IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti in
appello n. 1399 e n. 1512/89, proposti rispettivamente da:
1) (ricorso n. 1399/89) G.S.B. Edilizia di Rapuzzi Giorgio & C.
S.a.s., in persona dell'accomandatario Giorgio Rapuzzi, rappresentato
e difeso dall'avv. Paolo Ricciardi (sostituito in corso di giudizio
all'avv. Gabriele Moricca, deceduto ed elettivamente domiciliato
presso lo stesso avv. Ricciardi in Roma, viale Tiziano, 80;
2) (ricorso n. 1512/89) Ministero dei lavori pubblici, Ministero
della difesa, Ministero dell'interno, provveditorato regionale alle
opere pubbliche per la Liguria, in persona dei rispettivi titolari
pro-tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
generale dello Stato e presso la stessa legalmente domiciliati in
Roma, via dei Portoghesi, 12, entrambi contro Giambrignoni Giulia,
Martino Giacomo, Tonon Bruno, Revello Stella, Spadoni Dino, Coscia
Raffaele, Rossi Piera, Cassinello Gianangelo, quest'ultimo sia in
proprio che nella qualita' di amministratore del condominio di via
Buonincontri, 4, in Santa Margherita Ligure, appellati ed appellanti
incidentali, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo
Acquarone, Giovanni Gerbi e Ludovico Villani, ed elettivamente
domiciliati presso quest'ultimo in Roma, piazzale Clodio, 12, e nei
confronti reciprocamente, delle amministrazioni pubbliche sopra indi-
cate nonche' del comando generale dei carabinieri (ric. n. 1399/89)
e della G.S.B. Edilizia S.a.s., costituite come sopra per
l'annullamento della sentenza 4 aprile 1989, n. 232, del tribunale
amministrativo regionale per la Ligura con la quale e' stato accolto
il ricorso proposto dagli attuali appellati avverso i provvedimenti
di approvazione e localizzazione del progetto di ampliamento del
comando intermedio carabinieri di Santa Margherita Ligure (decreto
del provveditore alle opere pubbliche della Liguria, 23 novembre
1987, n. 4048) e gli atti presupposti e connessi;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei signori Giambrignoni
ed altri, nonche' l'atto di appello incidentale proposto dagli
stessi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 19 marzo 1991, la relazione del
consigliere Lignani, e uditi altresi', gli avvocati Ricciardi Villani
e Criscuoli, ciascuno per le parti rispettivamente rappresentate;
Vista la propria decisione parziale deliberata nella stessa camera
di consiglio, con la quale l'appello della
Soc. G.S.B. e' stato dichiarato inammissibile, ed e' stato rigettato
in parte l'appello delle ammininistrazioni;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Gli attuali appellati, gia' ricorrenti in primo grado, sono
condomini e residenti in un fabbricato in Santa Margherita Ligure,
via Buonincontri, 4.
Un progetto di ampliamento del comando intermedio carabinieri di
Santa Margherita Ligure, approvato con decreto del provveditore alle
opere pubbliche della Liguria, 23 novembre 1987, n. 4048, in
attuazione del programma di cui alla legge 6 febbraio 1985, n. 16,
prevede la realizzazione di una nuova ala di fabbricato, su terreno
di proprieta' demaniale ma a confine ed in aderenza col suddetto
fabbricato condominiale privato.
I privati interessati hanno impugnato il progetto in parola, con i
relativi atti amministrativi, davanti al t.a.r. della Liguria.
Essi esponevano, in punto di fatto, che la costruzione progettata
si poneva per vari aspetti in contrasto con la disciplina urbanistica
della zona, e contestavano, in punto di diritto, che l'opera fosse
svincolata da quella disciplina, come ritenuto invece dalle autorita'
statali procedenti.
