IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1961 del 2011, proposto da Igea Marmi S.r.1.,
rappresentata e difesa dall'avv. Luciano Dalfino, con domicilio
eletto in Bari, via Andrea da Bari, 157;
Contro Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Marco
Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58;
Provincia di Barletta Andria Trani;
Per l'annullamento:
della deliberazione della Giunta Regionale della Puglia 26
luglio 2011, n. 1712, pubblicata nel BURP n. 127 del 16 agosto 2011,
ad oggetto «Regolamento garanzie finanziarie relative alle attivita'
di smaltimento e di recupero di rifiuti (d.lgs. n. 152/2006. Criteri
e modalita' di presentazione e di utilizzo). Modifica»;
del regolamento della Regione Puglia n. 18 del 16 luglio
2007, pubblicato nel BURP in data 18 luglio 2007, recante
«Regolamento garanzie finanziarie relative alle attivita' di
smaltimento e di recupero di rifiuti (d.lgs. n. 152/2006). Criteri e
modalita' di presentazione e di utilizzo» quale risultante anche
dalle modifiche apportate, con la suddetta deliberazione di G.R.;
della nota del dirigente del Settore 15° - Rifiuti e
bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del
6 settembre 2011, con cui e' stato richiesto alla societa' istante di
trasmettere le garanzie finanziarie come previste dal citato
regolamento regionale, cosi' come modificato;
di ogni altro atto ai predetti comunque connesso, ancorche'
non conosciuto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e n. 23 legge 11 marzo 1953, n.
87;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell'udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 per le parti i difensori avv.ti
Luigi D'Ambrosio, su delega dell'avv. Luciano Dalfino, e Marco
Lancieri;
F a t t o
L'odierna ricorrente Igea Marmi s.n.c. (successivamente Igea
Marmi S.r.l.) esercita, giusta autorizzazione del Commissario
delegato per l'emergenza ambientale in Puglia n. 22 del 22 gennaio
2002, attivita' di smaltimento rifiuti inerti in una discarica sita
nel Comune di Trani, per una capacita' ricettiva consentita di mc.
900.000.
In data 24 settembre 2003 la deducente trasmetteva alla Provincia
di Bari la documentazione necessaria per l'adeguamento dell'impianto
alle disposizioni di cui al d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 ai fini
della prosecuzione dell'esercizio della struttura.
In particolare, la societa' istante comunicava il piano di
adeguamento dell'impianto, che si compone - tra l'altro - del piano
di gestione operativa, del piano di ripristino ambientale e di quello
di gestione post-operativa secondo le previsioni di cui all'art. 13
d.lgs. n. 36/2003.
La Provincia di Bari, tuttavia, non si esprimeva in ordine al
predetto piano di adeguamento.
Con la nota prot. n. 3074/11-6 del 7 agosto 2007 la Provincia di
Bari invitava la societa' Igea Marmi s.n.c. a conformarsi al
contenuto del regolamento della Regione Puglia 16 luglio 2007, n. 18
recante disposizioni in materia di «garanzie finanziarie relative
alle attivita' di smaltimento e di recupero dei rifiuti (d.lgs. n.
152/2006). Criteri e modalita' di presentazione e di utilizzo», come
recepito con deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107
del 27 luglio 2007.
In particolare, con il regolamento regionale n. 18/2007, la
Regione Puglia, «in applicazione dell'art. 22 della l.r. n. 39/2006 e
nelle more della determinazione da parte dello Stato dei requisiti e
delle capacita' tecniche e finanziarie per l'esercizio delle
attivita' di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h), comma 2,
dell'art. 195 d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006» (cfr. art. 1, comma 1
del citato regolamento), ha dettato norme a regime in materia di
garanzie finanziarie per l'esercizio delle attivita' di smaltimento e
recupero dei rifiuti.
In esecuzione del citato regolamento la societa' Igea Marmi
avrebbe dovuto offrire garanzie che - secondo la prospettazione della
stessa ricorrente - sono eccessive e che nessun istituto bancario o
assicurativo sarebbe disposto a prestare.
Con l'impugnata deliberazione di G.R. n. 1712/2011 la Regione
Puglia ha apportato modifiche ad alcune disposizioni del regolamento
regionale n. 18/2007.
La Provincia di Barletta-Andria-Trani con la gravata nota
dirigenziale prot. n. 33406 del 6 settembre 2011 ha richiesto alla
societa' istante di trasmettere le garanzie finanziarie previste dal
citato regolamento regionale, cosi' come modificato dalla D.G.R. n.
1712/2011.
