Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della nota del Ministero dell'economia e delle finanze ‒ Dipartimento
del tesoro, supporto tematico patrimonio del 1° giugno 2010, promosso
dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorso notificato il 30
luglio 2010, depositato in cancelleria l'11 agosto 2010 ed iscritto
al n. 8 del registro conflitti tra enti 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato il 30 luglio 2010, depositato il
successivo 11 agosto, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri in relazione all'e-mail del Ministero dell'economia e
delle finanze ‒ Dipartimento del tesoro datata 1° giugno 2010,
registrata dal Consorzio dei Comuni della Provincia di Bolzano in
data 3 giugno 2010 sub prot. n. 2254 ed inviata dal Consorzio stesso
alla Provincia autonoma di Bolzano con lettera datata 4 giugno 2010,
prot. n. 2256, relativa all'obbligo di comunicazione dei dati sul
patrimonio di cui all'art. 2, comma 222, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), in riferimento
all'art. 8, comma 1, in specie ai numeri 8), 10), 11), 14), 17) e 28)
ed a tutti gli altri numeri pertinenti ad immobili, all'art. 9, comma
1, in specie in relazione al numero 11) ed a tutte le altre cifre
pertinenti ad immobili, agli artt. 16, 66, 67, 68, 79 e 108 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di
attuazione, in particolare al decreto del Presidente della Repubblica
20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province
autonome di Trento e Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello
Stato e della Regione) e successive modifiche, nonche' agli artt. 3,
6 e 97 della Costituzione.
1.1. - Premette in fatto la ricorrente che, a seguito
dell'entrata in vigore dell'art. 2, comma 222, della legge
finanziaria per il 2010, i Comuni della Provincia di Bolzano,
invitati ad inserire i dati relativi al patrimonio comunale negli
appositi siti internet, si sono posti il problema dell'ambito di
operativita' dell'obbligo di comunicazione previsto dalla medesima
norma e si sono rivolti, dapprima, all'amministrazione provinciale.
Quest'ultima, nel parere reso dal direttore dell'Ufficio centrale
affari legali dell'amministrazione provinciale, arrivava alla
conclusione che sui Comuni della Provincia (e sulla stessa Provincia)
gravasse l'obbligo di comunicazione dei soli dati relativi agli
immobili di proprieta' dello Stato, utilizzati o detenuti a qualunque
titolo dai medesimi Comuni (e dalla Provincia). Posto che alcuni dei
predetti Comuni hanno ricevuto, successivamente, ulteriori solleciti
da parte del Ministero dell'economia e delle finanze a provvedere
alla prescritta comunicazione, il Consorzio dei Comuni della
Provincia di Bolzano si e' rivolto all'amministrazione statale,
tramite l'apposito indirizzo telematico
(supportotematicopatrimonio@tesoro.it) predisposto dal Dipartimento
del tesoro, appunto, per fornire alle amministrazioni interessate
risposte in ordine ad eventuali dubbi interpretativi relativi
all'applicazione della normativa in esame. In risposta ai quesiti
formulati dal Consorzio dei Comuni della Provincia, il Dipartimento
del tesoro, supporto tematico patrimonio, adottava l'e-mail oggetto
dell'impugnazione con il presente ricorso, con la quale, sul
presupposto dell'applicabilita' dell'obbligo di comunicazione dei
dati sul patrimonio ai sensi dell'art. 2, comma 222, della legge n.
191 del 2009 anche nei confronti dei Comuni delle Province autonome
di Trento e Bolzano e delle Province stesse, avrebbe sollecitato i
Comuni della Provincia autonoma di Bolzano a fornire «i dati
identificativi a) degli immobili, edifici e terreni, di proprieta'
degli stessi Comuni, Province e Regioni; b) degli immobili, edifici e
terreni, utilizzati o detenuti a qualunque titolo, dallo stesso
Comune, Provincia, Regione, di proprieta' dello Stato o di altri
soggetti pubblici», escludendo solo «gli immobili che il Comune
utilizza o occupa (es. in locazione passiva) da proprietari privati».
1.2. - La ricorrente ritiene che, con il provvedimento e-mail
impugnato, lo Stato finirebbe, in primo luogo, con il comprimere
tutta una serie di specifiche competenze legislative ed
amministrative della medesima Provincia autonoma di Bolzano, connesse
alle proprieta' immobiliari della stessa, previste dall'art. 8, comma
1, in specie con riferimento ai numeri 8), 10), 11), 14), 17) e 28)
ed a tutte le altre cifre pertinenti ad immobili, dall'art. 9, comma
1, in specie in relazione al numero 11) ed a tutti gli altri numeri
pertinenti ad immobili, nonche' dagli artt. 16, 66, 67 e 68 dello
statuto speciale, incidendo in modo diretto sulla gestione dei beni
demaniali e patrimoniali della medesima Provincia e dei Comuni in
essa situati, costringendoli a rendere conto allo Stato in merito al
loro acquisto ed al loro impiego. Considerato, poi, che gli obblighi
di comunicazione di cui all'art. 2, comma 222, della legge n. 191 del
2009 sarebbero - ad avviso della ricorrente - funzionali alla
realizzazione degli obiettivi di contenimento della finanza pubblica,
nell'ambito del patto di stabilita' tra gli enti dello Stato, il
provvedimento impugnato si porrebbe, altresi', in contrasto con la
disciplina concordata e "rafforzata" sulla finanza provinciale di cui
agli artt. 69 e ss. dello statuto speciale che attribuisce alla
Provincia la competenza a stabilire gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interna ed a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica.