In paticolare, i ricorrenti denunciavano la violazione e la falsa
applicazione dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
richiamato dalla legge 6 febbraio 1985, n. 16, nonche' la violazione
e la falsa applicazione di quest'ultima legge. In sostanza essi
negavano che l'opera in questione fosse legittimamente assimilabile
alle opere destinate alla difesa nazionale, per quanto attiene allo
speciale regime urbanistico di cui all'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977, ma sostenevano che, comunque, tale regime speciale non puo'
esonerare l'autorita' statale dall'acquisire il consenso delle
autorita' urbanistiche regionali e comunali, qualora, come nella spe-
cie, si tratti di realizzare opere in contrasto con gli strumenti
urbanistici. Essi richiamavano anche la legge n. 497/1978 che, in
materia di alloggi per militari, prevede una consultazione con le
autorita' regionali qualora si tratti di opere contrastanti con gli
strumenti urbanistici. Deducevano anche una questione di
costituzionalita', nei confronti del combinato disposto della legge
n. 16/1985 e dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, qualora lo si
volesse interpretare come rivolto ad estendere lo speciale regime
urbanistico, dettato per le opere destinate alla difesa nazionale,
anche ad opere non aventi nella sostanza tale carattere.
I ricorrenti denunciavano, inoltre, la mancata acquisizione del
nulla-osta prescritto dalle leggi in materia di tutela delle bellezze
naturali, trattandosi di zona vincolata ai sensi della legge n.
1497/1939.
Nel corso del giudizio di primo grado, poi, i ricorrenti hanno
proposto alcuni motivi aggiunti, con riguardo all'incompetenza del
provveditore regionale alle oo.pp. (il progetto avrebbe dovuto,
invece, essere approvato dal Ministro dei ll.pp.), alla genericita'
del programma ministeriale (esso avrebbe dovuto specificare i
requisiti dimensionali, funzionali e di sicurezza delle singole
opere), all'insussistenza dei presupposti per l'apposizione del
segreto militare al progetto contestato.
Il tribunale amministrativo regionale, con sentenza pubblicata il
4 aprile 1989, n. 232, ha accolto il ricorso.
Il t.a.r. ha affermato, innanzi tutto, di ritenere provata la
difformita' dell'opera rispetto alla disciplina urbanistica della
zona. Cio' posto, ha osservato che l'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977
sottrae, bensi', le opere destinate alla difesa nazionale all'onere
di concessione edilizia ed allo stesso accertamento di conformita'
agli strumenti urbanistici, previsto per la generalita' delle opere
statali ed attribuito alla competenza del Ministro dei ll.pp.; ma non
le sottrae allo speciale procedimento, dettato dal terzo e quarto
comma dello stesso art. 81, con riguardo all'ipotesi di opere
difformi dallo strumento urbanistico. E poiche' nella fattispecie le
procedure previste dall'art. 81 non sono state osservate, ha concluso
per l'illegittimita' dell'apporvazione del progetto.
La sentenza e' stata impugnata, con separati appelli principali,
dalla societa' G.B.S. e dalle amministrazioni statali.
La societa' G.S.B. espone di essere l'appaltatrice dei lavori e
sostiene che in tale qualita' doveva essere considerata
controinteressata e contraddittrice necessaria nel giudizio di primo
grado. Poiche', invece, il ricorso di primo grado non le e' stato
notificato, sostiene che esso avrebbe dovuto essere dichiarato
inammissibile. Denuncia, inoltre, l'incompletezza del contraddittorio
in primo grado anche per un altro motivo, e cioe' perche' non e'
stato chiamato in giudizio il comune, titolare della potesta'
urbanistica. Infine contesta, nel merito, la fondatezza della
decisione appellata.
Le amministrazioni dello Stato, ugualmente, contestano
l'ammissibilita' del ricorso di primo grado, per non essere stato
stabilito il contraddittorio nei confronti della societa' G.S.B.; e
nel merito contestano il fondamento della sentenza.
Gli originari ricorrenti, oltre a resistere agli appelli
principali, hanno proposto appello incidentale condizionato, al solo
fine di riproporre i motivi che il t.a.r. non ha preso in esame,
considerandoli assorbiti.