L'odierna deducente impugna in questa sede la deliberazione della
Giunta Regionale della Puglia 26 luglio 2011, n. 1712, pubblicata nel
BURP n. 127 del 16 agosto 2011, ad oggetto «Regolamento garanzie
finanziarie relative alle attivita' di smaltimento e di recupero di
rifiuti (d.lgs. 152/2006. Criteri e modalita' di presentazione e di
utilizzo). Modifica», il regolamento della Regione Puglia n. 18 del
16 luglio 2007, pubblicato nel BURP in data 18 luglio 2007, recante
«Regolamento garanzie finanziarie relative alle attivita' di
smaltimento e di recupero di rifiuti (d.lgs. n. 152/2006). Criteri e
modalita' di presentazione e di utilizzo» quale risultante anche
dalle modifiche apportate con la suddetta deliberazione di G.R., e la
nota del dirigente del Settore 15° - Rifiuti e bonifiche della
Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6 settembre
2011, con cui e' stato richiesto alla societa' istante di trasmettere
le garanzie finanziarie come previste dal citato regolamento
regionale, cosi' come modificato.
Si affida ai motivi cosi' rubricati:
1) Illegittimita' derivata dalla illegittimita'
costituzionale dell'art. 22 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n.
39 per violazione dell'art. 117 Cost. e dell'art. 195, comma 2, lett.
g) (gia' lett. h) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;
2) Violazione dell'art. 14 d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36.
Violazione dell'art. 1 legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione del
principio di proporzionalita' dell'azione amministrativa. Eccesso di
potere per difetto di motivazione; carenza di istruttoria;
illogicita'; ingiustizia manifesta;
3) Violazione, sotto distinto profilo, del principio di
proporzionalita' dell'azione amministrativa. Eccesso di potere per
illogicita'; ingiustizia manifesta; disparita' di trattamento;
4) Violazione, sotto distinto profilo, del principio di
proporzionalita' dall'azione amministrativa. Eccesso di potere per
ingiustizia manifesta e disparita' di trattamento.
Si costituiva la Regione Puglia, resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa e' passata
in decisione.
D i r i t t o
Il Collegio ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre
2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione
della presente causa e sia non manifestamente infondata, per le
ragioni che si diranno.
Ai sensi della citata disposizione regionale «La Regione provvede
entro trenta giorni, in via transitoria, alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento».
In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione Puglia
n. 39/2006 la Regione ha provveduto alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti con il gravato regolamento regionale n.
18/2007.
Invero, la premessa dell'art. 1 del regolamento regionale n.
18/2007 chiarisce che lo stesso e' stato emanato «In applicazione
dell'art. 22 della l.r. n. 39/2006 e nelle more della determinazione
da parte dello Stato dei requisiti e delle capacita' tecniche e
finanziarie per l'esercizio delle attivita' di gestione dei rifiuti
di cui alla lettera h), comma 2, dell'art. 195 del d.lgs. n. 152 del
3 aprile 2006 ...».
Delle previsioni contenute nel regolamento n. 18/2007 (come
risultante dalle modificazioni apportate dalla gravata D.G.R. n.
1712/2011) l'Amministrazione provinciale della Provincia BAT ha fatto
esplicita applicazione con l'impugnata nota del dirigente del Settore
15° - Rifiuti e bonifiche prot. n. 33406 del 6 settembre 2011, con
cui e' stato richiesto alla societa' istante di trasmettere le
garanzie finanziarie previste dal citato regolamento regionale, cosi'
come modificato.
Detto provvedimento provinciale (censurato in questa sede in uno
al regolamento regionale n. 18/2007 ed alla D.G.R. n. 1712/2011) e',
pertanto, chiaramente applicativo delle previsioni contenute nel
regolamento regionale come successivamente novellato.
Da qui la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale della citata disposizione legislativa regionale (i.e.
art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si fonda il
potere della Regione di adottare il citato regolamento n. 18/2007 e
le successive modifiche) ai fini della decisione della presente
controversia, tenuto conto del motivo ricorso sub 1 che pone al
centro la valutazione in ordine alla compatibilita' costituzionale
della disposizione legislativa regionale de qua.
Invero, unicamente la declaratoria di incostituzionalita' della
prescrizione di cui all'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n.
39/2006, facendo venir meno la norma attributiva della potesta'
regolamentare (concretatasi con l'adozione del censurato regolamento
regionale n. 18/2007 modificato con la parimenti gravata D.G.R. n.
1712/2011), determinerebbe la caducazione del contestato
provvedimento provinciale applicativo del menzionato regolamento.
A tal riguardo, va, altresi', evidenziato che il ricorso della
Igea e' sicuramente ammissibile.
