Ricorso per illegittimita' costituzionale - ex art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 32 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 - proposto dalla regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, dott. ing. Giuseppe Giovenzana, a
cio' autorizzato con del. g.r. n. 2718 del 30 novembre 1990,
rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto,
dagli avvocati Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e Giovanni
C. Sciacca, del foro di Roma, presso il quale, in Roma, via G.B.
Vico, n. 29, viene eletto il domicilio, contro e nei confronti della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica, sedente in Roma, palazzo Chigi,
nonche' domiciliato ex lege presso gli uffici dell'Avvocatura
generale dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 19 del d.-l.
13 settembre 1990, n. 324, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 265 del 13 novembre 1990, recante
"Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita'
organizzata".
F A T T O
L'art. 19 del d.-l. 13 novembre 1990, n. 324, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 13 novembre 1990, n. 265, recita:
"1. Fermo restando quanto stabilito dagli artt. 41 e seguenti
della legge 8 giugno 1990, n. 142, il comitato regionale di controllo
procede al riesame degli atti deliberativi indicati nell'art. 45
della medesima legge, ancorche' divenuti esecutivi, quando il
prefetto ne faccia motivata richiesta; in sede di riesame il comitato
si pronuncia anche sugli eventuali vizi di eccesso di potere rilevati
e, nel termine di trenta giorni dalla data di ricevimento della
richiesta, e' tenuto ad inviare al prefetto copia della decisione
adottata".
"2. Ai fini indicati nel comma 1 il prefetto acquisisce gli atti
deliberativi ed ogni altra documentazione ad essi attinente presso le
amministrazioni e gli organi competenti, che sono tenuti a
rilasciarne copia".
Viene in tal modo istituito ed introdotto nell'ordinamento
giuridico e nel sistema normativo riferito al controllo sugli atti
degli enti locali un sistema ed un regime del tutto nuovo e diverso
rispetto a quello: impostato dalla Costituzione della Repubblica,
all'art. 130, il quale, attraverso l'art. 114, si riconduce
direttamente all'art. 5 della medesima Carta costituzionale;
realizzato - in un primo tempo - mediante le disposizioni contenute
nella legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e
funzionamento degli organi regionali (artt. da 55 a 64); portato a
compimento attuativo dagli statuti regionali (art. 56 della citata
legge n. 62/1953) e dalle varie leggi regionali di attuazione; e -
infine - ribadito, consolidato ed anzi portato ad ulteriori coerenti
livelli di approfondimento normativo, dagli artt. da 41 a 46 della
recente legge sul "nuovo ordinamento delle autonomie locali" 8 giugno
1990, n. 142, il cui carattere di strumento legislativo espressivo di
principi fondamentali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, e,
come suol dirsi, di attuazione "diretta" di precetti costituzionali,
oltre che del tutto ovvio, e' sottolineato dal testo inequivocabile
del suo art. 1, ed e' ulteriormente rimarcato dall'ultimo comma del
medesimo, che,. . . neutralizzando, per cosi' dire, uno dei piu'
frequentemente applicabili criteri ermeneutici che presiedono al
problema della successione delle leggi nel tempo (quello della "nuova
regolamentazione della materia...", e facendo salva solo la
abrogazione espressa), ne fa una legge sui generis, di rango
"particolare" e, se fosse concesso esprimersi in tal senso..., "quasi
di rango costituzionale"|
Il sistema predetto si e', dunque, caratterizzato, nelle sue linee
fondamentali, come segue:
1) il controllo sugli atti degli ee.ll. e' funzione non piu'
statale, e certamente non piu' "governativa", ma regionale;
2) il controllo e' di mera legittimita' (con la sola eccezione
originaria della richiesta di riesame nel merito, ora, peraltro,
soppressa anch'essa dalla legge n. 142);
2) e' stata eliminata, quindi, l'antica "tutela", ne' vi sono
piu', in capo ad alcuno, funzioni, appunto "tutorie", nei confronti
degli ee.ll. (sono state, fin dall'origine, espunte dall'ordinamento
tutte le "preventive autorizzazioni" che caratterizzavano la
pregressa legislazione centralistico-autoritaria);
3) la legittimita' degli atti, pur soggetti a controllo, e'
"presunta", nel senso che l'esercizio negativo del controllo deve
avvenire entro termini tassativi di tempo e secondo procedure
ugualmente tassative (si pensi solo alla riconfermata possibilita' di
porre in essere un solo atto di "istruttoria" finalizzata al
controllo (e anch'esso entro un termine tassativo), laddove
l'esercizio positivo del controllo non si estrinseca, se non di
fatto, impropriamente ed eventualmente, in un atto specifico (il c.d.
