ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 30 (recte:
combinato disposto degli artt. 30 e 31) della legge 19 maggio 1976,
n. 335 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilita' delle regioni), promossi con n. 2
ordinanze emesse il 13 giugno 1991 dalla Corte di cassazione -
Sezioni Unite Civili sui ricorsi proposti da Emidio Massi ed altri
contro il Procuratore Generale della Corte dei conti ed altri,
iscritte ai nn. 302 e 429 del registro ordinanze 1992 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23 e n. 37, prima serie
speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti costituzione di Emidio Massi ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Udito l'avv. Giulio Correale per Emidio Massi ed altri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, con due ordinanze in data 13 giugno
1991 - emesse in sede di regolamento preventivo di giurisdizione,
proposto in relazione a giudizi di responsabilita' pendenti dinanzi
alla Corte dei conti per danni che si asserivano cagionati, fra gli
altri, dai componenti della giunta regionale delle Marche ad una
unita' sanitaria locale - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
97 e 103 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art. 30
della legge 19 maggio 1976, n. 335, "nella parte in cui correla la
responsabilita' patrimoniale degli amministratori e dipendenti delle
regioni alla incidenza del danno, derivante da violazione di obblighi
di funzione o di servizio, sull'erario dell'ente regione e non anche
dello Stato o di altro ente pubblico".
Nelle ordinanze di rimessione si osserva che, secondo
l'interpretazione giurisprudenziale consolidata, l'esercizio della
funzione giurisdizionale da parte del giudice contabile postula
l'esistenza di un rapporto di impiego, o quanto meno di servizio,
caratterizzato dall'inserimento del soggetto danneggiante nella
struttura organizzativa dell'amministrazione danneggiata, cosicche',
ove il danno cagionato dagli amministratori regionali non incida,
come nel caso di specie, sulla finanza regionale, ma su quella
statale, essi non sono sottoponibili a giudizio di responsabilita'
dinanzi alla Corte dei conti.
Secondo il giudice a quo, in tal modo, viene consentito agli
amministratori regionali di commettere irregolarita', restando
esonerati da responsabilita'. Cio' in contrasto con la tendenza
legislativa al riguardo - caratterizzata dalla introduzione di norme
sanzionatrici di responsabilita' personale dei componenti dei
Comitati regionali di controllo nei confronti degli enti locali per i
danni a questi arrecati con dolo o colpa grave nell'esercizio delle
loro funzioni (art. 16 della legge 27 febbraio 1978, n. 43 ed art. 58
della legge 8 giugno 1990, n. 142), - nonche' con l'indirizzo della
Corte costituzionale, secondo la quale spetta allo Stato, e per esso
al procuratore generale della Corte dei conti, promuovere l'azione di
responsabilita' nei confronti degli amministratori e dei dipendenti
delle regioni per l'accertamento di eventuali danni connessi
all'esercizio delle loro funzioni, senza ulteriori condizionamenti
(sentt. n. 421 e n. 995 del 1988).
Cio' premesso, si afferma nelle ordinanze che l'introduzione nel
sistema di una esenzione da responsabilita' per il caso in cui l'ente
pubblico danneggiato sia diverso dall'ente regione, viola il
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), l'art. 97 Cost., che vuole
assicurato il buon andamento della pubblica amministrazione, nonche'
l'art. 103, secondo comma, Cost., che devolve alla Corte dei conti la
giurisdizione in materia di responsabilita' patrimoniale dei pubblici
dipendenti.
Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i componenti della
giunta regionale delle Marche, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile o infondata.
In relazione alla prima richiesta, si osserva che la limitazione
alla giurisdizione della Corte dei conti ritenuta illegittima, non e'
stabilita nell'impugnato art. 30 della legge n. 335 del 1976, ma nel
successivo art. 31.
Quanto alla non manifesta infondatezza, si deduce che erroneamente
il giudice a quo ha ritenuto la sussistenza, alla stregua della
normativa impugnata, di una irresponsabilita' degli amministratori
regionali per i danni arrecati, nell'esercizio delle loro funzioni,
ad enti diversi dalla regione. Detta normativa, infatti, si limita ad
escludere in proposito la giurisdizione della Corte dei conti, ma
resta al riguardo, secondo i principi generali, quella del giudice
ordinario.
Circa la esclusione della giurisdizione della Corte dei conti, si
rammenta che alla stregua della giurisprudenza della Corte
costituzionale - e della stessa Corte di cassazione remittente -
l'art. 103 Cost., va interpretato nel senso che la giurisdizione
della Corte dei conti, in materia di contabilita' pubblica e
responsabilita' amministrativa, e' tendenzialmente generale, ma esige
l'interpositio legislatoris, il quale puo' legittimamente lasciare la
cognizione, in relazione a determinate fattispecie, al giudice
ordinario, che e' normalmente competente in materia di diritti
soggettivi.
Ne deriva che la normativa non lede la Costituzione e comunque non
contrasta con alcun principio normativo della specifica materia.