Il regolamento n. 18/2007 (modificato dalla D.G.R. n. 1712/2011)
configura un tipico «regolamento volizione preliminare» contenente
disposizioni normative generali ed astratte circa i requisiti e le
capacita' tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attivita' di
gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i «...
regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da
requisiti di generalita' e astrattezza, contengono previsioni
normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una
immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla
rilevando che cio' possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d.
volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni
destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre
un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario
...».
La distinzione e' strumentale all'affermazione, da parte del
Consiglio di Stato, della operativita' della regola della immediata
impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione
azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare)
far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di
regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n.
95: «I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente
impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di
arrecare, in via diretta ed immediata, un'effettiva e attuale lesione
dell'interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti
costituenti "volizioni azioni''), mentre se il pregiudizio e'
conseguenza dell'atto di applicazione concreta, il regolamento deve
essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente
"volizione preliminare'')».
Cionondimeno, parte ricorrente, a fronte di un regolamento
regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento
volizione preliminare) contenente - come detto - mere disposizioni
generali ed astratte risultanti dalle modificazioni apportate dalla
D.G.R. n. 1712/2011 (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di
arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria
sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della
doppia impugnazione, e cioe' congiuntamente al menzionato
provvedimento dell'Amministrazione provinciale BAT (nota dirigenziale
prot. n. 33406 del 6 settembre 2011) applicativo del suddetto
regolamento come novellato dalla D.G.R. citata.
Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va rilevato
che l'autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia n. 39/2006), sia pure in via transitoria, da parte della
Regione Puglia, della potesta' di dettare norme regolamentari in
detta materia (riservata alla competenza normativa statale) si pone
in contrasto con l'art. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e con l'art.
195, comma 2, lett. g) d.lgs. n. 152/2006.
Invero, in forza della disposizione costituzionale (introdotta
dalla riforma costituzionale n. 3/2001) spetta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato «la tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
Peraltro, l'art. 117, comma 6 Cost. sancisce che «La potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle regioni».
Ai sensi dell'art. 195, comma 2, lett. g) d.lgs. n. 152/2006
(disposizione certamente in linea con la previsione di cui al citato
art. 117, comma 2, lett. s) Cost.) spetta allo Stato «... la
determinazione dei requisiti e delle capacita' tecniche e finanziarie
per l'esercizio delle attivita' di gestione dei rifiuti, ivi compresi
i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie
in favore delle regioni, con particolare riferimento a quelle dei
soggetti obbligati all'iscrizione all'Albo di cui all'art. 212,
secondo la modalita' di cui al comma 9 dello stesso articolo; ...»
(con la novella di cui al d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 l'originaria
lett. h) cui fa riferimento la premessa dell'art. 1 del regolamento
regionale n. 18/2007 e' divenuta l'attuale lett. g), restandone,
tuttavia, immutata la formulazione).
La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione,
operata - sia pure in via transitoria - dalla Regione Puglia con il
censurato regolamento n. 18/2007 come modificato dalla impugnata
D.G.R. n. 1712/2011, delle garanzie finanziarie per la gestione degli
impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) e', pertanto,
riservata alla competenza legislativa e regolamentare esclusiva dello
Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e 195,
comma 2, lett. g) d.lgs. n. 152/2006, venendo in rilievo «la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema».
Di conseguenza la Regione non ha potesta' legislativa e
regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia.
Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell'art. 117, comma
6 Cost. alcuna delega «regolamentare» alla Regione.
Ne deriva il contrasto del regolamento n. 18/2007 (modificato
dalla impugnata D.G.R. n. 1712/2011) e prima ancora dell'art. 22,
comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 con il citato parametro
costituzionale.
In particolare, la norma legislativa regionale ha
illegittimamente attribuito alla Regione il potere di adottare un
regolamento in una materia riservata alla competenza legislativa e
regolamentare esclusiva dello Stato.
A tal proposito, si rammenta il principio affermato da Corte
cost., 22 dicembre 2010, n. 373: «La Corte costituzionale dichiara
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera f),
secondo periodo, l.r. Puglia 31 dicembre 2009, n. 36, nella parte in
cui attribuisce alla Regione il potere di regolamentare gli ambiti di
attivita' soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle
more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso
dei criteri per l'assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani. La
competenza in tema di tutela dell'ambiente, in cui rientra la
disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non
sono percio' ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel
proprio ambito territoriale la materia pur in assenza della relativa
disciplina statale. Il legislatore regionale non poteva dunque
disporre che l'esercizio delle funzioni pianificatorie della Regione
potesse prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di
carattere generale che la legge statale ritiene invece essenziali».
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalita' dell'art. 22, comma 2 legge
Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117,
commi 2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2,
lett. g) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
Alla luce delle considerazioni che precedono e' sospesa ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.