ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale dell'art. 16
della legge 4 marzo 1877, n. 3706 (legge sulla pesca), e degli artt.
26, 27 e 33 del r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604 (testo unico delle leggi
sulla pesca), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 4 marzo 1971 dal tribunale di Milano nel
procedimento civile vertente tra Comerio Alfredo e Torno Giuseppe ed
altri, iscritta al n. 378 del registro ordinanze 1971 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 24 novembre 1971;
2) ordinanza emessa il 14 novembre 1972 dal pretore di
Montefiascone nel procedimento penale a carico di Marinacci Cariddi ed
altri, iscritta al n. 63 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 102 del 18 aprile 1973.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1973 il Giudice relatore
Guido Astuti;
udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto:
Nel corso di un procedimento civile vertente tra Alfredo Comerio e
Felice e Giuseppe Torno, avente ad oggetto lo scioglimento della
comunione di alcuni diritti esclusivi di pesca su di un tratto del
fiume Ticino, il tribunale di Milano ha, di ufficio, sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge 4
marzo 1877, n. 3706, e dell'art. 26 del t.u. 8 ottobre 1931, n. 1604,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Ha osservato il tribunale che i diritti esclusivi di pesca nascenti
da antichi privilegi , da possesso immemorabile e da usucapione, in
quanto cadono su beni del demanio pubblico quali i fiumi, i laghi ed i
torrenti, destinati a soddisfare immediatamente i bisogni della
collettivita' e ad essere utilizzati indistintamente da tutti i
cittadini, riservando la possibilita' di pescare solo ad alcuni di
essi, violerebbero il principio di uguaglianza. Cio' sia per la
disparita' di trattamento che il riconoscimento dei diritti esclusivi
di pesca introdurrebbe tra i cittadini e sia per la mancanza di un
ragionevole fondamento della disciplina. In particolare, sotto questo
ultimo aspetto, i diritti esclusivi di pesca non potrebbero piu'
trovare giustificazione, considerato l'intervenuto mutamento delle
condizioni e delle strutture economiche della societa', ne' sarebbero
legittimati da una finalita' di ripopolamento, non esistendo in tale
senso alcun vincolo per il titolare, che, inoltre, non derivando i suoi
diritti da concessione amministrativa, non e' soggetto a revoca, ma
solo a decadenza nelle ipotesi di non uso e di violazioni generali
delle leggi sulla pesca.
Non vi e' stata Costituzione delle parti private mentre e'
intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, che ha escluso la illegittimita'
costituzionale della normativa impugnata. Premesso che ai sensi
dell'art. 823 del codice civile anche i beni demaniali possono formare
oggetto di diritti a favore dei terzi, ha osservato l'Avvocatura
generale dello Stato che laddove i diritti esclusivi di pesca derivano
da concessione amministrativa, questa puo' essere rilasciata soltanto a
coloro che intendano intraprendere l'allevamento dei pesci e di altri
animali acquatici, e' sempre subordinata alle condizioni richieste
dall'interesse generale ed a quelle necessarie per assicurare
l'effettivo e costante esercizio della pesca, ed e' sempre revocabile.
Laddove poi, i diritti esclusivi di pesca sono basati su titoli
anteriori, riconosciuti dalla vigente legislazione italiana, vi e'
egualmente una rigida subordinazione all'interesse pubblico, sino a
giungere all'obbligo del ripopolamento ittico. Nell'uno e nell'altro
caso, pertanto, l'esistenza dei diritti esclusivi di pesca si
giustificherebbe con il perseguimento di finalita' anche di interesse
generale, da parte dei privati che ne sono titolari.
Identica questione di legittimita' costituzionale e' stata proposta
in un procedimento penale a carico di Cariddi Marinacci, Andrea
Prugnoli, Guglielmo Natali, Gino Natali, Benito Natali, Pierino Rocchi
e Biagio Pesei, imputati di aver esercitato la pesca nel lago di
Bolsena in acque soggette a diritti esclusivi di pesca senza
autorizzazione del concessionario, dal pretore di Montefiascone, il
quale, accogliendo un'eccezione sollevata dal difensore degli imputati,
ha impugnato, per contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione, gli
artt. 26, 27 e 33 del r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604.
