ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2,
della legge 31 dicembre 1991, n. 415 (Legge finanziaria 1992), nella
parte in cui approva le tabelle A e B per gli anni 1993 e 1994; 7,
comma 1, della legge 31 dicembre 1991, n. 431 (Rifinanziamento delle
leggi 22 marzo 1985, n. 111, e 14 giugno 1989, n. 234, concernenti
interventi a favore del settore navalmeccanico e armatoriale); 9,
commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 433 (Disposizioni per
la ricostruzione e la rinascita delle zone colpite dagli eventi
sismici del dicembre 1990 nelle province di Siracusa, Catania e
Ragusa); 42, commi 6 e 7, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge
quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle
persone handicappate); 4, comma 1, della legge 7 febbraio 1992, n.
140 (Interventi per la realizzazione di opere di rilevanza nazionale
nel settore della irrigazione, nonche' per la concessione di mutui a
tasso agevolato per operazioni di credito a sostegno della
cooperazione agricola di rilevanza nazionale); 1, comma 2, e 5 del
decreto legge 7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale
n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonche'
perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle
corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), convertito,
con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216; 7, 11 e 14,
comma 1, del decreto legge 18 gennaio 1992, n. 9 (Disposizioni
urgenti per l'adeguamento degli organici delle forze di polizia e del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonche' per il potenziamento
delle infrastrutture, degli impianti e delle attrezzature delle forze
di polizia), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio
1992, n. 217, promosso con ordinanza emessa il 17 settembre 1992
dalla Corte dei conti - Sezione del controllo - nel procedimento
sull'ammissione al visto e alla registrazione di decreti del Ministro
del tesoro, iscritta al n. 698 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 16 dicembre 1992 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio sull'ammissione al visto e alla
registrazione di alcuni decreti del Ministro del tesoro, attuativi di
altrettante leggi mediante variazioni di bilancio a carico degli
accantonamenti iscritti nei fondi speciali di parte corrente (n.
6856) e di parte capitale (n. 9001), per il 1992, e (per due decreti)
a carico dei capitoli del bilancio pluriennale dello stesso ministero
per gli anni 1993 e 1994, la Corte dei conti, Sezione del controllo,
con ordinanza emessa il 17 settembre 1992, ha sollevato, in
riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, questioni
di legittimita' costituzionale degli articoli:
a) 7, comma 1, della legge 31 dicembre 1991 n. 431;
b) 9, commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991 n. 433;
c) 42, commi 6 e 7, della legge 5 febbraio 1992 n. 104;
d) 4, comma 1, della legge 7 febbraio 1992, n. 140;
e) 1, comma 2, e 5 del decreto legge 7 gennaio 1992 n. 5,
convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992 n. 216;
f) 7, 11 e 14, comma 1, del decreto legge 18 gennaio 1992 n. 9,
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1992 n. 217;
g) 2, comma 2, della legge 31 dicembre 1991 n. 415, nella parte
in cui approva le tabelle A e B per gli anni 1993 e 1994, ove sono
iscritti gli accantonamenti dei fondi speciali (di parte corrente e
di parte capitale) utilizzati dalle disposizioni legislative sopra
elencate.
2. - Il Collegio rimettente ha rilevato che tutte le leggi "a
monte" dei decreti di variazione autorizzano spese a carattere
pluriennale e permanente, facoltizzando l'amministrazione ad
assumere, sin dal primo anno della loro operativita', obbligazioni
verso terzi i cui effetti sono destinati a prodursi sia nell'anno
1992, sia a carico degli altri due esercizi (1993 e 1994) compresi
nel bilancio triennale 1992-1994, sia infine a carico degli esercizi
successivi al triennio.
Gli interventi disposti da ciascuna di dette leggi presentano
infatti carattere unitario ed inscindibile tale da comportare, sia
per l'esercizio in corso che per quelli successivi, oneri
inderogabili, una volta che sia stata assunta la necessaria decisione
amministrativa di attivazione dei benefici.