Con decisione parziale, deliberata nella camera di consiglio
tenuta consecutivamente all'udienza del 19 marzo 1991, la sezione,'
riuniti i giudizi, ha dichiarato inammissibile, per difetto di
legittimazione, l'appello della Soc. G.S.B. ed ha respinto l'appello
delle amministrazioni dello Stato limitatamente al primo motivo,
concernente l'asserita inammissibilita' del ricorso di primo grado;
si e' quindi riservata di esaminare con ulteriori, appositi
provvedimenti le questioni prosposte dagli altri motivi d'appello.
D I R I T T O
1. - Il collegio ha risolto alcune questioni preliminari con una
decisione parziale: si e' giudicato inammissibile, per difetto di
legittimazione, l'appello della societa' G.S.B. e si e' respinto il
primo motivo dell'appello delle amministrazioni dello Stato,
concernente l'asserita inammissibilita' del ricorso di primo grado
per mancata notifica alla stessa societa' G.S.B. Vengono ora in
esame gli ulteriori motivi dell'appello delle amministrazioni dello
Stato.
2. - Conviene ricordare che il tribunale amministrativo regionale
ha accolto il ricorso dei privati, contro il progetto di ampliamento
dell'edificio del comando intermedio carabinieri di Santa Margherita
Ligure, "per violazione dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616". Precisamente, secondo il t.a.r. le amministrazioni procedenti
giustamente hanno ritenuto che il progetto fosse sottratto non solo
alla concessione edilizia comunale, come tutte le opere pubbliche
statali in genere, ma anche allo speciale accertamento di conformita'
agli strumenti urbanistici, di cui al secondo comma del citato art.
81; ma avrebbe errato nel ritenerlo sottratto altresi' agli
adempimenti dettati dai commi terzo e quarto dello stesso articolo
per il caso in cui l'opera sia, come nella fattispecie, in contrasto
con gli strumenti urbanistici. Il t.a.r. e' giunto a queste
conclusioni in base ad una certa interpretazione dell'art. 81 del
d.P.R. n. 616/1977, che viene ora contestata dalle amministrazioni
dello Stato appellanti. Donde la questione di diritto che ora il
collegio deve affrontare.
3. - Le disposizioni che in vario modo sono state richiamate
nella sentenza o negli atti di parte, come rilevanti ai fini della
suddetta questione di diritto, sono le seguenti:
a) la legge 6 febbraio 1985, n. 16, programma quinquennale di
costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per
l'arma dei carabinieri, e in particolare l'art. 3, che dispone: "Ai
fini dell'accertamento di conformita' previsto dell'art. 81 ( ..), le
opere di edilizia previste dalla presente legge sono equiparate alle
opere destinate alla difesa militare";
b) l'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il suo secondo
comma dispone che "per le opere da eseguirsi da amministrazioni
statali o comunque insistenti su aree del demanio statale
l'accertamento della conformita' alle prescrizioni delle norme e dei
piani urbanistici ed edilizi, salvo che per le opere destinate alla
difesa militare, e' fatto dallo Stato, d'intesa con la regione
interessata"; il terzo comma dispone che la localizzazione dei
progetti di opere pubbliche "se difforme dalle prescrizioni e dai
vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi, e' fatta
dall'amministrazione statale competente d'intesa con le regioni
interessate, che devono sentire preventivamente gli enti locali nel
cui territorio sono previsti gli interventi"; il quarto comma dispone
che in caso di mancata intesa con la regione, il progetto puo' aver
corso se approvato con decreto del Presidente della Repubblica, pre-
via deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentita la commissione
interparlamentare per le questioni regionali;
c) la legge 24 dicembre 1976, n. 898, Nuova regolamentazione
delle servitu' militari: il suo art. 3, primo comma, dispone che "In
