Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 2012 del 12 maggio 1992, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del
d.-l. 30 aprile 1992, n. 274, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 191
del 2 maggio 1992, recante "Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti", in quanto
tale disposizione, stabilendo che "il termine massimo di centottanta
giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. 10 novembre
1978, n. 702, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 gennaio
1979, n. 3, deve considerarsi perentorio e la sua decorrenza comporta
la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato con
l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale", rende
meramente eventuale l'esercizio della funzione amministrativa
regionale, in illegittima violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in collegamento con l'art. 97, primo comma, e
sotto diverso profilo, con l'art. 9, secondo comma, della stessa.
F A T T O
L'art. 9 del d.-l. 10 novembre 1978, n. 702 (nel testo risultante
dalla legge di conversione 8 gennaio 1979, n. 3) ha stabilito che il
termine massimo entro il quale le regioni provvedono ad approvare i
piani regolatori generali dei comuni "non puo' essere superiore a
centottanta giorni".
Prima di tale disposizione, per l'approvazione degli stessi piani
regolatori la competente autorita' disponeva di un anno: termine che
a sua volta era stato introdotto (quale ultimo comma dell'art. 8
della legge urbanistica), quando ancora competente all'approvazione
era il Ministero dei lavori pubblici, dalla legge "ponte" 6 agosto
1967, n. 765.
Sia il termine di centottanta giorni che il precedente di un anno
erano pacificamente considerati di carattere ordinario: ne'
d'altronde avrebbe potuto essere altrimenti, dato che in mancanza
dell'approvazione regionale il procedimento di formazione del piano
sarebbe comunque stato monco, mancandone l'atto costitutivo. Come ben
noto, infatti, era ed e' pacifico che l'approvazione regionale non ha
natura di atto di controllo, e non fa parte della fase di
integrazione dell'efficacia, ma realizza (insieme con l'atto comunale
di adozione) la fase costitutiva del provvedimento. Piu'
precisamente, secondo la consolidata ricostruzione giurisprudenziale
e dottrinale, i due atti compongono un atto complesso, nel quale anzi
si puo' affermare che l'atto regionale ha il ruolo preminente,
essendo stato attribuito all'autorita' approvante il potere di
introdurre determinate modifiche (tra l'altro, le modifiche
indispensabili per assicurare la protezione di determinate categorie
di interessi pubblici, fra cui quelli relativi alla tutela
dell'ambiente: cfr. Cons. St., IV, 22 ottobre 1974, n. 668).
L'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, qui contestato, innova la natura
del termine posto dalla disciplina sopra esposta, espressamente
qualificandolo come "perentorio". Ma, come detto, l'affermazione
della perentorieta' del termine sarebbe per se' priva di senso, dato
che - in mancanza dell'atto costitutivo - il procedimento rimarrebbe
indefinitamente sospeso o interrotto.
In realta' il centro focale della disposizione qui impugnata sta
nella circostanza che essa collega al decorso del termine la "tacita
approvazione" dello strumento urbanistico adottato.
Ma tale disposizione, che rende in realta' puramente eventuale
l'esercizio della funzione amministrativa regionale, e' lesiva per la
ricorrente regione e costituzionalmente illegittima per le seguenti
ragioni.
D I R I T T O
1. - Illegittimita' costituzionale della sostituzione della
effetiva volonta' regionale con il meccanismo della tacita
approvazione.
Come detto in narrativa, la sostanza dell'intervento legislativo
statale consiste nell'aver previsto un meccanismo di "tacita
approvazione" della regione del piano regolatore generale adottato
dal comune.
E' evidente che questo meccanismo, per la sua stessa natura, rende
meramente eventuale l'esercizio della funzione amministrativa di cui
la regione e' titolare: infatti, essa sara' esercitata solo se la
regione provvede entro il termine indicato, mentre nel caso opposto
si realizza una mera finzione giuridica.
Cio' appare costituzionalmente illegittimo sotto due diversi
profili. In primo luogo, non risulta conforme alla garanzia
costituzionale della funzione amministrativa regionale che lo Stato
stabilisca con propria disposizione un coattivo significato da
attribuire al silenzio della regione.
