IL COMMISSARIO REGIONALE
Letti gli atti di causa;
RILEVA IN FATTO
Con sentenza non definitiva in data 22-28 aprile 1989, n. 14, di
rep. questo commissario, provvedendo sulla presente causa demaniale,
dichiarava la natura demaniale civica universale di alcuni dei
terreni ceduti dal comune di Avezzano al consorzio per il nucleo
industriale di quelle citta' ubicati in localita', Parco e, per
effetto, dichiarata la nullita' assoluta ed insanabile degli atti di
disposizione degli stessi beni, ne ordinava la reintegra al comune
anzidetto con la condanna degli abusivi occupatori al loro immediato
rilascio, liberi di cose e di persone.
I terreni medesimi, elencati nella suddetta decisione, nel
frattempo sdemanializzati previa autorizzazione regionale ai sensi
dell'art. 12 legge n. 1766/1927, venivano alienati alla Soc. Texas
Instruments che vi ha eretto un complesso industriale. Il prezzo
ricavato dalla vendita di oltre un miliardo e' stato investito a
norma dell'art. 24 della legge citata.
Con ordinanza in data 22 aprile 1989 la causa veniva rimessa sul
ruolo per la prosecuzione dell'istruttoria diretta ad accertare la
natura demaniale o allodiale dei rimanenti terreni ceduti dal comune
allo stesso consorzio-depositata la relazione peritale, in esito alla
quale risultava che anche tali fondi avevano la stessa qualita soli,
veniva dalle parti fatta riserva di esibire la deliberazione con la
quale il consiglio comunale intendeva richiedere l'autorizzazione per
il mutamento di destinazione dei beni stessi. Senonche' all'udienza
fissata per la discussione, il procuratore del comune depositava
deliberazione della giunta comunale n. 276 dell'11 aprile 1991 con la
quale si chiedeva, invece, la sclassificazione, a norma dell'art. 10
legge regionale n. 25/1988, degli appezzamenti ceduti al consorzio
del nucleo industriale e cio' in contrasto con quanto in precedenza
fatto per i fondi rustici sdemanializzati e poscia alienati alla
Soc. Texas.
In tale stato la causa veniva riservata a sentenza.
D I R I T T O
Il commissario ritiene di dover sollevare d'ufficio la questione
di legittimita' costituzionale dell'invocato art. 10 presentandosi
essa rilevante in rapporto alla decisione della presente causa e non
manifestamente infondata.
La questione e' rilevante perche' la decisione di questo giudizio
e' subordinata all'esito della risoluzione che la regione Abruzzo
adottera' sulla deliberazione della giunta municipale di Avezzano
menzionata in narrativa diretta ad ottenere la sclassificazione dei
terreni che secondo la perizia espletata dovrebbero essere dichiarati
di natura demaniale civica universale, nel senso che se l'istanza
dovesse essere accolta, il giudicante sarebbe costretto a dichiarare
cessata la materia del contendere o ad emettere declaratoria di non
luogo a procedere.
La questione, poi, non e' manifestamente infondata specie in
relazione agli artt. 117, 118 e 42 della Costituzione.
Infatti in virtu' dell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
furono trasferite alle regioni solo le funzioni amministrative rela-
tive alla liquidazione degli usi civici, allo scioglimento delle
promiscuita', alla verifica delle occupazioni ed alla destinazione
delle terre di uso civico e di quelle provenienti da affrancazioni,
nonche' le competenze attribuite al Ministero dell'agricoltura e
delle foreste, ed altri organi periferici diversi dallo stato ed al
commissario per la liquidazione degli usi civici dalla legge 16
giugno 1927, n. 1766, dal regolamento di esecuzione approvato con
regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332, e dalla legge 16 marzo 1921,
n. 377, ad eccezione delle legittimazioni effettuate con decreto del
Presidente della Repubblica d'intesa con le regioni interessate
rimaste di competenza del commissario.
Il Consiglio di Stato, sez. II con il suo noto parere dell'11
febbraio 1981 ebbe a ben specificare le funzioni amministrative gia'
esercitate dal commissario e trasferite alle regioni per effetto del
richiamato decreto presidenziale.
Ora non sembra che la regione Abruzzo con la legge n. 25/1988
abbia rispettato i limiti della delega stabilita da quest'ultimo,
essendosi attribuiti poteri quali quelli previsti dall'art. 10 stessa
legge che non sono certamente di natura amministrativa, ma
legislativa.
Cosi' facendo, ha certamente violato gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Il primo di essi stabilisce che la regione puo' emanare per le
materie elencate nello stesso articolo, compresa l'agricoltura, norme
legislative, ma nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato, sempreche' le norme stesse non siano in contrasto
con l'interesse nazionale e con quelle di altre Regioni.