ciascuna regione e' costituito un comitato misto paritetico (composto
da sei rappresentanti dello Stato e sei della regione) di reciproca
consultazione per l'esame ( ..) dei problemi connessi
all'armonizzazione tra i piani di assetto territoriale della regione
ed i programmi delle installazioni militari e delle conseguenti
limitazioni"; lo stesso articolo, decimo comma, riserva al Ministro
della difesa la potesta' di adottare "le definitive decisioni sui
programmi di installazioni militari e relative limitazioni", ma
attribuisce alla regione interessata la facolta' di chiedere, entro
quindici giorni, che la questione sia riesaminata dal Consiglio dei
Ministri;
d) la legge 18 agosto 1978, n. 497, Autorizzazione di spesa per
la costruzione di alloggi di servizio per il personale militare e
disciplina delle relative concessioni: il suo art. 4, nel testo
novellato dalla legge 28 febbraio 1981, n. 47, dispone che il
relativo programma d'interventi sara' realizzato "utilizzando aree ed
immobili demaniali disponibili, in conformita' alle norme ed agli
strumenti urbanistici vigenti, ovvero anche in deroga ad essi ai
sensi dell'art. 3 della legge 21 dicembre 1955, n. 1357", vale a dire
previo nulla-osta della sezione urbanistica regionale e della
soprintendenza ai monumenti; dispone altresi' che le infrastrutture
realizzate all'interno di basi, impianti, installazioni militari, o
posti al loro diretto e funzionale servizio "sono da considerarsi a
tutti gli effetti opere destinate alla difesa nazionale e, pertanto,
dovranno essere realizzate con l'eccezione prevista al secondo comma
dell'art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato
dall'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765";
e) la legge 11 marzo 1988, n. 67, Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988: il suo art. 17, ventiquattresimo comma, dopo aver
rifinanziato il programma di alloggi di servizio per militari, di cui
alla legge n. 497/1978, aggiunge: "Nella localizzazione dei predetti
alloggi devono essere osservate le prescrizioni degli strumenti
urbanistici adottati e delle leggi in materia di tutela paesaggistica
e di protezione delle bellezze naturali".
4. - Cio' posto, occorre verificare, al di la' delle deduzioni
delle parti, quali fra le disposizioni teste' citate siano
direttamente applicabili nella fattispecie.
Non sembrano esserlo, innanzi tutti, quelle relative agli alloggi
di servizio per il personale militare, di cui alla legge n. 497/1978,
come integrata dalla legge n. 47/1981 e dalla legge n. 67/1988.
Queste disposizioni si riferiscono ad uno specifico programma di
realizzazione di alloggi di servizio per militari, che e', con tutta
evidenza, cosa diversa dal programma quinquennale di nuove sedi di
servizio, e relative pertinenze per l'arma dei carabinieri, oggetto
della legge n. 16/1985. I due programmi differiscono per finalita',
durata, fonti di finanziamento, disciplina procedurale, e via
dicendo; e non pare che le disposizioni relative al primo programma
(legge n. 497/1978) possano essere mutuate con riferimento a singoli
progetti rientranti nel secondo programma (legge n. 16/1978) solo
perche' si tratti, occasionalmente, di "pertinenze" da utilizzare
come alloggi. Ma anche volendo supporre che le norme dettate per
l'un programma siano applicabili pure all'altro, sta di fatto che la
legge n. 67/1988 e' posteriore all'approvazione del progetto ora in
contestazione, e che essa ha carattere innovativo, non gia'
interpretativo, ne' retroattivo, nella parte in cui esclude quella
facolta' di deroga agli strumenti urbanistici, che le leggi del 1978
e del 1981 espressamente concedevano. Pertanto la legge del 1988 non
protrebb'essere invocata per affermare l'illegittimita' di progetti
gia' approvati, contrastanti con gli strumenti urbanistici ma
conformi alle previsioni derogatorie delle leggi del 1978 e del 1981.