Le leggi in esame, ad avviso del Collegio, non indicherebbero,
"nella quasi totalita', mezzi di copertura finanziaria relativamente
agli oneri che graveranno sui bilanci successivi a quello del 1994",
mentre, quanto agli oneri relativi al triennio 1992-1994,
prevederebbero unicamente il ricorso ad accantonamenti iscritti nei
fondi speciali di parte corrente e di conto capitale (di cui alle
tabelle A e B allegate alla legge finanziaria 1992), privi a loro
volta, per gli ultimi due anni del triennio (1993 e 1994), di
adeguate indicazioni di copertura, non trovando corrispondenza in
risorse finanziarie certe o ragionevolmente attendibili; donde il
dubbio che sia le suindicate leggi di spesa che la legge finanziaria
1992 (n. 415 del 1991) - quest'ultima nella parte in cui preordina, a
copertura degli oneri derivanti dalle stesse leggi, appositi
accantonamenti dei fondi speciali - abbiano violato l'obbligo di
copertura sancito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
3. - In ordine alla rilevanza delle questioni, nella ordinanza di
rimessione si afferma che la risoluzione del dubbio di
costituzionalita' delle norme impugnate e' condizione essenziale
perche' l'organo di controllo si pronunci sulla conformita' a legge
dei decreti ministeriali, attuativi di quelle norme, sul presupposto
di una loro idonea copertura finanziaria.
4.1. - Nel merito, il Collegio rimettente ricorda che le leggi nn.
478 del 1978 e 362 del 1988, recanti innovazioni alla disciplina del
bilancio dello Stato, prevedono, in sostituzione del previgente
sistema di bilancio meramente recettizio, un documento di
programmazione economico-finanziaria, un bilancio "a legislazione
vigente" - che riflette gli andamenti "inerziali" della spesa da
correggere con la manovra di bilancio - ed una legge finanziaria
chiamata ad assumere decisioni sostanziali di finanza pubblica per
l'"approvazione del bilancio annuale e pluriennale a valenza
programmatica, che riassume e conclude la decisione di bilancio". La
nuova disciplina legislativa costituisce applicazione dei precetti e
dei vincoli posti al bilancio dello Stato e alla legislazione di
spesa dall'art. 81, terzo e quarto comma, della Costituzione, come
interpretato dalla giurisprudenza costituzionale, a partire dalla
sentenza n. 1 del 1966, per le leggi pluriennali di spesa nel senso
della necessita' dell'indicazione dei mezzi finanziari occorrenti
anche per gli oneri gravanti sugli esercizi successivi al primo,
senza che cio' si traduca in una previsione "stringente e puntuale",
ma occorrendo, comunque, un riscontro in "impegnative esplicitazioni
delle proiezioni pluriennali di finanza pubblica, in documenti
programmatici sufficientemente articolati ed analitici, in bilanci
pluriennali corredati di un'intelaiatura programmatica e previsionale
... (per le) decisioni di spesa che .. sono in grado di ipotecare ...
i bilanci a venire ...".
Tali principi sono stati confermati ed ulteriormente sviluppati di
recente dalla sentenza n. 384 del 1991, nella quale opportunamente si
esplicita l'esigenza di un "equilibrio tendenziale tra entrate e
spese, la cui alterazione, in quanto riflettentesi
sull'indebitamento, postula una scelta legata ad un giudizio di
compatibilita' con tutti gli oneri gia' gravanti sugli esercizi
futuri".
Da cio' deriverebbe, sempre secondo l'ordinanza di rimessione, che
anche gli accantonamenti dei fondi speciali, iscritti nella legge
finanziaria - abilitata essa pure a prevedere nuove o maggiori spese
o minori entrate, e quindi "soggetta al vincolo di copertura di cui
al quarto comma dell'art. 81 Cost. - per costituire mezzi effettivi
di copertura riguardo alle leggi di spesa successive, debbano trovare
corrispondenza in risorse finanziarie "certe o almeno ragionevolmente
attendibili" non solo per il primo anno del triennio cui gli
accantonamenti si riferiscono, ma anche per il secondo e per il
terzo. Senonche' ne' la legge finanziaria 1992 ne' le singole norme
di spesa impugnate risponderebbero ai suddetti canoni. Tale non
rispondenza si riscontrerebbe per la copertura sia degli oneri
ricadenti nei due esercizi successivi al primo anno del triennio, sia
degli oneri ricadenti negli esercizi successivi al triennio.
