimento del pareggio di
bilancio. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro
dell'economia e delle finanze, da emanarsi entro il 30 ottobre 2011,
saranno determinate le modalita' tecniche di attuazione delle
disposizioni di cui al presente comma, garantendo l'assenza di oneri
per il bilancio dello Stato.
L'articolo 2, commi da 2-bis a 2-quater (Aumento aliquota IVA dal
20 al 21 per cento) sostituisce, alla lettera a) del comma 2-bis il
primo comma dell'articolo 16 del D.P.R. n. 633 del 1972 stabilendo la
nuova misura dell'aliquota IVA al ventuno per cento.
L'articolo 2, comma 3 (Maggiori entrate derivanti dai giochi e
dall'accisa sui tabacchi) dispone che il Ministero dell'economia e
delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con
propri decreti dirigenziali adottati entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, emani tutte le
disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di
assicurare maggiori entrate, inclusa anche la modifica della misura
del prelievo erariale unico.
L'attuazione delle disposizioni del presente comma deve
assicurare maggiori entrate in misura non inferiore a 1.500 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2012. Viene infine previsto che
le maggiori entrate derivanti dal presente comma sono integralmente
attribuite allo Stato.
Articolo 2, comma 6 e ss. (Imposte sostitutive sugli interessi,
premi).
L'art. 2, comma 6 e seguenti provvede a uniformare il regime di
tassazione di tutte le rendite finanziarie introducendo per le
ritenute, le imposte sostitutive sugli interessi, premi e ogni altro
provento di cui all'articolo 44 del decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e sui redditi diversi di cui
all'articolo 67, comma 1, lettere da c-bis a c-quinquies del medesimo
decreto, ovunque ricorrano, la misura unica del 20 per cento.
Di conseguenza alcune fattispecie tassate al 27 per cento vengono
ricondotte ad una aliquota del 20 (es. conti correnti bancari o
postali) mentre per altre si passa da una aliquota del 12,5% ad una
tassazione del 20% (obbligazioni, azioni, ETF, pronti contro termine,
...).
L'articolo 2, comma 35-octies. (Imposta sul money transfer)
Il comma 35-octies prevede l'istituzione di un'imposta di bollo
sui trasferimenti di denaro all'estero effettuati attraverso gli
istituti bancari, le agenzie «money transfer» ed altri agenti in
attivita' finanziaria. L'imposta e' dovuta in misura pari al 2 per
cento dell'importo trasferito con ogni singola operazione, con un
prelievo minimo pari a 3 euro. L'imposta non e' dovuta per i
trasferimenti effettuati dai cittadini dell'Unione europea nonche'
per quelli effettuati verso i Paesi dell'Unione europea. Sono
esentati i trasferimenti effettuati da soggetti muniti di matricola
INPS e codice fiscale.
L'articolo 2, commi 5-bis e 5-ter (Recupero somme non versate
condono 2002).
La norma in parola dispone che l'Agenzia delle entrate e le
societa' del gruppo Equitalia e la societa' Riscossione Sicilia, al
fine di recuperare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
dichiarate e non versate dai contribuenti che si sono avvalsi dei
condoni e delle sanatorie di cui alla legge 27 dicembre 2002, n. 289,
anche dopo l'iscrizione a ruolo e la notifica delle relative cartelle
di pagamento, provvedano all'avvio, entro e non oltre trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, ad una ricognizione di tali contribuenti. Nei
successivi trenta giorni, le societa' del gruppo Equitalia e quelle
di Riscossione Sicilia provvedono, altresi', ad avviare nei confronti
di ciascuno dei contribuenti di cui al periodo precedente ogni azione
coattiva necessaria al fine dell'integrale recupero delle somme
dovute e non corrisposte, maggiorate degli interessi maturati, anche
mediante l'invio di un'intimazione a pagare quanto concordato e non
versato alla prevista scadenza, inderogabilmente entro il termine
ultimo del 31 dicembre 2011. In caso di omesso pagamento delle somme
dovute e iscritte a ruolo entro il termine di cui al comma 5-bis, si
applica una sanzione pari al 50 per cento delle predette somme.