"visto", in realta': "non impedimento all'ulteriore corso"), peraltro
di effetto equivalente al silenzio dello o.c., protratto per venti
giorni dalla sottoposizione dell'atto da controllare;
4) non solo il funzionamento - come tralatiziamente si ritiene
-, ma, a ben vedere, la stessa costituzione/istituzione degli oo.cc.
e' demandata alla potesta' legislativa regionale (sia pure con il
rispetto delle norme statali concernenti la mera composizione dei
collegi), se e' vero che gia' con la legge n. 62/1953, era data
facolta' alle regioni di affiancare all'unico c.r.c., sezioni
decentrate di esso, e che facolta' del genere appaiono accentuate
dalla recente legge n. 142/1990;
5) resta pacificamente demandata alla potesta' legislativa
regionale sia l'individuazione specifica degli atti da assoggettare
al controllo - pur nell'ambito di quelli che la legge dello Stato
qualifica tali per genus, sia - soprattutto - la regolamentazione
della concreta osservanza del termine entro il quale il controllo
deve essere esercitato (decorrenza: cfr., ora, il settimo comma
dell'art. 46 della legge n. 142/1990).
Leggi regionali di questa specie, sono state, senza obiezione
alcuna, varate e sottoposte, da quasi tutte le regioni, al controllo
governativo che nulla ha eccepito.
Valga, a mo' di esempio, la l.r. della ricorrente Lombardia, n.
12/1982, successivamente e recentemente modificata in chiave di
"accentuazione" della tassativita' dei termini per l'utile esercizio
del controllo, senza che il Governo della Repubblica nulla abbia
eccepito|
In questo quadro - dunque - la sottoposizione al controllo - cosi'
configurato - degli atti, ad esempio, delle - successivamente
istituite - uu.ss.ll. (che sono enti di diretta emanazione regionale
e che operano in materia di sicura appartenenza alle funzioni
regionali) non ha creato alcun problema istituzionale od
ordinamentale.
Per di piu', si e' agevolmente affermata una opinione non
contrastata, secondo la quale il controllo sugli atti non si estende
alla verifica dell'eventuale vizio di eccesso di potere, motivata
dalla constatazione che, in caso contrario, da un lato sarebbe stato,
in definitiva, riconosciuto agli oo.rr.cc. un... surrettizio potere
di "amministrazione attiva", sia pure indiretta (cfr.: Consiglio di
Stato, sezione quinta, 25 maggio 1987, n. 334), e, dall'altro, che si
sarebbe "reintrodotto" dalla proverbiale... finestra, un controllo di
merito a contenuto cassatorio (e non nella forma, ammessa, di mero
"richiamo a riconsiderare", come era quello previsto fino all'entrata
in vigore della legge n. 142/1990, gia' scacciato dalla... porta
istituzionale dal capoverso dell'art. 128 della Costituzione (cfr.
t.a.r. Lazio, sezione prima, 4 aprile 1987, n. 735).
Non solo. Nonostante un non recente avviso del Consiglio di Stato
(1980) - peraltro non piu' invocabile nella vigenza dell'attuale
legge n. 142/1990 -, ha finito con il prevalere il piu' recente ed
avvertito orientamento (t.a.r. Toscana, 19 febbraio 1987, n. 154;
t.a.r. Sardegna, 24 giugno 1987, n. 527) secondo il quale l'unico
provvedimento istruttorio ammesso (ordinanza di sospensione dei
termini per richiesta di chiarimenti e/o di elementi integrativi del
giudizio), non consente - poi - di pronunciare l'annullamento
dell'atto controllato per motivi diversi che fossero gia' rilevabili
ab origine, il che sottolinea ed evidenzia che l'intero "sistema" del
controllo (regionale) sugli atti degli ee.ll., si ispira alla
brevita'-tassativita' dell'esercizio (condicio iuris "risolutiva"
dell'esecutivita' dell'atto deliberativo) del potere (negativo) di
controllo, e quindi della "presunzione di legittimita'" degli atti
controllati.