Considerato in diritto
1. - I giudizi promossi con le ordinanze di rimessione, avendo ad
oggetto la medesima questione, vanno riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
2. - La Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 30 della legge 19 maggio 1976, n. 335,
"nella parte in cui correla la responsabilita' patrimoniale degli
amministratori e dipendenti delle regioni alla incidenza del danno,
derivante da violazione di obblighi di funzione o di servizio,
sull'erario dell'ente regione e non anche dello Stato o di altro ente
pubblico". Ne ha dedotto il contrasto con l'art. 3 Cost., non essendo
ragionevole una esenzione dalla responsabilita' ove l'ente pubblico
danneggiato sia diverso dall'ente regione; con l'art. 97 Cost., che
vuole assicurato il buon andamento della pubblica amministrazione;
con l'art. 103 Cost. in quanto, una volta devoluta legislativamente
alla Corte dei conti la materia della responsabilita' patrimoniale
degli amministratori e dei dipendenti della Regione per i danni
derivanti dalla violazione di obblighi di funzioni o di servizio, una
limitazione dell'attribuzione relativamente al danno subito dallo
stesso ente pubblico di appartenenza e non di altro ente pubblico,
risulterebbe artificiosa e disarmonica.
3. - Va pregiudizialmente respinta l'eccezione d'inammissibilita'
della questione, formulata dalle parti private sotto il profilo che
la limitazione alla giurisdizione della Corte dei conti non e'
stabilita dall'impugnato art. 30 della legge n. 335 del 1976, ma
dall'art. 31.
In effetti l'art. 30 (primo comma), della legge n. 335 del 1976 si
limita a disporre che "gli amministratori e i dipendenti dalla
regione sono tenuti a risarcire all'ente i danni derivanti da
violazioni di obblighi di funzioni o di servizio, secondo le norme
vigenti per le amministrazioni dello Stato". Il successivo art. 31,
invece, statuisce che gli amministratori e i dipendenti della
regione, in relazione alla responsabilita' prevista dall'art. 30,
"sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti nei modi
previsti dalle leggi vigenti in materia". Dall'esame delle ordinanze
di rimessione risulta chiaro che il giudice a quo lamenta da un lato
che gli amministratori regionali siano esentati da responsabilita'
per i danni derivanti da violazione dei loro obblighi di funzione o
di servizio ad un ente pubblico diverso dalla regione. Dall'altro,
che in tali ipotesi essi non siano assoggettati alla giurisdizione
della Corte dei conti.
Ne deriva che la questione deve intendersi riferita al combinato
disposto degli artt. 30 e 31 della legge n. 335 del 1976 ed essendo
essa chiaramente percepibile nelle ordinanze di rimessione,
l'eccezione d'inammissibilita' va respinta, in conformita' della
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale la questione deve
ritenersi validamente proposta ove la normativa impugnata, ancorche'
inesattamente indicata, sia chiaramente identificabile in base alla
prospettazione compiuta dal giudice a quo (cfr. da ultimo le sentenze
nn. 595, 446 e 115 del 1990).
4. - Venendo all'esame del contenuto della questione, va rilevata
l'inesattezza dell'affermazione - su cui il giudice a quo basa la
dedotta violazione degli artt. 3 e 97 Cost. - secondo la quale dalla
normativa impugnata deriverebbe esenzione di responsabilita' per gli
amministratori e i dipendenti regionali ove l'ente danneggiato sia lo
Stato od altro ente pubblico.
In proposito va osservato che la responsabilita' amministrativa
patrimoniale dei dipendenti pubblici ha natura contrattuale,
presupponendo l'esistenza di un rapporto di servizio tra l'autore del
danno e l'ente danneggiato, nonche' la violazione di doveri inerenti
a detto rapporto.
Tale responsabilita', a sua volta, costituisce presupposto della
giurisdizione della Corte dei conti, che e' esclusa, in via di
principio, secondo consolidata giurisprudenza, ove manchi l'anzidetto
rapporto che e' base della responsabilita' amministrativa.
E' parimenti ius receptum che i pubblici dipendenti, per i danni
cagionati nell'esercizio delle loro attribuzioni a terzi - siano
questi soggetti privati, ovvero enti pubblici diversi da quelli ai
quali siano legati dal rapporto di servizio - rispondono a titolo di
responsabilita' extracontrattuale e la giurisdizione al riguardo
spetta al giudice ordinario.
Ne deriva che la asserita esclusione della responsabilita', per
gli amministratori e i dipendenti regionali ove l'ente pubblico
danneggiato sia diverso dalla regione, non sussiste, con la
conseguente infondatezza della questione in relazione alla dedotta
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
5. - Quanto alla mancata devoluzione alla Corte dei conti della
giurisdizione in ordine a detta ipotesi di responsabilita', va
osservato che la Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 102 del
1977, ha ritenuto il carattere non cogente ed assoluto, ma solo
tendenzialmente generale, dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad
opera dell'art. 103 Cost., della giurisdizione in materia di
contabilita' pubblica, intesa come comprensiva sia dei giudizi di
conto che di quelli sulla responsabilita' amministrativa patrimoniale
dei pubblici dipendenti ed amministratori.
La concreta attribuzione della giurisdizione, in relazione alle
diverse fattispecie di responsabilita' amministrativa e' infatti
rimessa alla discrezionalita' del legislatore ordinario e non opera
automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo
l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che
non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo
la stessa disciplina sostanziale della responsabilita' (sentenze nn.
189 e 241 del 1984; n. 641 del 1987; nn. 411, 421 e 773 del 1988). Le
relative scelte, pertanto, attenendo alla politica legislativa, non
sono censurabili in sede di giudizio di legittimita' costituzionale
ed escludono la possibilita' di sentenze additive, con la conseguente
inammissibilita' della questione sollevata;