L'articolo 2, comma 36 (Destinazione delle maggiori entrate).
Il comma 36, prevede che per un periodo di cinque anni le
maggiori entrate derivanti dal decreto-legge in esame siano riservate
all'Erario, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalita' della situazione
economica internazionale. Tali maggiori entrate, al netto di quelle
necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla riduzione
del debito, confluiranno in un Fondo per la riduzione strutturale
della pressione fiscale finalizzato alla riduzione degli oneri
fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie e sulle imprese».
Tutte le disposizioni finanziarie surriportate si profilano
lesive degli artt. 36 e 37 dello Statuto d'autonomia e delle relative
norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria, adottate con D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
Diritto
AA) Violazione degli artt. 32 e 33 dello Statuto siciliano e
delle relative norme di attuazione in materia di demanio e
patrimonio. L'art. 6, comma 6-ter del d.l. n. 138/2011, prevede che
possono costituire oggetto di permuta demaniale da parte dello Stato,
anche quei beni che, ubicati in Sicilia, vengano a perdere la loro
destinazione a servizi di carattere nazionale.
Tale previsione viola l'art. 32 dello Statuto che esclude dal
trasferimento al demanio regionale i beni «che interessano la difesa
o servizi di carattere nazionale» per cui, venendo meno tale
destinazione, implicita nella permuta, la loro titolarita' non puo'
che essere trasferita alla Regione ricorrente.
Ed infatti, il trasferimento dei beni dallo Stato alla Regione
non e' collegata ad un criterio contabile- patrimoniale di
ripartizione, (che giustificherebbe la sostituzione dell'uno con
altro) ma ad un criterio esclusivamente «funzionale» la cui
violazione ha gia' dato luogo alla proposizione di un conflitto
relativo alla dismissione di beni del demanio militare ad oggi
pendente).
BB) Violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto siciliano
d'autonomia e delle relative norme di attuazione in materia
finanziaria, adottate con D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074
L'esame dei menzionati commi viene effettuato alla luce dei
principi contenuti negli artt. 36 e 37 dello Statuto e nell'art. 2
delle norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria, adottate con D.P.R. 26 luglio 1965, n.1074, il
quale, nello stabilire che «ai sensi del primo comma dell'articolo 36
dello Statuto spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate», prevede, come deroga, che il
gettito di nuove entrate tributarie possa essere destinato «con
apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato
specificate nelle leggi medesime».
Risulta evidente che, dall'applicazione delle disposizioni
contenute nei commi 1, 2, da 2-bis a 2-quater, 3, da 5-bis a 5-ter, 6
e ss. e 35-octies dell'art.2, derivera' un gettito originato o da
tributi nuovi o dall'aumento di aliquote di tributi preesistenti che
determineranno maggiori entrate da riservare allo Stato con le
finalita' e i limiti temporali, indicati nel comma 36 del medesimo
articolo.
Ma la destinazione all'erario regionale puo' essere sottoposta a
deroghe e limitazioni qualora ricorrano determinate condizioni. La
prima e cioe' quella della novita' e' stata ben individuata dalla
giurisprudenza di codesta Corte che, con sentenza n.49 del 1972 ha
precisato che «per nuova entrata tributaria, di cui all'art. 2 del
D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, contenente le norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria, deve
intendersi non un tributo nuovo, ma solo un'entrata derivante da un
atto impositivo nuovo, in mancanza del quale l'entrata non si sarebbe
verificata, a nulla rilevando che il nuovo atto impositivo introduca
un tributo nuovo o ne aumenti soltanto uno precedente». Tuttavia
l'atto impositivo nuovo deve soddisfare il requisito della
specificita' dello scopo cosi' come espressamente previsto dall'art.