L'atto impugnato contrasterebbe, infine, anche con i principi di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), tutela delle minoranze (art. 6 Cost.)
e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Pertanto, la ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Dipartimento del tesoro del
Ministero dell'economia e delle finanze, imporre al Consorzio dei
Comuni ed ai Comuni della Provincia di Bolzano la comunicazione dei
dati sul patrimonio di cui all'art. 2, comma 222, della legge n. 191
del 2009, e per l'effetto annullare il provvedimento e-mail del
Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze
datata 1° giugno 2010.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso per conflitto sia dichiarato
inammissibile e comunque respinto.
In via preliminare, il resistente sostiene che il ricorso sia
inammissibile avendo ad oggetto un atto non dispositivo ne'
imperativo, ma dichiaratamente chiarificatorio e non proveniente da
un organo legittimato a rappresentare lo Stato e quindi non idoneo a
ledere le competenze della Provincia.
Nel merito, in ogni caso, il ricorso sarebbe infondato, posto che
la materia cui afferisce l'atto impugnato sarebbe quella del
«coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale», che rientra nella
competenza esclusiva dello Stato. Nella specie, la comunicazione dei
dati servirebbe ad alimentare un completo sistema informativo volto a
consentire la ricognizione statistica di tutti i beni della pubblica
amministrazione attraverso la creazione di un portale e di due
indirizzi telematici di supporto tecnico (nel cui ambito e' stato
appunto inviato l'e-mail qui impugnato) in ragione della finalita'
perseguita dalla norma in esame, che e' quella di realizzare una
ricognizione completa di tutti i beni pubblici, in funzione diretta
del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato, ma
utilizzabile anche per altri fini di interesse statale.
3. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione all'e-mail del
Ministero dell'economia e delle finanze ‒ Dipartimento del tesoro
datato 1° giugno 2010, registrato dal Consorzio dei Comuni della
Provincia di Bolzano in data 3 giugno 2010 sub prot. n. 2254 ed
inviato dal Consorzio stesso alla Provincia autonoma di Bolzano con
lettera datata 4 giugno 2010, prot. n. 2256.
Con esso, il predetto Dipartimento, sul presupposto
dell'applicabilita' dell'obbligo di comunicazione dei dati sul
patrimonio ai sensi dell'art. 2, comma 222, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), anche nei
confronti dei Comuni delle Province autonome di Trento e Bolzano e
delle Province stesse, avrebbe sollecitato i Comuni della Provincia
autonoma di Bolzano a fornire «i dati identificativi a) degli
immobili, edifici e terreni, di proprieta' degli stessi Comuni,
Province e Regioni; b) degli immobili, edifici e terreni, utilizzati
o detenuti a qualunque titolo, dallo stesso Comune, Provincia,
Regione, di proprieta' dello Stato o di altri soggetti pubblici»,
escludendo solo «gli immobili che il Comune utilizza o occupa (es. in
locazione passiva) da proprietari privati».
La ricorrente sostiene che, con l'impugnato e-mail, sarebbero
state violate tutta una serie di specifiche competenze legislative ed
amministrative della Provincia autonoma di Bolzano, connesse alle
proprieta' immobiliari della stessa (di cui all'art. 8, comma 1, in
specie ai numeri 8), 10), 11), 14), 17) e 28), ed a tutte le altre
cifre pertinenti ad immobili, all'art. 9, comma 1, in specie in
relazione al numero 11), ed a tutti gli altri numeri pertinenti ad
immobili, ed all'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige»), con conseguente diretta lesione dell'autonomia
di gestione degli immobili da parte della medesima Provincia e dei
Comuni in essa situati, garantita dagli artt. 66, 67 e 68 dello
statuto speciale. La normativa censurata sarebbe, inoltre, lesiva
dell'autonomia finanziaria della medesima Provincia, posto che,
proprio in relazione al perseguimento degli obiettivi di contenimento
della spesa pubblica e' stata concordata, a livello provinciale,
sulla base di quanto prescritto dallo statuto speciale, una
disciplina particolare rispetto a quella vigente in altre realta'
regionali, che ha trovato ingresso nel nuovo Titolo VI del medesimo
statuto speciale (artt. da 69 a 86) e che attribuisce alla Provincia
la competenza a stabilire gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interna ed a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica.
L'atto impugnato sarebbe, infine, in contrasto anche con i
principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), tutela delle minoranze
linguistiche (art. 6 Cost.) e buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.).
2. - In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso formulata dal Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
2.1. - Secondo il resistente, il ricorso sarebbe inammissibile
avendo ad oggetto un atto non dispositivo ne' imperativo, ma
dichiaratamente chiarificatorio e non proveniente da un organo
legittimato a rappresentare lo Stato e quindi non idoneo a ledere le
competenze della Provincia.