Cosi' stando le cose, l'art. 19 del d.-l. n. 324 del 13 novembre
1990, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale, sconvolge e
stravolge il consolidato anzidetto regime del controllo sugli atti
degli ee.ll., istituendo - nientemeno - un potere prefettizio di
chiedere ed ottenere dal "comitato regionale di controllo" un...
riesame (generico, illimitato e non soggetto ad alcun termine
temporale o di decadenza|||) di atti gia' assoggettati a controllo e
controllati, al quale riesame il c.r.c. sarebbe tenuto, per di piu',
entro un termine tassativo (trenta giorni) - laddove il prefetto non
ha alcun termine da rispettare per richiedere siffatto riesame| -,
onde "ridecidere" (?) sul "gia' deciso" e quindi inviare (se non
bastasse|) copia della propria "ridecisione" al prefetto richiedente.
Tale "riesame", nonostante una certa... pudicizia terminologica
degli estensori del testo del d.-l., ravvisabile in quel singolare
"ancorche' divenuti esecutivi...", investe, viceversa e con evidenza,
i soli provvedimenti divenuti esecutivi a seguito di esito favorevole
del controllo, posto che non sarebbe comprensibile quale interesse
potrebbe avere e - soprattutto - quale fine potrebbe perseguire il
prefetto ad ottenere un "visto" retroattivo - ora per allora - su
atti deliberativi gia' (magari da gran tempo) annullati e quindi non
suscettibili di alcuna reviviscenza effettuale|
Per... soprammercato, il "riesame" dovra' estendersi al vaglio
dell'eventuale vizio di eccesso di potere dell'atto "riesaminato" (il
quale, quindi, potrebbe essere annullato per ragioni diverse e non
considerate a suo tempo|).
Ancora| Nulla si dice in ordine a cio' che accadra' se il c.r.c.
non ottemperera' all'obbligo di comunicare al prefetto, entro i
prescritti trenta giorni, l'esito del chiestogli "riesame", ne' si
specifica se, in questa nuova e reiterata fase di controllo, possansi
ancora una volta richiedere (magari per vagliare ex novo il dedotto
eccesso di potere) chiarimenti ed elementi di giudizio e, in caso
affermativo, "a chi", se al prefetto deducente o all'ente
(ri)controllato...
Nemmeno si dice quali effetti giuridici si determinino allorche' -
ad esempio - dall'atto, prima "vistato" ed ora retroattivamente
annullato, siano scaturiti rapporti giuridici o situazioni di fatto
obiettivamente suscettibili di tutela piena (diritti dei terzi).
Basti pensare all'avvenuta stipulazione di un contratto con la p.a.,
ovvero alle avvenute costruzioni conformi ad un provvedimento a
contenuto urbanistico-edilizio a suo tempo assentito dal c.r.c.
Il secondo comma dell'articolo qui impugnato, conferisce - inoltre
- al prefetto un potere di acquisizione diretta e preliminare (presso
le amministrazioni controllate) di "ogni altra documentazione", con
evidente maggiore ampiezza di contenuto e di oggetto, rispetto a quei
"chiarimenti" e a quegli "ulteriori elementi di giudizio" che il
c.r.c. avrebbe potuto - peraltro uno actu - ottenere all'epoca
dell'originario controllo a suo tempo effettuato.
Due notazioni di completamento, rilevanti o meno che esse possano
apparire ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale:
a) non si chiarisce "quale" prefetto possa avvalersi del nuovo
potere di richiesta di riesame, se, cioe', quello operante dove ha
sede il c.r.c., o quello preposto alla provincia dove ha sede l'ente
controllato, il che pone - senza risolverlo - un problema di
competenza provvedimentale;
b) si parla solo di "comitato regionale di controllo" (al
singolare) e non si fa cenno alle "speciali sezioni decentrate" di
cui all'art. 56 della legge n. 62/1953, la cui possibile esistenza e'
stata, con l'art. 41, secondo comma, della legge n. 142/1990 (che e'
pur dichiaratamente fatto salvo) estesa a ripartizioni di competenza
per materia.