2 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, contenente le norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria. Ed invero, dalle previsioni recate dagli artt. 36 dello
Statuto e dall'articolo 2 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 emerge
la regola generale secondo la quale, a parte talune individuate
eccezioni, tra le quali sono da ricomprendere le (effettivamente)
nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite
leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari
finalita' contingenti o continuative dello Stato specificate nelle
leggi medesime, spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate .
Ora, la norma in esame, malgrado configuri anche nuove entrate,
non indica, come dovrebbe, una specifica destinazione del gettito che
ne giustifichi l'attribuzione allo Stato assolvendo, cosi' alla
prescrizione contenuta dall'art.2 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074
ed e', pertanto, e' lesiva dei parametri rubricati.
Al riguardo, non si puo' non rilevare che quest'ultima
disposizione non sembra presentare i requisiti di legittimita' della
riserva statale, siccome previsti all'art. 2 del D.P.R. n. 1074/65 e
cioe', la novita' dell'entrata (intesa sia come novita' del tributo
in se stesso o maggiorazione di entrate derivanti da tributo gia'
esistente (Corte costituzionale sentenze n. 49/72 e n. 429/96) e la
specifica finalita' (contingente o continuativa prevista nella legge
medesima).
Altrettanto puo' affermarsi, alla luce della riserva erariale
contenuta al comma 36 dell'art.2, in ordine alla disposizione
contenuta nel comma 5-bis dell'art.2, laddove prevede, anche per la
Societa' Riscossione Sicilia, che le entrate tributarie derivanti dal
recupero delle somme dovute e non corrisposte, discendenti dal
condono di cui alla legge 27 dicembre 2002, n.289, vengano versate al
bilancio dello Stato, sottraendo in tal modo all'erario regionale
risorse ad esso spettanti.
Infatti, siffatte risorse non deriverebbero dall'istituzione di
un nuovo tributo, ne' dall'aumento di aliquota di una forma di
prelievo preesistente, ma concernerebbero tributi erariali che
avrebbero dovuto essere riscossi nel territorio regionale. Al
riguardo, la stessa Corte Costituzionale, per una fattispecie
analoga, nella sentenza n.152/2011 ha affermato: «che tale gettito,
lungi dal costituire frutto di una nuova entrata tributaria erariale,
non e' altro che l'equivalente del gettito del tributo previsto (al
di fuori dei casi nei quali e' concesso il credito d'imposta), che
compete alla Regione sulla base e nei limiti dell'art. 2 del d.P.R.
n. 1074 del 1965.».
Pertanto, la summenzionata disposizione, presenta nella sua
formulazione letterale elementi di illegittimita'.
In ordine, poi, alla formula di riserva erariale prevista dal
comma 36 dell'art.2, appare il caso di sottolineare che, quando la
legge che istituisce la riserva all'erario comprende sia misure
accrescitive delle entrate che riduzioni di gettito, per nuove
entrate riservate allo Stato devono intendersi solo gli incrementi
netti di risorse derivanti dalla legge, «dunque solo le maggiori
entrate che eccedono le minori entrate contemporaneamente derivanti
dallo stesso provvedimento» (Sent. 198/99 e sent. 49/72).
Pertanto, laddove le norme in parola prevedono anche la generica
destinazione delle maggiori entrate, al netto di quelle necessarie al
mantenimento del pareggio di bilancio e alla riduzione del debito, al
«Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale» che,
peraltro, non e' un' esigenza prioritaria, si profila
l'illegittimita' costituzionale delle stesse. Infatti la norma
dovrebbe disporre l'afflusso al fondo di cui sopra, unicamente delle
maggiori entrate al netto di quelle spettanti alla Regione siciliana
in virtu' dell'art.36 dello Statuto e delle correlate norme di
attuazione in materia finanziaria (D.P.R. n. 1074/65) , anche in
considerazione della circostanza che l'eventuale riduzione
strutturale della pressione fiscale avra' effetti immediati e diretti
sulle entrate erariali di spettanza regionale.