Ora l'art. 10 della legge regionale n. 25/1988, prevedendo la
facolta' della regione Abruzzo di sclassificare terreni demaniali di
uso civico, vulnera i principi fondamentali posti dalla legge
nazionale 16 giugno 1927, n. 1766, dell'imprescrittibilita' dei
diritti di uso civico nonche' dell'inusucapibilita' e
dell'indisponibilita' delle terre collettive sulle quali la
popolazione esercita siffatti diritti, terre sottoposte, pertanto, al
vincolo della immutabilita' della loro destinazione.
La norma del suddetto art. 10 e' in aperto contrasto con tutti
tali principi perche' stabilisce che la regione puo' sopprimere
diritti perpetui di godimento di contenuto reale, quali sono i
diritti di uso civico spettanti alla collettivita', proprietaria dei
terreni sui quali casi sono esercitati, con la conseguenza che i
millenari diritti di usi civici sono stati degradati al rango di meri
interessi legittimi che possono essere sacrificati ogni qualvolta
piaccia all'ente Regione decretarne la fine.
E' evidente la violazione dei principi di imprescrittibilita' ed
inalienabilita' che presidiano l'istituto degli usi civici e ne hanno
consentito la sopravvivenza nel corso di millenni.
L'art. 118 e' stato vulnerato perche' alle regioni spettano le
funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente art.
117 e non di certo funzioni di sclassificazione di terre demaniali
civiche di cui al ripetuto art. 10.
Inoltre la sclassificazione comporta, oltre all'estinzione dei
diritti di usi civici, anche la trasformazione delle terre collettive
che sono di proprieta' delle popolazioni titolari dei diritti
anzidetti, in beni patrimoniali, come tali sottratti alla rigorosa
disciplina sancita dalla legge n. 1766/1927 e relativo regolamento di
esecuzione - cosicche' - i diritti proprietari della collettivita'
vengono praticamente espropriati senza che alla medesima sia
corrisposto alcun compenso a titolo di indennizzo mentre perfino
l'esproprio di terre private viene compensato con il pagamento di una
congrua indennita', come ha stabilito di recente la stessa Corte
costituzionale.
Si profila a questo punto la grave violazione dell'art. 42 della
Costituzione il quale, dopo aver al primo comma stabilito che la
proprieta' e' pubblica o privata, sancisce al terzo comma che solo la
proprieta' privata puo' essere nei casi previsti dalla legge e salvo
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.
Non v'e' dubbio che i beni di uso civico, detti anche beni
universitari o collettivi, siano di dominio pubblico, siccome
appartenenti alla popolazione del luogo che vi esercita i diritti
civici perpetui di godimento, cfr Cass. 5 gennaio 1950, n. 51; 16
luglio 1958, n. 2593; 23 luglio 1967, n. 654 e 11 febbraio 1974, n.
387, per cui la loro disciplina legale e' equiparata al regime della
demanialita', come ha affermato il supremo collegio con numerose
sentenze (cfr tra le tante Cass. 18 ottobre 1987, n. 2553), donde le
richiamate peculiarita' dell'inespropriabilita', imprescrittibilita',
inalienabilita', inusucapibilita' ed indisponibilita' che
contraddistinguono i beni demaniali pubblici.
Anzi la tutela dei beni civici raggiunge maggior intensita'
rispetto ai beni demaniali in senso stretto, perche' mentre per
questi ultimi e' prevista in casi eccezionali la sclassificazione
tacita del suolo, per i beni civici tale sclassificazione e' esclusa,
anzi vietata, come ha deciso la Corte suprema con la sentenza 12
dicembre 1953, n. 3690.
Il problema se i beni collettivi di uso civico possano essere o
meno espropriati e' stato risolto negativamente dalla corte d'appello
di Roma sezione speciale usi civici con la sentenza in data 18 maggio
1967.
Infatti le terre di uso civico sono inalienabili ed indisponibili
e gli usi civici sono imprescrittibili.
Cio' e' una conseguenza della natura pubblicistica di questi
diritti la quale consente se non proprio un'identificazione perlomeno
un'assimilazione del regime di casi al regime di quelli demaniali in
senso tecnico.
Inoltre la legge fondamentale sulle espropriazioni per pubblica
utilita' del 25 giugno 1865, n. 2259, si riferisce ai beni posseduti
iure privatorum e tale principio ha ricevuto autorevole conferma nel
richiamato art. 42 della Costituzione che - com'e' pacifico - prevede
l'espropriazione per pubblico interesse solo della proprieta'
privata.
La legge n. 1766/1927 stabilisce con l'art. 12 che i beni civici
previamente assegnati alla cat. "a" di cui al precedente art. 11,
possono essere sdemializzati e, quindi alienati o mutati di
destinazione dietro autorizzazione rilasciata di volta in volta, ora
dalla regione.
L'autorizzazione regionale si sostanza in vero e proprio
provvedimento di sdemanializzazione del bene, emesso in base alla
legge suddetta, per cui solo dopo di essa il bene diviene oggetto di
commercio a tutti gli effetti.