Ora, in base a queste due ultime leggi, un progetto contrastante con
lo strumento urbanistico doveva senz'altro considerarsi legittimo, se
relativo ad opere da eseguirsi all'interno di basi, impianti o
installazioni militari, o posti a diretto e funzionale servizio di
essi (cfr. Cass. terza sezione pen., 29 maggio 1987, Morreale, che ha
annullato pret. Taranto, 10 dicembre 1986), o, altrimenti, poteva
essere autorizzato mediante nulla osta della sezione urbanistica
regionale e della soprintendenza ai monumenti.
Sicche', anche volendo supporre: a) che nella fattispecie fosse
applicabile la legge n. 497/1978, come modificata dalla legge n.
47/1981; b) che l'opera rientrasse fra quelle per cui, a norma di
detta legge, occorrevano i nulla osta in parola, emergerebbe un vizio
di legittimita' differente da quello ritenuto sussistente dal t.a.r.;
che e', si ricorda, la mancata applicazione delle ben diverse proce-
dure di cui al terzo e quarto comma dell'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977. In altre parole, il vizio di legittimita' derivante dalla
supposta violazione della legge n. 497/1978, non s'identificherebbe
col vizio derivante dalla supposta violazione dell'art. 81 del d.P.R.
n. 616/1977. Peraltro il t.a.r. ha ravvisato nella fattispecie
proprio quest'ultimo vizio, con argomentazioni interpretative
"interne" allo stesso art. 81, e altre derivate dai principi
generali. E percio', dato e non concesso che nella fattispecie fosse
applicabile anche la legge n. 497/1978, non sarebbe questo un
argomento utile per sostenere la fondatezza del giudizio dato dal
t.a.r. in ordine all'interpretazione dell'art. 81.
5. - Considerazioni parzialmente analoghe possono essere fatte a
proposito della legge 24 dicembre 1976, n. 898, in materia di
servitu' militari.
Questa volta, a sostegno dell'applicabilita' della legge in parola
alla fattispecie potrebbe venir invocato un autorevole precedente: la
Corte costituzionale, con sentenza 6 dicembre 1988, n. 1065,
pronunciata su conflitto di attribuzioni fra lo Stato e una regione,
ha affermato che anche per la scelta del sito di una sede di servizio
dei Carabinieri e' necessaria la consultazione prevista da detta
legge. Anche in questo caso, pero', il vizio derivante dalla
supposta violazione della legge 24 dicembre 1976, n. 898, non
potrebbe identificarsi con quello derivante dalla supposta violazione
dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977: cosi' come il procedimento
delineato dall'una legge non s'identifica con quello dell'altra. E
si puo' osservare che per l'interesse dei privati ricorrenti sembra
maggiormente satisfattiva l'affermazione che l'opera de qua era
soggetta alle procedure di cui all'art. 81, terzo e quarto comma;
viceversa, le amministrazioni dello Stato hanno interesse a far
affermare che l'opera non era soggetta all'art. 81, anche se, in
ipotesi, si dovesse concludere che era soggetta alla legge n.
896/1976. Si dovrebbe ancora verificare se nel ricorso di primo
grado sia ravvisabile la prospettazione di uno specifico motivo
d'impugnazione riferito alla supposta violazione della legge n.
898/1976; intesa come norma direttamente applicabile nella
fattispecie. Ma pure se cosi' fosse, resterebbe comunque
prioritaria, e non potrebbe venir aggirata o elusa, la questione
dell'interpretazione e dell'applicazione dell'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977. A questo problema sono, dunque, dedicate le considerazioni
che seguono.
6. - Il tribunale amministrativo ha basato la sua interpretazione
dell'art. 81 partendo da un'esegesi testuale dei commi secondo, terzo
e quarto; ha poi ritenuto di poter trovare nella sistematica, nei
principi generali e nella ratio legis le opportune conferme al
risultato ottenuto per via esegetica.