Non vi e' stata Costituzione delle parti private, ne' intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto:
1. - Con l'ordinanza del tribunale di Milano viene sollevata
d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 16
della legge 4 marzo 1877, n. 3706, e dell'art. 26 del r.d. 8 ottobre
1931, n. 1604, in riferimento all'art. 3 della Costituzione; con
l'ordinanza del pretore di Montefiascone viene sollevata la questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 26, 27 e 33 del r.d. 8
ottobre 1931, n. 1604, in riferimento agli artt. 3 e 4 della
Costituzione. Poiche' entrambe le ordinanze di rimessione propongono la
stessa questione, ossia la costituzionalita' del vigente regime degli
antichi diritti esclusivi di pesca nelle acque pubbliche interne,
oggetto di riconoscimento, i giudizi possono essere riuniti e decisi
con unica sentenza.
2. - Si osserva che le acque pubbliche, beni demaniali destinati
alla soddisfazione dei bisogni della collettivita', debbono essere
aperte all'uso di tutti i cittadini, con le autorizzazioni
eventualmente necessarie; che i diritti esclusivi di pesca hanno nella
maggior parte dei casi origine da privilegi feudali, ormai privi di
ragionevole giustificazione, e perpetuano ingiuste disparita' di
trattamento tra i cittadini, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, che garantisce a tutti pari dignita' sociale ed
eguaglianza davanti alla legge.
La questione non e' fondata. I beni appartenenti al pubblico
demanio sono nel nostro ordinamento oggetto di diverse forme di uso: vi
sono usi normali, comuni o speciali, e usi eccezionali, caratterizzati
dalla parziale sottrazione di beni demaniali all'uso generale,
collettivo o individuale, e dalla correlativa attribuzione di diritti
di godimento esclusivo a determinati soggetti, espressamente prevista
anche dall'art. 823 del codice civile. Per quanto concerne il demanio
idrico, accanto agli usi comuni o civici, alcuni dei quali soggetti a
regime di autorizzazioni o licenze amministrative, v'e' una
molteplicita' di utilizzazioni a fini civili, agricoli, industriali,
che non sono aperte alla generalita' dei cittadini, ma limitate a
speciali categorie di utenti, in regime di concessione amministrativa;
cosi', le derivazioni di acqua pubblica, per uso di forza motrice,
potabile, irriguo, industriale sono oggi consentite (salvo il
riconoscimento dei diritti d'uso anteriormente acquistati), solo a
coloro che ne ottengano regolare concessione, la quale comporta
l'attribuzione di un diritto personale ed esclusivo, di natura
patrimoniale.
Per la pesca nelle acque interne, e' previsto un duplice regime,
caratterizzato dalla liberta' di esercizio, variamente condizionata e
limitata, per i pescatori di mestiere e dilettanti, nella generalita'
delle acque pubbliche, ad eccezione di quelle soggette a diritti
esclusivi di pesca, e riservate o concesse a scopo di ripopolamento e
piscicoltura; e dalla riserva dell'esercizio, con interdizione ai
terzi, nelle acque sulle quali siano stati riconosciuti o concessi
diritti esclusivi a soggetti privati, a cooperative, a consorzi, o
altri enti pubblici. Lo Stato moderno, nell'istituire un regime di
concessioni amministrative temporanee, ha tuttavia ritenuto di
riconoscere i preesistenti diritti esclusivi di pesca, legittimamente
acquistati secondo il diritto anteriore, sotto determinate condizioni,
tanto nelle acque del demanio marittimo e lagunare e nel mare
territoriale, quanto nei laghi, fiumi, torrenti, canali, e in genere in
ogni acqua pertinente al demanio idrico interno. Questo riconoscimento,
implicito nella normativa dell'art. 16 della legge 4 marzo 1877, n.
