Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 6091/91
del 21 ottobre 1991, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtu' di procura speciale del 21 ottobre 1991,
rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario generale
della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16223), dagli avvocati
prof. Sergio Panunzio e prof. Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, ricorrente,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministero dell'interno di concerto con il
Ministro del tesoro, dd. 10 settembre 1991, pubblicato il 24
settembre 1991, recante "modalita' relative alle certificazioni
concernenti il conto consuntivo 1990 delle amministrazioni
provinciali, comunali e delle comunita' montane".
F A T T O
Con il decreto impugnato 10 settembre 1991 il Ministro
dell'interno di concerto con il Ministro del tesoro ha approvato i
certificati allegati al decreto che devono essere usati dai comuni,
dalle province e dalle comunita' montane per il conto consuntivo
dell'anno 1990.
In tal decreto e' statuito l'obbligo per tutti gli enti locali di
compilare tali certificati e di trasmetterli al commissariato del
Governo.
Si legge nel decreto che esso e' stato emanato in esecuzione
dell'art. 25 della legge 5 agosto 1978, n. 468, che prevede "il
consolidamento delle operazioni interessanti il settore pubblico
allargato, ivi compresi, quindi, i conti pubblici degli enti locali"
e dell'art. 54, quinto comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142, il
quale prevede "che il riparto dei trasferimenti erariali sia operato
sulla base dei criteri obiettivi e sia ispirato al riequilibrio dei
divari tra le fiscalita' locali".
Il decreto non tiene conto che la disciplina della materia rientra
nella competenza della provincia autonoma di Bolzano.
Infatti, in base allo statuto di autonomia d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (art. 8, primo comma, n. 21; art. 16, primo comma; art. 54,
cifra 5; artt. 80 e 81) ed in base a precise norme di attuazione che
regolano le zone e le comunita' montane (d.P.R. 22 marzo 1974, n.
279, art. 7) e che contengono le norme di attuazione dello statuto in
materia di finanza locale (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473), la materia
e' di competenza della provincia autonoma di Bolzano.
Visto che l'impugnato decreto del Ministero dell'interno 10
settembre 1991 e' lesivo nelle sue singole parti e nel suo complesso
delle attribuzioni costituzionalmente garantite della provincia
autonoma di Bolzano, questa si vede costretta a proporre ricorso per
regolamento di competenza per i seguenti motivi di
D I R I T T O
I. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 8,
primo comma, n. 21; art. 16, primo comma; art. 54, n. 5, nonche' agli
artt. 80 e 81 dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (nel testo
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386), nonche' alle rela-
tive norme di attuazione di cui in modo particolare al d.P.R. 22
marzo 1974, n. 279 e al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473.
1) L'impugnato decreto 10 settembre 1991 prevede all'art. 1 che
"Sono approvati gli allegati certificati, che fanno parte integrante
del presente decreto, concernenti il conto consuntivo dei comuni,
delle province e delle comunita' montane per l'anno 1990.
I comuni, le province e le comunita' montane sono tenuti a
compilare il certificato ed a trasmetterlo, in originale e tre copie
autenticate, non oltre il 31 ottobre 1991, alle prefetture competenti
per territorio, alla presidenza della giunta regionale della Valle
d'Aosta, per i comuni e le comunita' montane di quella regione ed al
commissariato del Governo competente per i comuni e le comunita'
montane delle province di Bolzano e Trento.
Le prefetture (o gli altri uffici sopracitati) invieranno
l'originale dei certificati al Ministero dell'interno nonche' per i
certificati dei comuni, delle province e delle comunita' montane una
copia alla Corte dei conti, sezione enti locali, ed all'ISTAT.
L'ente interessato, inoltre, trasmette una copia del certificato
alla regione e un'altra al comitato regionale di controllo".
L'art. 2 del decreto ministeriale stabilisce, inoltre, che "il
certificato e' firmato dal sindaco, dal presidente
dell'amministrazione provinciale o della comunita' montana, dal
segretario o dal ragioniere ove esista e dal revisore o dal
presidente del collegio dei revisori.
Il certificato deve essere redatto nel formato di cm 21 x 29,7 e
scritto a macchina in ogni sua parte senza aggiunte od omissioni.
Tutti i dati finanziari debbono essere espressi in migliaia di lire".
Questo decreto invade le competenze ed attribuzioni della
provincia autonoma di Bolzano, la quale ha competenza secondaria "in
materia di finanza locale" (art. 80 dello statuto) con potere-obbligo
di corrispondere "ai comuni stessi idonei mezzi finanziari, da
concordare fra il presidente della relativa giunta provinciale ed una
rappresentenza unitaria dei rispettivi comuni" (art. 81 dello
statuto).
Alla giunta provinciale della provincia autonoma di Bolzano spetta
poi ai sensi dell'art. 54, n. 5, dello statuto "5) la vigilanza e la
tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti
locali, compresa la facolta' di sospensione e scioglimento dei loro
organi in base alla legge. Nei suddetti casi e quando le
amministrazioni non siano in grado per qualsiasi motivo di funzionare
spetta anche alla giunta provinciale la nomina di commissari, con
l'obbligo di sceglierli, nella provincia di Bolzano, nel gruppo
linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in seno
all'organo piu' rappresentativo dell'ente.
Restano riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di cui
sopra allorche' siano dovuti a motivo di ordine pubblico e quando si
riferiscono a comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti".
In esecuzione delle norme statutarie e' stata emanata la norma di
attuazione ("d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473. Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di finanza lo-
cale"), con la quale e' stato disposto il trasferimento delle
competenze statali alla provincia: art. 1 "Le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in ordine alle autorizzazioni in
materia di finanza locale e alle integrazioni, anche ai fini del
risanamento dei bilanci dei comuni, esercitate sia direttamente dagli
organi centrali e periferici dello Stato, sia per il tramite di enti
e di istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e
quelle gia' spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse
materie, sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle prov-
ince di Trento e di Bolzano, con l'osservanza delle norme del
presente decreto. Restavano salve le competenze della regione in
materia di ordinamento dei comuni".