Va sottolineato come tale meccanismo non solo e non tanto prevede
che si prescinda dall'atto regionale (il che sarebbe gia' ovviamente
per altro verso illegittimo) ma addirittura pretende di costruire
l'inerzia come un particolare contenuto della volonta' regionale. A
questo modo, infatti, e' lo stesso Stato che in realta' "provvede" in
luogo della regione, indebitamente assumendone le vesti. In altre
parole la disposizione qui impugnata assurdamente imputa alla regione
un fittizio provvedimento: quel provvedimento che, integrando
l'adozione comunale, e' necessario per realizzare nel suo insieme la
fattispecie del piano regolatore.
Ma cio' vi'ola l'art. 118, primo comma, della Costituzione, in
relazione al carattere autenticamente (e non per mera fictio juris,
come nel caso) regionale dell'esercizio delle funzioni
amministrative: per lo stesso motivo, vi'ola anche l'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in quanto la disposizione lesiva della
Costituzione e' contenuta in un atto avente forza di legge.
Sotto un secondo profilo, l'aver reso meramente eventuale il
provvedimento regionale vi'ola la costituzione in quanto rende con
cio' stesso meramente eventuale la tutela di quei valori legislativi
e costituzionali, ai quali il provvedimento di approvazione del piano
regolatore generale e' specificamente finalizzato.
Si consideri che, secondo l'art. 10 della legge urbanistica, la
regione ha il potere-dovere di introdurre nel piano, tra l'altro, le
modifiche che siano necessarie per assicurare: il rispetto del piano
territoriale di coordinamento (cioe', in pratica, dei livelli
superiori della programmazione); la razionale e coordinata
sistemazione delle opere e impianti di interesse statale e regionale;
la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali,
ambientali ed archeologici.
E' agevole dunque osservare come il meccanismo introdotto dal
d.-l. n. 274/1992 comporti il carattere anch'esso meramente eventuale
della tutela di tali valori, ed in particolare di quei valori che
trovano un sintetico ma ineludibile punto di riferimento nell'art. 9,
secondo comma, della Costituzione.
2. - Illegittimita' costituzionale per irragionevolezza ed eccesso
di potere legislativo.
L'illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata, gia'
individuata sotto il profilo del contenuto specifico, appare
ulteriormente illuminata e resa evidente da un diverso punto di
vista.
Non puo' sfuggire infatti che il decreto-legge che contiene la
disposizione qui in questione non riguarda affatto, in generale, la
disciplina urbanistica, ma e' un decreto omnibus che variamente
contiene, come ricorda la sua stessa intitolazione, "differimento di
termini previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni
urgenti". Ed in effetti il testo contiene una congerie veramente
impressionante di disposizioni sugli argomenti piu' disparati,
accomunati soltanto, come (tautologicamente) recita il preambolo
dell'atto, dalla asserita "straordinaria necessita' ed urgenza di
emanare disposizioni concernenti il differimento di termini previsti
da disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti".
Ma in questo contesto normativo la disposizione impugnata appare
illogica e costituzionalmente illegittima.
Intanto essa diametralmente contrasta con quel "differimento" dei
termini che e' l'unica ispirazione generale del decreto-legge: che
anzi appare del tutto incongruo che, mentre tutte le altre
disposizioni sui termini (artt. 1, 2, 4, 5, secondo comma, 7, 8, 10,
19, 22, 27, 28 e 30) sono dedicate - in coerenza con il titolo del
decreto - al differimento di termini molto spesso gia' di per se'
assai lunghi (si pensi solo ai termini per le occupazioni d'urgenza,
di cui all'art. 1), l'art. 3 inopinatamente e contraddittoriamente
dichiari perentorio un termine, di per se' non certo abbondante, di
centottanta giorni (si ricordi che tale termine era di un anno quando
era competente lo Stato)³ Il solo temine che viene ora abbreviato, o
per meglio dire imposto, ex novo (essendo prima meramente
ordinatorio) e' il termine dato alle regioni per provvedere su un
atto di grande importanza, destinato a condizionare per anni la vita
e lo sviluppo urbanistico delle comunita' locali.
D'altronde, anche se considerata quale una delle "disposizioni
urgenti" che proprio in quanto tali il decreto ha raccolto, la
disposizione dell'art. 3 non appare certo meno irragionevole ed
incongrua.