In sostanza, sul piano testuale il t.a.r. ha osservato che
l'inciso "salvo che per le opere destinate alla difesa militare" si
legge solo nel secondo comma, non nel terzo e nel quarto. Di
conseguenza, il regime differenziato delle opere militari
riguarderebbe soltanto il momento dell'accertamento della conformita'
agli strumenti urbanistici, e consisterebbe soltanto in uno
spostamento di competenza: il giudizio di conformita' dovrebb'essere
espresso dalla stessa amministrazione militare, anziche' da quella
dei lavori pubblici (cfr. art. 31 della legge n. 1150/1942) e senza
bisogno d'intesa con la regione. Ma quante volte tale giudizio
dovesse concludersi nel senso della difformita', il regime
differenziato verrebbe meno, e le opere destinate alla difesa
militare rientrerebbero nella disciplina comune alla generalita'
delle opere pubbliche statali non conformi ai piani regolatori. Pare
al collegio che questa ricostruzione della normativa non si
giustifichi sullo stesso piano letterale. Nel secondo comma, l'inciso
"salvo che per le opere destinate alla difesa militare" non sta e
disporre che, per queste opere, l'accertamento di conformita' segue
un procedimento diverso: se questa fosse stata l'intenzione del
legislatore delegato, vi sarebbe stato almeno un accenno al
procedimento da seguire. Sta invece a significare che per le opere di
difesa si prescinde dall'accertamento di conformita'.
Ma se e' cosi', viene meno il presupposto stesso dell'ipotizzata
applicazione del terzo e del quarto comma alle opere di difesa. Essi
prevedono i meccanismi per consentire la realizzazione dell'opera,
superando l'ostacolo rappresentato dall'eventuale sua difformita'
rispetto al piano regolatore: se per determinate opere dal giudizio
di conformita' si prescinde, l'eventuale difformita' e' irrilevante e
non vi e' luogo a ricorrere a procedure di risoluzione del conflitto.
D'altronde, una volta che il legislatore ha ritenuto di attribuire un
regime urbanistico privilegiato alle opere di difesa,
differenziandole dalla generalita' delle opere pubbliche statali,
sembrerebbe poco ragionevole che tale regime differenziato si
applicasse solo nell'ipotesi, verosimilmente marginale e di scarso
interesse, di opere di difesa previste dal piano regolatore comunale;
mentre in caso contrario, e cioe' nell'ipotesi piu' frequente e di
maggior rilevanza, le opere di difesa sarebbero interamente assim-
ilate alle ordinarie opere pubbliche statali. Inoltre, sempre con
riferimento al contesto dell'art. 81, si osserva che l'ultimo comma
di detto articolo fa espressamente salve le disposizioni della legge
n. 898/1976 in materia di servitu' militari. Peraltro, se l'art. 81
si dovesse interpretare nel senso voluto dal t.a.r., la sopravvivenza
della legge del 1976 non avrebbe ragion d'essere. Le finalita' di
tutela delle autonomie locali, di coordinazione fra opere militari e
territorio, ecc., sottese alla legge del 1976, sarebbero interamente
e forse meglio soddisfatte mediante le procedure dei commi terzo e
quarto dell'art. 81. A quanto pare, invece, il legislatore delegato
ha fatta salva la legge del 1976, perche' era consapevole che i commi
terzo e quarto dell'art. 81 non sono applicabili alle opere di
difesa. In alternativa, si puo' anche pensare che il legislatore
delegato abbia considerato necessario richiamare la legge del 1976,
perche' riteneva che, in mancanza, alle opere militari si sarebbe
estesa la disciplina generale di commi terzo e quarto: in ogni caso
il risultato dell'interpretazione e' lo stesso, e cioe' che la
confermata vigenza della legge del 1976 esclude l'applicabilita' dei
commi terzo e quarto alle opere di difesa.
7. - Queste conclusioni non sono contraddette dalle
considerazioni, relative ai principi generali ed alla ratio legis,
che il t.a.r. ha creduto di poter addurre a conforto della propria
contraria interpretazione.