Da ultimo, va notato che si premette all'art. 19 un "fermo
restando...", riferito agli artt. 41 e seguenti della recente legge
n. 142/1990 - la quale, infatti, come vuole l'ultimo comma dell'art.
1, non potrebbe essere modificata tacitamente, laddove, come si
dira', tali disposizioni risultano profondamente intaccate e
contraddette anche e soprattutto nel loro - pur dichiarato - valore
di norme "di principio".
Le illegittimita' costituzionali che caratterizzano l'art. 19 del
d.-l. 13 novembre 1990, n. 324, sono, dunque, assai rilevanti e
molteplici, investendo numerosi e diversi profili, cosi' come ci si
propone di dimostrare, a sostegno del presente ricorso, nei seguenti
termini di
D I R I T T O
Gia' nella esposizione - forzatamente diffusa - delle
caratteristiche dell'art. 19 del d.-l. n. 394 del 13 novembre 1990 e
nella, necessariamente ampia, disamina di quanto esso incida ed
innovi rispetto al presistente sistema istituzionale e normativo del
controllo sugli atti degli ee.ll., sono insite le doglianze di
illegittimita' costituzionale che la ricorrente regione Lombardia
intende svolgere in questa sede.
Ne risultera' (con l'auspicio che cio' possa non essere ascritto a
demerito della ricorrente stessa) una certa "sintesi" nella
susseguente trattazione del "diritto".
Che il controllo sugli atti degli ee.ll. sia funzione attribuita
dalla Costituzione (art. 130) e dalle leggi "di principio" attuative
di quest'ultima (la n. 62/1953, non meno dell'attuale n. 142/1990, il
cui "rango" e' particolare e che non puo' essere abrogata
"tacitamente" ex art. 1 della stessa) alle regioni, non puo' esser
dubbio.
Orbene, sotto questo primo profilo, una cosi' profonda ingerenza
di un organo del Governo centrale, al quale si affida, nientemeno,
che un illimitato potere di riaprire la fase di controllo gia'
conclusa, attinge a livelli tali di "invasivita'" di risolversi in
una autentica "riappropriazione statuale" e in una indubitabile
reviscenza dell'antica e non piu' consentita "tutela" prefettizia.
I
Vengono letteralmente infrante le regole sulla competenza, fissate
dall'art. 130 della Costituzione (attuativo a sua volta dell'art. 5)
e ribadita dall'art. 59, primo e ultimo comma, della legge n.
62/1953, oltre che, di recente, con legge... "solennemente definita"
al suo art. 1, dagli artt. da 41 a 45 della legge n. 142/1990, se e'
vero che il c.r.c. risulta tenuto ad ottemperare alla richiesta del
prefetto, trasformato in una sorta di... pubblico ministero
(sollicitator?) della reiterazione del controllo, per di piu' a sua
discrezione e senza limiti di tempo.
I I
Risultano sovvertiti i limiti costituzionali (art. 130, secondo
comma) dell'oggetto del controllo, se anche il vizio di eccesso di
potere, in quanto dedotto dal prefetto, dovra' essere vagliato, e con
esso si... ripristina - di fatto - un controllo cassatorio di merito,
in aperto contrasto anche con i commi iniziali degli artt. 41 e 45
della legge n. 142/1990 che pur si dice debbano restare "fermi" (?) e
che rientrano fra "i principi fondamentali dell'ordinamento" delle
autonomie (art. 1, primo e terzo comma), sono - cioe' - attuazione
diretta dell'art. 5 e dell'art. 114 della Costituzione.