L'art. 2 del d.P.R. sopracitato specifica poi: "Nella vigilanza e
tutela di cui all'art. 54, n. 5), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
si intendono compresi tutti i provvedimenti di controllo in materia
di finanza locale".
Visto che tutta la disciplina della finanza locale, compresa la
verifica e il controllo della spesa, attiene alla competenza
provinciale, il Ministro per il tesoro o il Ministro dell'interno non
avevano nessun potere di predisporre moduli per conti consuntivi da
usare nella provincia autonoma di Bolzano e tantomeno quello di
imporre l'obbligo di compilare tali certificati e di trasmetterli al
commissariato del Governo.
2) Si aggiunga che la predisposizione dei conti consuntivi degli
enti locali e il relativo controllo attengono alla materia di
controllo e vigilanza della finanza locale che e' di spettanza della
giunta provinciale e non del commissario del Governo di Bolzano o dei
Ministri che hanno emanato il decreto impugnato.
3) Palesemente lesivo e' anche l'obbligo previsto dal decreto che
i conti consuntivi degli enti locali debbano essere poi trasmessi al
commissariato del Governo, che e' organo del tutto incompetente in
materia, anziche' all'organo che ha specifica competenza in materia,
cioe' alla giunta provinciale. Altrettanto lesiva e' poi la prevista
trasmissione di tale atto al Ministero dell'interno.
4) Il decreto impugnato viola inoltre il chiaro disposto della
norma di attuazione d.P.R. n. 473/1975 che all'art. 6 disciplina
espressamente il coordinamento fra le province di Trento e di Bolzano
e lo Stato, ribadendo che le prime devono comunicare annualmente i
propri programmi, nei settori della finanza locale, dei lavori
pubblici e dell'edilizia comunque sovvenzionata, al Ministro per il
tesoro che, sentiti i competenti organi della Cassa depositi e
prestiti, indica il limite dei mezzi che la cassa sara'
presumibilmente in grado di destinare nelle rispettive province in
base ai criteri generali stabiliti per i propri interventi.
Il decreto impugnato sovrappone a questo coordinamento una
disciplina esclusiva dello Stato che palesemente viola ed invade la
sfera di competenza attribuita alla provincia autonoma di Bolzano.
II. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie gia' indicate, anche per violazione del principio di
legalita'.
1) Il decreto impugnato richiama nelle premesse due disposizioni
di legge, che non conferiscono affatto il potere de quo ai due
Ministri.
La prima disposizione, cioe' l'art. 25 della legge 5 agosto 1978,
n. 468, dispone che: "Gli enti territoriali presentano in allegato ai
loro bilanci i conti consuntivi delle aziende di servizi che da loro
dipendono, secondo uno schema tipo definito dal Ministro del tesoro,
sentite le associazioni delle aziende", e si riferisce quindi ai
conti consuntivi delle aziende di servizi e non degli enti locali
compe province, comuni e comunita' montane.
Il predetto art. 25, quindi non conferisce alcun potere di
decretare riguardo ai conti consuntivi di questi ultimi enti al
Ministro del tesoro e tantomeno al Ministro dell'interno che non e'
neppure nominato nell'articolo in questione.
L'altra norma sulla quale i Ministri fondano il loro decreto e'
l'art. 54, quinto comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142: "I
trasferimenti erariali devono garantire i servizi locali
indispensabili e sono ripartiti in base a criteri obiettivi che
tengano conto della popolazione, del territorio e delle condizioni
socio-economiche, nonche' in base ad una perequata distribuzione
delle risorse che tenga conto degli squilibri di fiscalita' locale".
Anche da tale disposizione non e' possibile desumere che spetta ai
due Ministri derogare alla competenza provinciale.
Anzi proprio la legge 8 giugno 1990, n. 142, a cui il decreto
impugnato fa espressamente richiamo, prevede la salvaguardia delle
competenze della provincia autonoma di Bolzano: "1. La presente legge
detta i principi dell'ordinamento dei comuni e delle province e ne
determina le funzioni. 2. Le disposizioni della presente legge non si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli
statuti e dalle relative norme di attuazione. 3. Ai sensi dell'art.
128 della Costituzione, le leggi della Repubblica non possono
introdurre deroghe ai principi della presente legge se non mediante
espressa modificazione delle sue disposizioni".
Trattandosi nella fattispecie di servizi connessi con competenze
devolute alla provincia autonoma di Bolzano, ogni ingerenza diretta
dello Stato in materia e' esclusa.
Pertanto, il decreto impugnato e' anche privo di copertura
legislativa e quindi in palese violazione del principio di legalita'.
E' principio ormai pacifico, secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (da ultimo sentenza n. 204/1991, ed ivi riferimenti alla
giurisprudenza precedente), quello secondo cui la carenza di una
idonea base legislativa del provvedimento statale impugnato sia un
vizio deducibile in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e
regioni (o province autonome).
2) La manifesta carenza di potere dei Ministri a decretare in
materia per quel che riguarda il territorio della provincia autonoma
di Bolzano, risulta poi dalla stessa finalita' indicata nel decreto
stesso.
Nella provincia autonoma di Bolzano il finanziamento dei comuni e
delle comunita' montane e degli enti locali e' competenza della
provincia stessa, ed e' quindi la provincia che emana ogni anno una
legge provinciale in tema di finanza locale, nella quale vengono
stabiliti i contributi da concedere agli enti stessi ed autorizzate
anche le relative spese.