4.2. - Sotto il primo aspetto si rileva che la legge finanziaria
1992 sarebbe rispettosa del precetto costituzionale solo per il primo
esercizio, il 1992, e non anche per gli altri due (1993 e 1994), per
i quali avrebbe rinviato l'effettivo reperimento delle risorse alle
leggi finanziarie degli anni a venire; le sei leggi di spesa, a loro
volta, non conterrebbero altro "quadro programmatico della spesa", se
non il riferimento alle tabelle A e B allegate alla suddetta legge
finanziaria 1992, e quindi agli accantonamenti iscritti nei due fondi
speciali, privi anch'essi di adeguata copertura.
Gli stessi documenti di bilancio segnalerebbero che il legislatore
si sarebbe limitato a prevedere la spesa, senza collocare tale
previsione in un contesto di "ragionati equilibri di bilancio neppure
per il triennio al quale si estende la programmazione finanziaria";
infatti "per il 1993, mentre il bilancio pluriennale programmatico
(che riflette l'impostazione del documento di programmazione
economico-finanziaria per il triennio 92-94) reca l'indicazione di un
saldo netto da finanziare ( ..con indebitamento) pari a 102.700
miliardi, il bilancio triennale '92-94 (nel quale si riflettono le
effettive decisioni di spesa pluriennale assunte dalla legge
finanziaria 1992) indica che l'indebitamento raggiungera', nel 1993,
i 152.147 miliardi; per il 1994, poi, il divario si prospetta ancora
piu' ampio poiche' il saldo netto da finanziare auspicato dal
bilancio pluriennale programmatico e' previsto nella misura di 78.600
miliardi, mentre l'analogo saldo esposto nel bilancio triennale
1992-94 ammonta a 169.328 miliardi".
Questa divaricazione sarebbe, secondo l'ordinanza di rimessione,
"del tutto irragionevole" e deriverebbe "in larga misura" dalla
previsione di spese pluriennali e permanenti a carattere inderogabile
e incomprimibile (cioe' non modulabili dalle leggi finanziarie suc-
cessive), alla cui previsione non farebbe riscontro l'indicazione,
"sia pure di larga massima", delle risorse con cui farvi fronte.
Spese siffatte sarebbero quelle previste appunto dalle sei leggi
denunciate, il cui onere e' distribuito nel triennio in modo non
uniforme e costante, bensi' crescente da un anno all'altro, si' che
gran parte di esso grava proprio sugli ultimi due esercizi del
triennio. Orbene, pur se la graduazione degli oneri nel triennio
rientra nella discrezionalita' del legislatore, ove si colleghi a una
"ragionevole" valutazione dei tempi di attuazione della spesa o
dell'intervento, nelle leggi in esame mancherebbe qualsiasi
indicazione sulle fonti e sui mezzi di copertura, anche solo in
termini di "ragionevole e credibile indicazione". Perche' vi sia
ragionevolezza della copertura finanziaria delle spese di parte
corrente, osserva la rimettente che: "gli accantonamenti di segno
negativo dovrebbero essere sostenuti e supportati da progetti di
legge gia' presentati alle Camere (art. 11-bis, comma 3 (della legge
n. 362 del 1988)) e .. dalla indicazione, pur soltanto allo stato di
iniziativa legislativa, di incrementi di entrata o di riduzione di
spesa. Invece .. la natura straordinaria e non ripetibile di buona
parte dei mezzi di copertura previsti per il 1992 ha condotto a
prevedere, per gli esercizi finanziari 1993 e 1994, accantonamenti
negativi nel fondo speciale di parte corrente rispettivamente per
20.950 e 28.426 miliardi, senza che i corrispondenti progetti di
legge siano stati presentati alle Camere, rinviando cosi' alle
manovre di bilancio per il 1993 ed il 1994 non solo l'individuazione
dei mezzi per avvicinare i saldi a legislazione vigente e quelli
programmatici, ma anche l'individuazione dei mezzi di copertura di
oltre la meta' delle spese iscritte nel fondo speciale di parte
corrente".