Osserviamo, al riguardo, che la circolare n. 17102/127/1, uff.
terzo, diffusa dal gabinetto del Ministro dell'interno addi' 7 giugno
1990, affermava testualmente: "... la disciplina del controllo
preventivo di legittimita' si ispira a due principi fondamentali (|):
a) l'abolizione del controllo di merito (e, nella forma consentita
dall'art. 130 della Costituzione...) manifestamente residua di quella
'tutela' ormai ritenuta incoerente" - sono parole del Ministro
dell'interno| - "con l'evoluzione dei principi autonomistici e con il
livello di maturita' istituzionale degli ee.ll.; e b) la limitazione
del controllo di legittimita' agli atti piu' importanti nella vita
degli enti...".
I I I
Resta eliminata la tassativita' temporale della operativita' della
condicio iuris (che, come accennato e' solo di carattere risolutivo)
alla quale sia la Costituzione che le leggi dello Stato portanti
norme di principio (art. 59 della legge n. 62/1953, e - con piu'
forza - art. 46, primo, quarto e quinto comma, dell'art. 46 della
recente legge n. 142, che e' uno degli articoli che l'art. 19 del
d.-l. pur vorrebbe restassero "fermi"...), assoggettavano l'esercizio
stesso del controllo sugli atti.
Gia' l'art. 63, primo comma, correlato, del resto, con il terzo
comma del precedente art. 60, della legge n. 62/1953, non lasciavano
dubbi sul principio della "irretrattabilita'" della pronuncia
conclusiva del procedimento di controllo.
Basta leggere l'art. 46 della legge n. 142/1990 per rendersi conto
che quel principio e' stato di recente, semmai, rafforzato|
Anche a questo proposito, va ricordata la gia' citata circolare
del Ministero dell'interno 7 giugno 1990, la quale da un lato
doverosamente sottolinea che tale principio di brevita'-tassativita'
del procedimento di controllo risulta accentuato dall'obbligo, per
gli oo.rr.cc., non solo di deliberare entro i fatidici venti giorni,
ma di darne - in caso di controllo negativo - comunicazione all'ente
controllato (senza di che l'atto controllato si considera assentito),
e dall'altro ribadisce che "modalita', termini e decorrenze" (|||)
spettano alla potesta' legislativa regionale (comma settimo,
dell'art. 46).
Non e' chi non veda che, all'opposto, nessun termine reale e
concreto residua a seguito della emanazione del qui' impugnato art.
19 del d.-l. n. 324, se e' vero che "in ogno tempo" il controllo (ed
anzi un piu' ampio ed incisivo controllo|) puo' essere comunque
riattivato: non vi e' piu' alcuna certezza in ordine alla conseguita
esecutivita' di un atto amministrativo deliberativo|
E' ben conscia, la ricorrente, che, a rigore, non competerebbe ad
essa sollevare, in questa sede, specifica questione in ordine alle
conseguenze di diritto (ed anche di diritto privato) che un
annullamento "ora per allora" potranno prodursi a carico degli ee.ll.
e dei terzi che con essi siano entrati in giuridico rapporto (si
pensi solo ai contratti |||), ma ben potra' la ecc.ma Corte
costituzionale, sollevare di ufficio dinanzi a se' anche questa
ulteriore questione, cosi' come quella dell'uso distorto e deviato
dello strumento del decreto-legge ("caso straordinario di necessita'
ed urgenza")??? Ricordiamo a noi stessi taluni solenni ammonimenti
della Corte sull'uso disinvolto dei decreti-legge), per introdurre (o
cercare di introdurre...) una simile... tellurica innovazione
regressiva dell'ordine costituzionale-istituzionale delle autonomie e
delle relative competenze.
I V
Risulta vulnerato anche il principio, sin qui, come si e' detto,
riconosciuto ed affermato, della unicita' e della limitazione
oggettiva dei poteri, per cosi' dire, "istruttori" finalizzati
all'esercizio del controllo, nonche' il principio "dispositivo"
secondo il quale se l'ente controllato non adempie a quanto
richiestogli, la conseguenza e' solo quella del possibile
annullamento del suo atto, ovvero (secondo talune leggi regionali
attuative) l'automatica caducazione (revoca tacita) dell'atto
soggetto al controllo.