Ed invero, non pare contestabile che le opere destinate alla
difesa nazionale richiedano, per loro natura, un regime urbanistico
differenziato rispetto alla generalita' delle opere pubbliche
statali. Cio' si dice non tanto con riferimento ad una gerarchia di
valore fra interessi pubblici; benche' sembri tuttora sostenibile che
l'interesse dello Stato a con servare l'integrita' del territorio, la
sovranita' e l'indipendenza s'identifichi con l'interesse della
comunita' nazionale a sopravvivere come tale, e sia, pertanto, un
interesse primario: primum vivere. Si dice piuttosto perche',
secondo la comune esperienza, le esigenze connesse alla distribuzione
territoriale delle opere di difesa ed alla loro progettazione
trascendono le possibilita' di apprezzamento delle autorita'
urbanistiche. La misura, poi, del relativo affrancamento delle opere
di difesa dalla pianificazione territoriale generale, con il
necessario contemperamento delle diverse esigenze, e' questione che
spetta al legislatore risolvere: in questa sede si discute de iure
condito, e piu' precisamente dell'interpretazione dell'art. 81, ed il
collegio non puo' che prendere atto della volonta' espressa in questa
norma.
8. - Tutto cio' vale, peraltro, a condizione che si tratti
realmente di "opere destinate alla difesa nazionale", e non di opere
di altra natura, artificiosamente definite tali al solo fine di
sottrarle alla disciplina urbanistica propria delle ordinarie opere
pubbliche statali.
Si puo' ammettere che, come ogni altra espressione del linguaggio
giuridico, anche la nozione di "opere destinate alla difesa
nazionale" abbia confini non sempre chiaramente riconoscibili; e si
puo' ammettere che entro questi margini d'incertezza il legislatore
abbia il potere d'intervenire autoritativamente, attribuendo, o
negando ex professo, la qualita' di "opera destinata alla difesa
nazionale", ad un'opera il cui carattere sarebbe altrimenti
controvertibile. Ma altro e' dire che il legislatore possa
attribuire detta qualita' ad opere che, di per se', abbiano
pacificamente altra natura, e che non rivestano alcuna di quelle
speciali caratteristiche ed esigenze che giustificano uno speciale
regime urbanistico. Il problema non si porrebbe se il legislatore
fosse arbitro di sottrarre, indiscriminatamente, questa o quell'opera
pubblica alla disciplina urbanistica generale. Se cosi' fosse, una
ipotetica legge che qualificasse come "opere di difesa", ad es., le
biblioteche pubbliche, o i cimiteri, sarebbe forse criticabile sul
piano della proprieta' di linguaggio, ma non censurabile sul piano
giuridico. Il legislatore, pero', non e' interamente libero, in
quanto e' soggetto ai limiti che gli derivano dalla Costituzione.
Ora, in materia di relazioni fra le opere pubbliche e la disciplina
urbanistica, vengono in considerazione numerosi precetti
costituzionali. In primo luogo, vi sono gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, che attribuiscono alle regioni, rispettivamente, la
potesta' legislativa e quella amministrativa, nella materia
dell'urbanistica. In secondo luogo, vi sono gli artt. 5 e 128, che
attribuiscono rilevanza costituzionale all'autonomia degli enti
locali; autonomia che, manifestamente, non puo' non esprimersi,
primariamente, nel governo del territorio.
In terzo luogo, vi e' l'art. 9 secondo comma, che, affermando il
valore costituzionale del paesaggio e del patrimonio storico ed
artistico intuitivamente assoggetta ai relativi vincoli anche le
opere pubbliche, salvo che il sacrificio di quei beni risulti
indispensabile in vista d'interessi altrettanto tutelati sul piano
costituzionale. Pertanto, una legge che nominalmente ed
arbitrariamente conferisca la qualita' di "opera di difesa" ad
un'opera di altra natura, al solo fine di sottrarla alla disciplina
urbanistica generale, potrebbe venir giudicata incostituzionale per
violazione delle norme teste' riferite.