Quanto alle spese in conto capitale nell'ordinanza si sostiene che
"la legge finanziaria 1992 non reca alcuna previsione di nuove o
maggiori entrate o di minori spese a fronte degli accantonamenti
iscritti per dette spese (tabella B allegata alla legge finanziaria
1992) ...; che l'art. 81, quarto comma, Cost. non distingue fra spese
correnti e spese in conto capitale ai fini dell'obbligo di copertura
... (e che) in ogni caso l'evoluzione della spesa in conto capitale
e' anch'essa legata, nel contesto delle leggi n. 468/78 e 362/88,
all'equilibrata evoluzione delle grandezze di bilancio (art. 11,
sesto comma, della legge n. 468/78, nel testo novellato dalla legge
n. 362/88); equilibrata evoluzione che si e' gia' dimostrato non
essere stata posta a fondamento della decisione di bilancio per il
1992".
4.3. - Per quanto concerne gli oneri ricadenti negli esercizi
successivi al periodo di vigenza del bilancio triennale, la
rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale (sent. 384 del
1991 cit.) con la quale si e' affermato l'obbligo di indicare i mezzi
di copertura esteso a tutto il periodo di durata delle leggi di
spesa, e non solo al triennio, e ribadisce che le disposizioni denun-
ciate, "del tutto" prive della indicazione di idonei mezzi di
copertura per il periodo ultratriennale, non sarebbero rispettose del
parametro costituzionale invocato.
5. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata,
ovvero sia rimessa per un nuovo esame al giudice a quo.
Quanto all'inammissibilita', nell'atto di intervento si sostiene
che puo' dubitarsi della rilevanza della questione, "sia in generale
perche' non. .. sollevata nell'ambito di un procedimento di controllo
riguardante l'attuazione di spese ipoteticamente non coperte, sia in
particolare, per quanto riguarda le leggi interessate da decreti
relativi a variazioni per il solo esercizio 1992, in ordine al quale
non vengono mossi rilievi nell'effettivita' della copertura della
spesa". Nel merito, ad avviso della difesa dello Stato, diversamente
da quanto sostenuto nell'ordinanza di rimessione, le leggi impugnate
recherebbero un'esatta quantificazione della spesa e una corretta
indicazione della relativa copertura.
Infatti, per gli oneri gravanti sui bilanci successivi a quello
del 1994, la "strumentazione contabile" consentirebbe di verificare
"come gli oneri inerenti al terzo anno di spesa siano pari a quelli a
regime; il che implica il massimo di attendibilita' possibile nella
conseguente previsione di copertura .." in un'ottica di equilibrio
tendenziale della finanza pubblica. L'indicazione dei mezzi di
copertura per tutto il periodo di attuazione delle leggi di spesa si
realizzerebbe, infatti, "attraverso il controllo della perfetta
coerenza tra onere a regime e onere coperto nell'ultimo anno compreso
nell'orizzonte del bilancio triennale"; e "in una cornice
convenzionale di previsione pluriennale solo l'accennato equilibrio
puo' costituire l'elemento per una valutazione di ragionevolezza
della previsione di copertura", che si voglia mantenere sul piano
rigoroso della legittimita' "senza invadere il campo dell'indirizzo
politico e degli apprezzamenti economici". Sulla specifica censura,
secondo la quale sussisterebbe una asserita carenza di copertura nel
terzo anno del bilancio triennale (e quindi nel momento della massima
esposizione finanziaria delle leggi in esame), tale da determinare
una frattura del sistema interno allo stesso ciclo triennale "che
impedirebbe di postulare, in proiezione, una continuita' di
tendenziale equilibrio per gli esercizi ulteriori" - censura, questa,
che darebbe fondamento anche alla prospettazione inerente alla
mancanza di copertura per gli esercizi successivi al triennio - la
difesa dello Stato rileva che le norme di spesa impugnate prevedono
il ricorso ad accantonamenti iscritti nei fondi speciali (di parte
corrente e di conto capitale) della legge finanziaria 1992, la quale
"non presenta smagliature formali .." e "i (cui) profili problematici
hanno superato il vaglio delle specifiche procedure previste dai
regolamenti parlamentari".