Sembra evidente infatti che una simile sede, nella quale trovano
disciplina piu' o meno precaria gli oggetti piu' disparati (per
limitarsi ad esempi, l'approvazione dei piani regolatori accanto alle
"sezioni staccate di Avellino e Salerno del provveditorato alle opere
pubbliche della Campania", alle "sedi di servizio dell'Arma dei
carabinieri", agli interventi per la torre di Pisa, al consorzio del
canale Milano-Cremona-Po, e vari altri) non costituisce certo la sede
ed il modo adeguato per porre norme che riguardano quel quadro di
"principi fondamentali" che soltanto tocca allo Stato di stabilire
nelle materie legislative regionali.
La ricorrente regione e' ben consapevole che l'attuale
conformazione costituzionale del sistema delle fonti - che ancora non
contiene per le materie regionali l'auspicato livello della "legge
organica", gerarchicamente intermedia tra la Costituzione e la
normale legge ordinaria - non consente di prospettare in via generale
in termini di illegittimita' la violazione del sistema organico da
parte di disposizioni estemporanee contenute in un qualsiasi atto
avente forza di legge. Ma cio' non significa che non esistano gia'
nell'attuale sistema principi costituzionali concernenti in generale
la potesta' legislativa ed in particolare la potesta' di legislazione
di principio nelle materie regionali, che conducono egualmente a
prospettare in termini di illegittimita' costituzionale almeno i casi
estremi di violazione di tali principi.
Ed un caso estremo pare alla regione quello in discussione, nel
quale, non solo nell'evidente assenza di qualunque urgenza, ma in
assenza di qualunque interesse nazionale plausibilmente immaginabile,
un atto del Governo direttamente dispone dell'attivita'
amministrativa regionale, con un intervento privo di qualunque
organicita' e di qualunque collegamento razionale con il complesso
della disciplina in materia di piani urbanistici.
Un intervento di tal fatta non puo' considerarsi in sostanza che
come un intervento arbitrario, compiuto in difformita' palese da quel
principio di correttezza nei reciproci rapporti tra Stato e regione
che, ad avviso della ricorrente, non puo' non costituire, accanto ad
altri noti principi statuiti da codesta ecc.ma Corte, uno dei
pilastri costituzionali del rapporto tra centro e autonomie
regionali.
Deve ritenersi, in altre parole, che il Governo non possa, in
assenza di un chiaro e cogente interesse nazionale, a suo arbitrio
disporre dell'amministrazione regionale, in modo casuale e
frammentario, all'interno di decreti omnibus come quello in
questione.
Codesta eccellentissima Corte costituzionale, d'altronde, ha gia'
avuto modo di affermare, tra gli argomenti capaci di comporre il
complessivo giudizio di illegittimita' costituzionale, la rilevanza
del carattere estemporaneo o intruso di una disposizione: cio' ad
esempio quando, in relazione al giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge 9 gennaio 1991, n. 19, ha
stabilito (sentenza n. 227/1992) che la disposizione impugnata sia
"per il suo oggetto" che "per la sua formulazione testuale" non
poteva ritenersi collegata con le finalita' complessive della legge
che la ospitava, e che proprio percio' essa si risolveva
nell'attribuzione di un ingiustificato privilegio ad una specifica
regione rispetto alle altre, argomentando "l'ingiustificatezza e
l'irragionevolezza" della soluzione normativa in particolare dal suo
essere "non coerente e comunque non necessaria rispetto alla stessa
scelta di fondo della legge".
Certo, una simile valutazione rimane difficile da compiere quanto,
come nel caso in discussione, addirittura manchi qualunque "intento
complessivo" e qualunque "scelta di fondo". Ma cio' costituisce, ci
sembra, non giustificazione, ma argomento ulteriore per dedurne
l'illegittimita' costituzionale di interventi lesivi dell'autonomia
regionale.
3. - Illegittimita' costituzionale per l'assenza nella
disposizione impugnata del carattere di principio fondamentale della
materia.
Sin qui si e' illustrata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata nel suo contenuto intrinseco e in collegamento
con le modalita' proprie dell'invervento.
Va ora considerato che in ogni modo tale disposizione appare
illegittima in quanto impone alle regioni una disciplina, alla quale
non puo' riconoscersi il carattere di principio fondamentale della
materia.
Pur senza nascondersi che la determinazione di quali tra le
disposizioni proprie di una certa materia abbiano carattere di
principio puo' presentare margini di difficolta', va osservato in
primo luogo che la stessa disposizione non si autoqualifica come
principio ma piuttosto, se si guarda sia alla norma in se' che al
corpo nella quale e' contenuta, essa si manifesta sin dall'inizio
come intervento occasionale ed estemporaneo.