3706, e' stato oggetto di precisa disciplina nella successiva
legislazione dello Stato unitario: con r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, fu
regolata la procedura di riconoscimento, determinando i limiti tra la
competenza amministrativa e la giudiziaria; con la legge sulla pesca
del 24 marzo 1921, n. 312, largamente recepita nel t.u. approvato con
r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604, fu fatto obbligo di chiedere il
riconoscimento entro brevi termini, sotto comminatoria di estinzione di
questi diritti. In ordine alle acque interne, l'art. 26 del vigente
t.u. conferma l'estinzione di tutti i diritti esclusivi di pesca
risalenti a data anteriore all'entrata in vigore della legge del 1877,
che non siano stati effettivamente esercitati nel trentennio anteriore
al 24 marzo 1921, nonche' dei diritti il cui possesso non sia stato
riconosciuto a mente del r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, o per i quali
gli aventi diritto non abbiano presentato documentata domanda di
riconoscimento entro il 31 dicembre 1921; e prevede altresi' la
revisione dei decreti di riconoscimento, conferendo facolta' al
Ministro per l'agricoltura di provvedere con decreto, sentito il
Consiglio di Stato, alla revoca e declaratoria di estinzione, ovvero
alla conferma, determinando l'oggetto specifico di ogni diritto e il
suo modo di esercizio, in conformita' ai titoli di acquisto ed al
possesso goduto nel trentennio anteriore all'entrata in vigore della
legge 24 marzo 1921, n. 312.
Non occorre sottolineare il parallelismo tra questa disciplina e
quella analoga dettata per le derivazioni ed utilizzazioni di acqua
pubblica, che il legislatore moderno ha del pari sottoposto ad un
generale regime di concessioni, ammettendo tuttavia, entro termini
perentori, il riconoscimento dei diritti d'uso preesistenti, acquistati
in base a titolo legittimo ovvero a possesso trentennale anteriore alla
legge 10 agosto 1884, n. 2644 (art. 2 del t.u. approvato con r.d. 11
dicembre 1933, n. 1775).
3. - E' evidente che la esistenza di diritti esclusivi di pesca non
comporta alcuna disparita' di trattamento nei confronti della
generalita' dei cittadini, in rapporto al jus proibenti e al
correlativo divieto di esercizio della pesca entro limitate zone dei
pubblici corsi o specchi d'acqua dolce, divieto che sussiste in egual
misura tanto nel caso di riconoscimento di antichi diritti, quanto in
quello di concessione amministrativa, la cui piena legittimita' non e'
contestata da alcuno. Occorre altresi' non dimenticare che oltre ai
diritti esclusivi vi sono anche, su certe acque, diritti d'uso civico
di pesca, riservati ai soli abitanti di un comune o di una frazione,
con analogo regime di esclusione di tutti gli altri soggetti, privati o
pubblici.
Non si puo' nemmeno asserire che l'istituto del riconoscimento
integri di per se' una violazione del principio di eguaglianza, quasi
strumento di conservazione di residui privilegi feudali, incompatibili
con l'odierna Costituzione dello Stato, e privi di obbiettiva
giustificazione. E', in primo luogo, inesatto, sotto il profilo
storico-giuridico, attribuire genericamente a questi antichi diritti
origine feudale. L'art. 2 del r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, dichiarava
che, agli effetti del riconoscimento "si presume legittimo il possesso
tanto nel caso che siasi acquistato con atto traslativo di proprieta',
o per sovrana concessione, quanto nel caso che siasi continuato per
tempo utile a compiere la prescrizione", salvo il definitivo giudizio
dell'autorita' giudiziaria sulla validita' dell'acquisto, della
concessione o della prescrizione. A prescindere dai diritti acquistati
in base ad atti di disposizione privata, ovvero in base ad usucapione,
nei limiti in cui gli ordinamenti anteriori ne avessero ammesso la
validita' anche rispetto ad acque pertinenti al pubblico demanio o
patrimonio, o ad acque gia' considerate private e successivamente
dichiarate pubbliche, si deve ricordare che i diritti acquistati per
concessione sovrana, o posseduti ab immemorabili con la conseguente
presunzione di esistenza di pubblico titolo legittimo, non possono
essere qualificati come "privilegi feudali", anche quando l'atto di
concessione abbia la forma della investitura feudale, poiche', come e'
noto, questa fu largamente usata anche per costituire rapporti aventi
oggetto e contenuto analogo a quello delle odierne concessioni
amministrative.