In tal modo, alla Regione siciliana sara' garantita, se non
altro, la spettanza delle entrate derivanti dai sopracitati commi
dell'art.2, Per quelli conseguenti dall'attuazione del comma 5-bis,
in forza dei principi affermati dalla citata sentenza n. 152/2011, e'
di pacifica spettanza della Regione siciliana.
Cio', anche alla luce di quanto emerge dalla nuova manovra
economica, che, in buona sostanza, aggiunge ulteriori 1,6 miliardi di
tagli circa per i prossimi due anni a carico di Regione ed enti
locali siciliani, che, sommandosi a quelli gia' previsti dalla
manovra di luglio (d.l. n. 98/11), e se correlati ai minori
trasferimenti, raggiungono i quattro miliardi di Euro, determinando
un ingiustificato squilibrio per il bilancio regionale. (sent. n.
138/99)
Peraltro, la disposizione recata dall'art. 2 comma 6, del testo
legislativo in parola, che provvede a uniformare il regime di
tassazione di tutte le rendite finanziarie, mentre da un lato riserva
allo Stato le maggiori entrate che deriveranno dall'applicazione
della norma, dall'altro non assicura, laddove ha previsto una
riduzione dal 27 al 20 per cento dell'aliquota sulle rendite
finanziarie (Conti correnti bancari e postali), la salvaguardia del
gettito gia' spettante alla Regione siciliana attraverso misure
compensative, determinando in tal modo un pregiudizio per la finanza
della regione.
A tal proposito, appare necessario evidenziare che la
giurisprudenza di Codesta ecc.ma Corte ha piu' volte affermato che la
legge dello Stato puo', nell'ambito di manovre di finanza pubblica,
anche determinare riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle
Regioni, purche' non sia alterato il rapporto tra i complessivi
bisogni regionali e i mezzi finanziari per farvi fronte (cfr.
sentenze n. 307 del 1983, n. 123 del 1992, n. 370 del 1993 e n.138
del 1999). Nella fattispecie in esame, essendo indiscutibile il
depauperamento della finanza regionale, la stessa Corte ha affermato
che non e': «necessario dimostrare alcun vulnus effettivo al bilancio
regionale». (sent. n. 152/2011).
A cio' si aggiunga che l'art.19-bis del testo legislativo in
parola, che recita: «L'attuazione delle disposizioni del presente
decreto nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di
Trento e di Bolzano avviene nel rispetto dei loro statuti e delle
relative norme di attuazione e secondo quanto previsto dall'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42.» introduce nel provvedimento -
con riferimento a tutte le sue disposizioni - la clausola di
«compatibilita'» con l'ordinamento delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome, a cui e' stato aggiunto il riferimento
all'articolo 27 della legge n. 42/09, quale norma che disciplina
l'attuazione del federalismo fiscale nelle Regioni a statuto
speciale.
L'esplicitazione di questo principio e' stata introdotta in
passato principalmente nelle leggi finanziarie per evitare che
regioni e province autonome, nel dubbio sull'effettiva estensione di
disposizioni che incidono sulle materie di loro competenza,
ritenessero necessario chiedere una pronuncia a Codesta Corte.
Tuttavia, e' stato gia' precisato in una serie di pronunce
concernenti le leggi finanziarie che simili clausole, formulate in
termini generici, non hanno l'effetto di escludere una lesione della
potesta' legislativa regionale (sentenze n. 326 del 2008, nn. 165,
162 e 105 del 2007 e nn. 234, 118 e 88 del 2006) in quanto
«l'eccessiva vaghezza della loro formulazione, aggravata dalla
complessa struttura delle leggi finanziarie, frutto della prassi
invalsa negli ultimi anni, non puo' valere ad escludere le autonomie
speciali dall'applicazione delle norme contenute nelle suddette
leggi» (sentenza n. 105/2007).