2.2. - L'eccezione e' fondata, con conseguente inammissibilita'
del ricorso.
2.2.1. - Dal testo del ricorso introduttivo risulta che l'atto
impugnato e' costituito da un e-mail indirizzato al Consorzio dei
Comuni della Provincia di Bolzano in risposta ad un quesito da
quest'ultimo formulato per risolvere i dubbi inerenti all'ambito di
applicabilita' ed alla portata dell'obbligo di comunicazione dei dati
patrimoniali disposto dall'art. 2, comma 222, della legge n. 191 del
2009.
Tale disposizione ha, infatti, previsto una ricognizione generale
del patrimonio edilizio pubblico «ai fini della redazione del
rendiconto patrimoniale delle amministrazioni pubbliche a valori di
mercato» ed ha conseguentemente prescritto a «tutte le
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 165 del
2001, che utilizzano o detengono, a qualsiasi titolo, immobili di
proprieta' dello Stato o di proprieta' dei medesimi soggetti
pubblici» di trasmettere al Ministero dell'economia e delle finanze ‒
Dipartimento del tesoro l'elenco identificativo dei predetti beni e
di comunicare tutte le successive variazioni. In riferimento agli
adempimenti connessi con l'applicazione di tale disposizione, il
Dipartimento del tesoro ha predisposto un sistema di comunicazione di
dati relativi agli immobili di proprieta' dello Stato e delle
amministrazioni pubbliche e di quelli detenuti o utilizzati, a
qualunque titolo, dagli stessi soggetti. Detto Dipartimento ha
offerto alle amministrazioni interessate un supporto in termini di
informazioni, non solo attraverso il sito, completo di informazioni
sul progetto, ma anche con l'ausilio di due indirizzi telematici, il
primo per le questioni di carattere tecnico, il secondo per le
questioni di carattere giuridico, relative alla risoluzione di dubbi
interpretativi.
L'e-mail impugnato dalla ricorrente e' stato adottato proprio in
risposta ad uno dei numerosi quesiti pervenuti, al fine di spiegare
il contenuto della norma. Tale risposta del «Dipartimento del Tesoro,
Supporto Tematico Patrimonio» al quesito proposto dal Consorzio dei
Comuni della Provincia di Bolzano, costituisce pertanto espressione
della predetta collaborazione tecnica, fornita da parte di una delle
articolazioni del Ministero dell'economia e delle finanze (il
supporto tematico patrimonio), alle amministrazioni interessate in
vista dell'applicazione della normativa citata.
Questa Corte, fin da epoca risalente, ha espressamente chiarito
che, per quanto riguarda i conflitti tra Stato e Regione, l'art. 39
della legge 11 marzo 1953, n. 87, nel prevedere che l'atto che si
assume lesivo della competenza di uno dei due soggetti puo' essere
costituito da «qualunque atto di un loro organo che, nell'esercizio
di funzioni legislative o amministrative, affermi in concreto la
propria competenza o neghi l'altrui» (sentenza n. 153 del 1967),
esige che esso «contenga una chiara manifestazione di volonta'
dell'organo in ordine all'affermazione di una [...] competenza»
propria dell'ente, in un determinato settore (sentenza n. 12 del
1957). Alla stregua di tale principio, si e' ripetutamente ribadito
che non hanno attitudine lesiva della sfera di attribuzione
costituzionale dell'ente confliggente quegli atti che siano privi di
efficacia vincolante e che non contengano una chiara manifestazione
di volonta' dell'ente di riaffermare la propria competenza nel
settore in esame e di negare l'altrui, risolvendosi, ad esempio, in
mere istruzioni o pareri non vincolanti o indicazioni tecniche (vedi
sentenze n. 197 del 2007, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005, n. 97 del
2003).
Nella specie, l'e-mail impugnato ha, come si e' gia' rilevato,
una portata puramente informativa, essendo stata adottata dal
supporto informatico appositamente istituito presso il Ministero
dell'economia e delle finanze al solo scopo di rispondere al quesito
proposto proprio dal Consorzio dei Comuni siti nel territorio della
Provincia autonoma di Bolzano, sull'ambito di applicazione dell'art.
2, comma 222, della legge n. 191 del 2009, risolvendosi in un mero
parere tecnico, non vincolante. Essa, conseguentemente, non ha alcuna
portata vincolante nei confronti delle amministrazioni alle quali e'
indirizzata, non contenendo alcuna manifestazione di volonta', che
sia peraltro riconducibile ad un organo dell'amministrazione
legittimato a rappresentare lo Stato e ad esprimerne appunto la
volonta' all'esterno, che si risolva nell'affermazione di una
competenza propria dello Stato nell'ambito indicato.
L'e-mail impugnato, pertanto, in quanto privo di carattere
vincolante sia per il Consorzio dei Comuni siti nel territorio della
Provincia autonoma di Bolzano, che ha formulato il quesito in
risposta del quale detto e-mail e' stata adottato, sia per la
Provincia stessa, non ha attitudine lesiva delle attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma di Bolzano nella materia in
esame.