Non occorre affrontare qui una indagine sul regime dei diritti di
pesca nelle acque pubbliche secondo le legislazioni dei diversi Stati
preunitari: bastera' ricordare che essi furono generalmente conservati
- sempreche' ne fosse riconosciuto legittimo l'acquisto secondo la
legislazione del tempo -, anche nel periodo successivo all'applicazione
delle leggi abolitive della feudalita'. Di fronte a questa complessa e
varia realta' storico-giuridica, lo Stato nazionale unitario, pur
dichiarando estinti i diritti esclusivi di pesca non piu' in esercizio,
ha tuttavia ritenuto di consentirne, entro termini perentori ormai da
lungo tempo scaduti, il riconoscimento, con le stesse leggi nelle quali
si riservava e regolava la facolta' di costituirne dei nuovi, mediante
atti di concessione. Questi diritti hanno carattere di perpetuita' e di
esclusivita'; senza approfondirne qui la natura giuridica, discussa in
dottrina, bastera' ricordare che la nostra giurisprudenza li ha
costantemente qualificati come diritti reali, e che la vigente
legislazione definisce i loro titolari come "proprietari di diritti
esclusivi di pesca", talche' certamente trattasi di diritti soggettivi
perfetti, di carattere patrimoniale.
4. - Nell'ordinanza del tribunale di Milano si osserva che questi
diritti non sono soggetti a revoca, a differenza dalle concessioni,
potendo lo Stato ricorrere solo all'esproprio per restituire le acque
al libero godimento della collettivita', e che inoltre essi non
rispondono nemmeno ad esigenze di conservazione ed incremento del
patrimonio ittico, in quanto "se e' vero che in alcuni casi il titolare
si occupa del ripopolamento, cio' egli fa spontaneamente senza alcun
obbligo o vincolo, e i diritti non sono soggetti a revoca qualora
invece non vi provveda, potendosi solo dichiarare la decadenza da essi
nelle ipotesi di non uso o di violazioni generali delle leggi sulla
pesca".
La circostanza che i diritti riconosciuti non siano soggetti a
revoca e' conseguente alla natura dell'atto di riconoscimento,
concernente diritti preesistenti legittimamente acquisiti, e quindi
diversi da quelli attribuiti temporaneamente dallo Stato in base a
rapporto di concessione: ma questa differenza di regime non integra
certo violazione del principio di eguaglianza o di altro principio
costituzionale. E', d'altra parte, inesatto asserire che i titolari dei
diritti esclusivi di pesca in base a riconoscimento abbiano facolta' di
esercizio indiscriminato senza obblighi ne' sanzioni. Parallelamente
alle disposizioni per favorire l'industria della pesca e della
acquicoltura, emanate con d.m. 12 ottobre 1926, in rapporto al regime
delle nuove concessioni per tratti di corsi o bacini pubblici d'acqua
dolce, privi o poveri di pesci d'importanza economica, il r.d.l. 27
febbraio 1936, "Razionale esercizio dei diritti esclusivi di pesca
nelle acque interne", ritenuta la necessita' urgente ed assoluta di
sottoporre a maggiori controlli l'esercizio di questi diritti, stabili'
che il razionale esercizio della pesca, e la esecuzione delle opere di
miglioramento delle acque dal punto di vista ittico, richieste dal
Ministero dell'agricoltura, "costituiscono un obbligo per i proprietari
di diritti esclusivi di pesca" (art. 1), e disciplino' puntualmente la
presentazione dei programmi di pesca e, ove necessario, di opere
ittiogeniche dirette ad aumentare la pescosita', nonche' l'esecuzione
delle opere approvate, disponendo altresi' che ai titolari di questi
diritti per zone facenti parte di maggiori superfici acquee, sulle
quali la pesca e' esercitata in forma pubblica, possa essere imposto il
concorso nelle spese per opere ittiogeniche e di vigilanza compiute dai
consorzi per la tutela della pesca nelle acque stesse, in quote
proporzionali all'ampiezza delle zone soggette a diritti esclusivi. Il
Ministero dell'agricoltura ha facolta' di ispezioni ed accertamenti
circa l'esercizio della pesca nelle zone di diritto esclusivo (art. 6),
e i titolari di questi diritti, soggetti alla osservanza delle norme
speciali come di quelle generali regolanti la polizia delle acque e
della pesca, anche rispetto agli interessi dei terzi e agli altri
interessi pubblici, in base alla espressa disposizione dell'art. 28,
primo comma, del vigente testo unico, "decadono dal loro diritto per
non uso, o per cattivo uso, in relazione ai fini delle leggi sulla
pesca, durante tre anni consecutivi, o per abituale inosservanza delle
disposizioni legislative o regolamentari attinenti alla pesca".