Non vi e' piu' protrazione della "pendenza" del procedimento di
controllo a seguito di "una sola interruzione per richiesta di
chiarimenti o di ulteriori elementi del giudizio", ma un potere
prefettizio di acquisire ex officio (secondo comma dell'art. 19 del
decreto-legge) ogni sorta di atti e documenti al fine di "riattivare"
il "nuovo" controllo.
Vi e' la conseguente possibilita' - inevitabile - che l'atto venga
annullato ex post (ora per allora) anche per motivi gia' rilevabili
nella "prima fase" e non ritenuti - in allora - invalidanti dal
c.r.c.
L'ente non potra' piu'... rinunciare a tener fermo il proprio atto
(limitandosi a non fornire i chiesti elementi integrativi e/o i
chiarimenti richiesti dallo o.r.c.), ma dovra' ottemperare alla
richiesta del prefetto di inviargli ogni atto o documento, a sensi
del secondo comma dell'art. 19, ignorando quale significato e valore
essi assumeranno nella adombrata ipotesi di successiva sollecitazione
del riesame...
V
E' apertamente "cassato" (pur senza la esplicita abrogazione di
cui all'ultimo comma dell'art. 1) il settimo comma dell'art. 46 della
recente legge n. 142/1990, posto che non avra' piu' alcun senso che
leggi regionali si cimentino a stabilire termini e decorrenze per
l'esercizio del controllo, volta che questo ultimo potra' comunque e
sempre essere indefinitamente ripreso e rieffettuato. Trattasi di una
palese revoca tacita di attribuzione legislativa, operata a danno
delle regioni, in diversa e altrettanto grave violazione dell'art.
130 della Costituzione.
V I
E' del tutto vanificato il contenuto dell'art. 45 della recente
legge n. 142/1990.
L'art. 19 oggetto del presente ricorso, infatti, non limita agli
atti di cui al primo comma dell'art. 45 della legge n. 142/1990, il
nuovo potere prefettizio di chiedere il riesame, ma si riferisce
all'intero art. 45, ricomprendendo, pertanto, anche gli atti di
competenza delle giunte i quali sono - nel nuovo regime delle
autonomie locali - solo "eventualmente" soggetti a controllo.
Cio' puo' significare due cose:
1) o che il prefetto possa, a suo arbitrio, estendere l'ambito
degli atti da controllare;
2) ovvero che venga fortemente incentivato l'uso, da parte delle
minoranze consiliari, della facolta' di cui al secondo comma
dell'art. 45 (richiesta di sottoposizione al controllo), al solo
scopo di porre - poi - il prefetto in condizioni di provocarne, se
"vistati" l'eventuale "riesame"|
Il risultato sara' quello che atti che il legislatore "dei
principi" (legge n. 142/1990) intendeva - di norma - sottrarre al
controllo preventivo di legittimita', saranno controllati (o
almeno... controllabili) due volte, ed anche sotto il profilo
dell'eccesso di potere, cioe', in pratica - come riconosce la citata
circolare ministeriale - anche nel merito |||
V I I
Vi e' infine, un diverso profilo di incostituzionalita' che
attinge alla violazione degli artt. 115, 117, prima "voce", 123 e -
ancora - 130 della Costituzione.
Che gli organi (comitato, ovvero sezioni decentrate) di controllo
sugli atti degli ee.ll. siano organi regionali, non puo' essere posto
in dubbio. Se non bastasse il chiarissimo disposto dell'art. 130
della Costituzione, soccorrerebbero gli artt. 55, primo e secondo
comma, 56 e 58 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nonche' 41, primo
comma, e 42 della legge n. 142/1990, ad infine - indirettamente, ma
inequivocamente - l'art. 46, settimo comma, di quest'ultima legge.
Orbene, che il prefetto (rectius: "un" prefetto, posto che non e'
detto quale egli sia, fra i preposti alle diverse province che
compongono ciascuna regione|), possa "esigere" - entro un termine
tassativo| - una prestazione provvedimentale da un organo regionale,
quale quella di cui all'art. 19, primo comma, del d.-l. n. 324,
costituisce invasivita' manifesta e patente violazione dei citati
articoli della Costituzione e dei principi espressi - e tali
qualificati - dalle leggi di attuazione dei medesimi.