Di piu': nella disposizione non appare nemmeno la consapevolezza
di muoversi su un terreno proprio della legislazione regionale. Al
contrario, in essa la regione appare come se si trattasse in modo
puro e semplice di una delle tante autorita' amministrative
direttamente soggette al potere normativo dello Stato: ed anche cio'
lascia presumere che il Governo non intendesse porsi sul piano dei
principi (peraltro il solo piano che in astratto poteva legittimare
il suo intervento), e forse che neppure fosse consapevole di doverlo
fare.
Ma infine: e' lo stesso contenuto della disposizione che appare di
modesto dettaglio se commisurato a quelli che realmente sono in
principi della legislazione statale in materia di pianificazione
urbanistica. Ai principi potranno ricondursi l'esistenza stessa del
piano regolatore generale, le regole sulla tipologia del suo
contenuto, sul suo carattere di atto complesso a doppia approvazione,
sui suoi effetti peculiari e caratteristici. Ma sullo stesso piano
non puo' certo porsi una misura meramente acceleratoria quale quella
qui disposta, l'operare o il non operare di un meccanismo di silenzio
assenso nei rapporti tra amministrazioni.
Meno ancora, poi, si dira' che possa costituire "principio" della
legislazione statale, vincolante per le regioni, la regola che il
termine debba essere proprio di centottanta giorni, e non un termine
diverso. Perche' non centonovanta, o duecento, o centosettanta? La
verita' e' che solo la regione, nella conoscenza della propria
organizzazione e delle proprie procedure (organo competente,
eventuali deleghe, personale e mezzi a disposizione degli uffici,
ecc.) puo' eventualmente stabilire un termine che possa considerarsi
adeguato.
Invece, la disposizione impugnata viene a coprire di un manto
uniforme la varieta' delle situazioni regionali, che costituiscono in
quanto tali esclusivo oggetto del potere legislativo regionale.
4. - Ulteriore illegittimita' costituzionale in quanto la
disposizione direttamente stabilisce il termine per la tacita
approvazione, anziche' prescrivere alle regioni di prevederlo, anche
in relazione alla propria organizzazione delle competenze.
Come detto, l'art. 3 del d.-l. n. 274/92 nemmeno mostra la
consapevolezza di disporre in materia regionale: meno ancora dispone
i suoi contenuti secondo la logica propria dei rapporti tra potesta'
legislativa statale e potesta' legislativa regionale.
Non e' possibile disconoscere che - anche a voler ipotizzare che
lo Stato possa nei casi giustificati da un cogente interesse
nazionale (comunque qui assente) imporre alle regioni un meccanismo
di silenzio assenso - esso dovrebbe farlo non direttamente statuendo
questo meccanismo, ma piuttosto prescrivendo al legislatore regionale
di introdurlo esso stesso. In tale ipotesi, il "principio" di tale
meccanismo vincolerebbe il legislatore regionale, che rimarrebbe
pero' libero di modularne le modalita' secondo le esigenze del
proprio ordinamento e della propria organizzazione.
Insomma, nella loro normalita' e per la stessa natura dei
rispettivi compiti, i rapporti tra livello legislativo statale e
livello legislativo regionale non possono non essere improntati allo
spirito che di recente, come e' noto, e' stato codificato in forma
solenne e vincolante per la regione Trentino-Alto Adige, e per le
province autonome in essa comprese, dall'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
In tale atto, i rapporti tra il legislatore regionale e quello
statale sono stati in generale (cioe' sia per la competenza primaria
che per quella concorrente) impostati nei termini di un obbligo di
adeguamento della disciplina regionale ai vincoli imposti da quella
statale, e non nei termini di una diretta sostituzione della seconda
alla prima.
Ora, benche' i meccanismi specifici in cui si traduce tale
principio nelle norme di attuazione per la regione Trentino-Alto
Adige non siano direttamente estensibili alle altre regioni, sembra
evidente alla ricorrente che difetta qualunque ragione per la quale
l'impostazione generale dei rapporti tra i livelli legislativi possa
essere, nei suoi principi primi, per queste differente.
D'altronde, si e' gia' detto come anche sul piano della
ragionevolezza e del buon andamento dell'amministrazione solo le
regioni possano, con la lora autonoma normazione, dare adeguata e
flessibile attuazione ai principi della legge statale, e stabilire
appropriate modalita' e termini.