9. - Pare al collegio che questo sia il caso della legge 6
febbraio 1985, n. 16, art. 3.
Al riguardo va notato che con le parole "le opere di edilizia,
previste dalla presente legge, sono equiparate alle opere destinate
alla difesa militare", il legislatore stesso sembra rivelare la
consapevolezza di stare operando non un semplice chiarimento
interpretativo, ma una vera e propria estensione di disciplina ad
opere non suscettibili, per se', di essere giudicate "opere destinate
alla difesa militare". Da un punto di vista sostanziale, poi, si
osserva che e' innegabile l'intensita' del pubblico interesse alla
piena efficienza delle strutture edilizie logistico-operative
dell'arma dei carabinieri. Ma pare altrettanto certo che si tratti di
strutture concepite essenzialmente, o almeno prevalentemente, per
funzioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, e di polizia
giudiziaria, piuttosto che per funzioni di difesa nazionale. In
questa luce, l'interesse pubblico alla realizzazione dell'edificio
per una stazione di carabinieri non appare qualitativamente diverso
da quello relativo, ad es., ad un tribunale, una prefettura o una
questura. Sicche', se lo Stato, per realizzare la nuova sede di
uffici giudiziari o di uffici pubblici in genere, deve sceglierne il
sito in conformita' ai piani urbanistici, o altrimenti esperire, in
contraddittorio con le autorita' regionali e locali, le procedure di
cui ai commi terzo e quarto dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, non
vi e' alcuna evidente ragione perche' altrettanto non debba avvenire
per una sede di servizio dei carabinieri.
Si tratta, in ogni caso, di strutture la cui collocazione, in
genere, non e' strettamente necessitata da esigenze tecniche ed oper-
ative, e per le quali e' sufficiente individuare l'ambito
territoriale, piu' o meno vasto (una circoscrizione comunale, un
centro abitato, un quartiere urbano), entro il quale debbono trovare
sede. Pertanto, l'applicazione dell'art. 81, compresi i commi terzo
e quarto, non si prospetta come eccessivamente gravosa o
pregiudizievole per gli interessi dello Stato, tenuto anche conto che
queste disposizioni consentono, in definitiva, il prevalere
dell'interesse dello Stato sugli orientamenti delle autorita'
urbanistiche locali.
10. - Si puo' dunque concludere nel senso che non e'
manifestamente infondato il sospetto d'incostituzionalita' dell'art.
3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, con riferimento agli articoli
costituzionali 117 e 118 (riserva di competenze legislative ed
amministrative alle regioni, in materia urbanistica), 5 e 128 (tutela
dell'autonomia degli enti locali) e 9, secondo comma (tutela del
paesaggio e del patrimonio storico e artistico).
La questione e' rilevante, perche', una volta eliminato, in
ipotesi, il suddetto art. 3, si dovrebbe confermare, sia pure con
motivazione parzialmente diversa, la sentenza del t.a.r., che ha
giudicato illegittimo il progetto de quo perche' non approvato con
l'osservanza delle procedure di cui all'art. 81, secondo, terzo e
quarto comma del d.P.R. n. 616/1977. Se, invece, l'eccezione di
costituzionalita' dovesse venire rigettata, in base alle
considerazioni sopra esposte la sentenza dovrebb'essere riformata e
il progetto dovrebb'essere giudicato, sotto questo profilo,
legittimo; salvo l'eventuale accoglimento del ricorso dei privati per
altri motivi, che comporterebbe conseguenze parzialmente diverse in
ordine agli interessi delle parti ed alle ulteriori attivita' di
coimpetenza dell'amministrazione.
11. - Pertanto, a scioglimento della riserva contenuta nella
decisione parziale gia' deliberata da questo collegio, si deve
sospendere il giudizio e rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, per la soluzione dell'incidente di costituzionalita'
sopra prospettato; e riservare, all'esito dell'incidente stesso, ogni
altra pronuncia in rito, in merito e sulle spese.