Anche sotto questo profilo, la dedotta questione di
costituzionalita' appare dunque infondata. Certamente si tratta di
situazioni giuridiche risalenti al passato, in larga misura gia'
estinte, o in via di estinzione; ma non si puo', solo per questo,
ritenere che esse siano prive di presupposti obbiettivi, idonei a
giustificarne razionalmente la conservazione. Nel vigente ordinamento,
oltre alla facolta' dell'amministrazione di procedere alla revisione ed
eventuale revoca dei provvedimenti di riconoscimento, e di controllare
l'effettivo esercizio dei diritti di pesca, imponendo obblighi di
conservazione e miglioramento della fauna ittica, sotto sanzione di
decadenza per non uso o cattivo uso, e' anche prevista l'eventuale
espropriazione di questi diritti per causa di pubblica utilita',
secondo l'espressa norma dell'art. 29 del vigente testo unico, quando
essi non siano esercitati in rapporto alla loro potenzialita', ovvero
il loro esercizio sia riconosciuto contrario ad esigenze di interesse
generale. La Sardegna, con la legge regionale 2 marzo 1956, n. 39, e
il Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale 12 maggio 1971, n. 19,
hanno dichiarato estinti i diritti esclusivi di pesca, mediante
indennizzo. Ma, allo stato, non sussiste motivo per una declaratoria di
incostituzionalita' delle norme della legislazione statale concernenti
il riconoscimento dei diritti esclusivi di pesca, e le conseguenti
sanzioni a carico di chi peschi nelle acque soggette a questi diritti,
senza il consenso del proprietario, possessore o concessionario.
5. - Nell'ordinanza del pretore di Montefiascone la questione e'
sollevata anche con riferimento all'art. 4 della Costituzione,
osservando che, oltre alla pari dignita' sociale di tutti i cittadini
sancita dall'art. 3, il riconoscimento del diritto al lavoro e la
promozione delle condizioni che rendano effettivo questo diritto
"sembrano palesemente contrastare con situazioni di privilegio come
quelle costituite dal caso di specie".
A prescindere dalla eguale dignita' sociale dei cittadini, che
ovviamente non viene qui in considerazione, si deve rilevare che, pur
costituendo tuttora la pesca non soltanto un esercizio di diporto o
svago per dilettanti, ma anche l'attivita' professionale dei pescatori
di mestiere, non si puo' tuttavia solo per questo ritenere che
l'esistenza di diritti esclusivi, limitati a zone circoscritte dei
corsi o bacini d'acqua pubblica, possa costituire, di massima,
effettivo limite od ostacolo all'esercizio della pesca da parte dei
terzi, anche pescatori di mestiere, i quali hanno ogni possibilita' di
svolgere liberamente la loro attivita' sulla generalita' delle acque
pubbliche aperte all'uso comune o civico della pesca. Qualora, in
determinate circostanze, la presenza di diritti esclusivi dovesse
praticamente impedire ai pescatori di mestiere lo svolgimento della
loro attivita', potrebbe prospettarsi la esigenza di provvedimenti,
legislativi o amministrativi, di abolizione o di espropriazione, in
vista dell'interesse generale di questa categoria professionale: ma e'
ovvio che trattasi di problemi particolari, la cui soluzione potra'
essere oggetto di valutazioni discrezionali di politica legislativa o
di azione amministrativa, non gia' di una decisione di questa Corte, in
rapporto alla denunziata illegittimita' costituzionale che, in linea di
principio e con riguardo alla generalita' delle situazioni, sicuramente
non sussiste, secondo l'interpretazione che i principi sanciti
dall'art. 4 della Costituzione hanno finora costantemente avuto. Anche
sotto quest'ultimo profilo la questione deve ritenersi infondata.