5. - Specifica illegittimita' costituzionale in relazione ai piani
per i quali i termini siano gia' scaduti o siano nell'immediata
prossimita' della scadenza.
Si noti, aggiuntivamente, che il meccanismo della diretta
operativita' della normativa statale si rivela particolarmente rozzo,
e fonte di ulteriori illegittimi effetti distorsivi, proprio in
relazione ad un tipo di intervento quale quello qui considerato, di
asserito carattere "urgente".
Infatti, la diretta statuizione della "tacita approvazione"
regionale dopo centottanta giorni fa si' che, pe i piani per i quali
tale scadenza fosse gia' prossima nel momento del sopraggiungere
della nuova disposizione, o addirittura fosse gia' decorsa, una
tempestiva attivazione regionale nemmeno sia ipotizzabile. Il d.-l.
n. 274/1992, in altre parole, rende in pratica direttamente efficaci,
senza nessun possibile intervento regionale, quei piani gia'
presentati da quasi centottanta giorni, o da oltre centottanta
giorni.
Cio' significa che l'esercizio della funzione amministrativa
regionale, e la salvaguardia degli interessi ai quali essa e'
preposta, che gia' nel sistema generale diviene solo eventuale, qui
rimane addirittura radicalmente esclusa.
Il carattere discriminatorio, arbritrario ed irrazionale di un
simile intervento, ed in definitiva la lesione del principio di buon
andamento dell'amministrazione posto dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione e' qui particolarmente palese, e si rivela proprio in
relazione e quei piu' prossimi effetti "urgenti" che per se'
sarebbero propri dello strumento prescelto del decreto-legge.
Ma cio' non costituisce che un aspetto di una generale
illegittimita', che crediamo gia' dimostrata nel suo insieme.
6. - Illegittimita' costituzionale sotto l'ulteriore profilo
dell'impossibilita' giuridica di operare e della violazione della
certezza del diritto.
Infine, esiste un ulteriore ragione per la quale il meccanismo
disposto dal decreto-legge appare illegittimo: ed e' che esso, come
disciplinato, non e' - sul piano giuridico (e non solo sul piano del
mero fatto) - suscettibile di funzionare, per le caratteristiche
stesse degli atti previsti dalla disciplina urbanistica.
La disposizione impugnata dispone che con il decorso dei
centottanta giorni si consideri tacitamente approvato "lo strumento
urbanistico adottato con l'esame delle osservazioni da parte del
consiglio comunale". Ma questo "strumento urbanistico", in realta',
non esiste affatto, o almeno non esiste come un testo compiuto e
definito.
Si consideri infatti che, nella stessa disciplina posta dalla
legge urbanistica statale - seguita dalle leggi regionali (per
l'Emilia-Romagna l'art. 14 della legge regionale n. 47/1978) i comuni
che hanno adottato il piano hanno l'obbligo di "controdedurre" sulle
osservazioni ad essi proposte. Ad alcune essi si dichiareranno
favorevoli, ad altre contrarie. Ma in ogni caso essi non hanno ne'
l'obbligo ne' il compito di rideliberare un testo definito, in
relazione alle osservazioni: a cio' provvede l'autorita' che approva:
che introduce d'ufficio le modifiche conseguenti ad osservazioni
accettate dal comune, e propone al comune stesso eventuali altre
modifiche.
D'altronde, le osservazioni stesse non sono certo redatte in forma
articolata, come proposte di modifica testuale: di conseguenza, e'
impossibile ricavare un articolato compiuto dall'insieme composto dal
testo adottato e dalle osservazioni accolte.
In altre parole, e' solo il provvedimento di approvazione che da'
al testo la sua compiutezza, sia nella forma che nel contenuto,
portando a sintesi complessiva cio' che e' stato acquisito nelle di-
verse fasi del procedimento.
Si comprende da quanto ora osservato che il testo che va alla
regione per l'approvazione e' in realta' un testo in una certa misura
indefinito, insuscettibile come tale di acquistare efficacia, e che
l'atto di approvazione deve necessariamente essere espresso, e non
puo' essere sostituito da una approvazione tacita. Voler affermare il
contrario contrasta con la realta' dei fatti, e genera una evidente
ed inaccettabile incertezza del diritto, di nuovo con lesione, tra
l'altro, del principio di buon andamento dell'amministrazione.