La stessa Corte costituzionale ha confermato indirettamente questi
principi, avendo con la sentenza 25 maggio 1957, n. 67, stabilito che
non sono espropriabili i terreni pervenuti ad un comune a seguito di
scorporo dei beni di uso civico in quanto questi non possono essere
considerati privati e con la sentenza 30 dicembre 1981, n. 78, che la
natura dei beni civici non consente la loro espropriazione perche'
non sono di natura privata, per cui anche considerando l'orientamento
del Consiglio di Stato sentenza Sex. IV 22 gennaio 1964, n. 10 e
parere 7 gennaio 1965, n. 1177, si deve ritenere che tali beni non
possano essere espropriati e che alla loro utilizzazione possa
provvedersi a norma dell'art. 12 della legge n. 1766/1927 ossia dopo
la prescritta autorizzazione di volta in volta rilasciata dalla
regione competente per territorio, facultizzata ad effettuare la
comparazione tra l'utilita' del bene demaniale civico per la
comunita' e l'indennizzo che puo' ritrarsi dalla sua alienazione o
dal mutamento di destinazione, al fine di evitare che la comunita'
resti privata dal suo demanio, senza corrispettivo alcuno.
Ne' puo' attribuirsi valore alcuno alle dichiarazioni del
rappresentante della regione Abruzzo che appaiono a pag. 4 della
sentenza della Corte costituzionale n. 31/1990, secondo cui non ci
sarebbe violazione dell'art. 47, terzo comma, della Costituzione
perche' "la sclassificazione di terre di uso civico non ha niente a
che vedere con l'espropriazione e, d'altra parte, una volta
sclassificati tali beni possono essere alienati solo a titolo
oneroso, con destinazione del ricavato a indennizzare la
collettivita' proprietaria".
Tutto cio', invero, non sta scritto nel richiamato art. 10 ne da
esso si desume, onde costituisce una opinione personale del
deducente. Se quanto sopra corrispondesse alla ratio della norma non
si comprenderebbe il motivo della contraddittorieta' di comportamento
del comune di Avezzano, che in situazioni identiche, ha dapprima
fatto ricorso alla procedura tradizionale di cui all'art. 12 della
legge n. 1766/1927 e, indi, ha invocato l'art. 10 legge regionale n.
25/1988, nonostante questa ultima fosse gia' in vigore all'epoca
della sdemanalizzazione.
Comunque va rilevato che tale norma e' espressamente in contrasto
con l'art. 1, ultimo comma, stessa legge nel quale si enuncia la
salvaguardia, da parte della regione, dei diritti "originari e
imprescrittibili" delle popolazioni abruzzesi sulle terre civiche,
dal momento che tali diritti, con la sclassificazione delle stesse
terre, verrebbero a scomparire. Se poi, il termine "sclassificazione"
dovesse intendersi quale "sdemanializzazione" allora non si capirebbe
la sua pratica utilita'.
Ribadito, quindi, il principio dell'inespropriabilita' dei beni di
uso civico siccome gravati da vincolo di destinazione al godimento da
parte della collettivita' dei naturali del luogo, di talche' essi
sono anche qualificati come beni a destinazione vincolata, e che la
condizione di espropriabilita' puo' essere determinata solo
eliminando quel vincolo, si rileva che in ogni caso, anche a voler
accedere alla possibilita' dell'esproprio, la collettivita'
proprietaria avrebbe sempre diritto, cosi' come avviene per la
proprieta' privata, al pagamento del giusto indennizzo, sicche'
l'incostituzionalita' della norma dovrebbe permanere comunque,
considerato che l'interesse pubblico sotteso alle proprieta' di
godimento e' prevalente su ogni altro e addirittura ha oggi una
rilevanza costituzionale in quella norma di riserva di proprieta' a
comunita' di lavoratori (art. 44 della Costituzione).
La Corte costituzionale, cui fu gia' sottoposta la questione di
sospetta incostituzionalita' della norma in discorso con sentenza n.
31/1990 dichiaro' inammissibile la medesima, sul rilievo che nella
specie mancava il presupposto di applicabilita' dell'art. 10, poiche'
il terreno in questione era stato gia' sdemanializzato ed, indi,
alienato dal Comune.
Nel caso in esame, invece, i terreni per i quali e' causa non sono
stati oggetto di provvedimenti di sdemanializzazione, donde la
diversita' delle due fattispecie. Si reputa, pertanto, opportuno
riproporre la questione, data l'evidente sua rilevanza ai fini del
presente giudizio che, pertanto resta sospeso, fino all'esito
dell'incidente di costituzionalita'. Conseguentemente restano sospese
anche l'esecutorieta' della menzionata deliberazione della giunta
municipale di Avezzano n. 276 dell'11 aprile 1991 ed all'uopo la
presente ordinanza deve essere comunicata, per ogni provvedimento, al
presidente del comitato regionale di controllo, sezione di L'Aquila.