Infine l'Avvocatura generale dello Stato osserva che e' in corso
un'importante manovra di riequilibrio della finanza pubblica avviata
sulla base del decreto legge n. 384 del 1992 e della legge di delega
n. 421 del 1992, per cui "risulta del tutto innovato e corretto il
quadro di riferimento finanziario per gli anni 1993 e 1994". Cio'
comporta che le norme impugnate andrebbero valutate alla luce di tale
sostanziale modifica e che, di conseguenza, le sollevate questioni di
legittimita' costituzionale dovrebbero essere rinviate alla Corte dei
conti per una nuova valutazione.
La difesa dello Stato riferisce, poi, che la stessa Corte dei
conti "si e' di recente positivamente espressa" in ordine a decreti
del Ministro del tesoro relativi ad altre leggi di spesa (leggi nn.
145, 212 e 356 del 1992) che, in relazione alla copertura
finanziaria, hanno connotati analoghi a quelli delle leggi ora denun-
ciate; il che dovrebbe far ritenere "caducato" ogni rilievo di
attendibilita' precedentemente mosso in ordine alla copertura di tali
leggi.
6. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria nella quale sostiene che i denunciati
scostamenti, per gli anni 1993 e 1994 - negli importi del saldo netto
da finanziare, riportati nel bilancio pluriennale programmatico,
rispetto ai valori esposti, sempre per gli anni '93 e '94, nel
bilancio triennale a legislazione vigente - sarebbero del tutto
normali in un sistema di programmazione finanziaria "a scorrimento"
ed irrilevanti ai fini del rispetto dell'art. 81 della Costituzione.
Quanto poi alla circostanza della mancata presentazione di
progetti di legge a sostegno degli accantonamenti negativi di fondo
speciale, la difesa dello Stato osserva che la funzione di tali
accantonamenti sarebbe proprio quella di "sterilizzare" le spese fino
al reperimento delle risorse occorrenti, per cui la omessa
presentazione delle iniziative legislative avrebbe comportato
automaticamente la mancata attivazione delle spese collegate; inoltre
con la legge finanziaria 1993 si sarebbe proceduto ad una
ricognizione della legislazione vigente, comprensiva della nuova
manovra, provvedendosi cosi' al reperimento dei mezzi di copertura
anche per gli accantonamenti negativi non perfezionati, e l'entita'
della manovra realizzata, valutabile in un miglioramento del saldo
netto da finanziare di oltre 88.000 miliardi, eliminerebbe "in
radice" qualsiasi perplessita' cui possa aver dato luogo la legge
finanziaria 1992.
Considerato in diritto
1. - La Sezione del controllo della Corte dei conti, nel corso di
procedimenti sull'ammissione al visto ed alla registrazione dei
decreti del Ministro del tesoro concernenti variazioni per l'anno
finanziario 1992 negli stati di previsione della spesa dei ministeri
del tesoro, dell'agricoltura e delle foreste, della marina
mercantile, dell'interno, della difesa, delle finanze, di grazia e
giustizia, dei lavori pubblici, dell'universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica, del lavoro e della previdenza sociale,
della pubblica istruzione e della sanita', per l'anno finanziario
1992, nonche' per due di detti decreti - riguardanti i ministeri
della marina mercantile e della difesa - anche gli anni 1993 e 1994,
ha sollevato, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2,
comma 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 415 (legge finanziaria per
il 1992) nella parte in cui approva le tabelle A e B per gli anni
1993 e 1994; 7, comma 1, della legge 31 dicembre 1991, n. 431; 9,
commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 433; 42, commi 6 e 7,
della legge 5 febbraio 1992, n. 104; 4, comma 1, della legge 7
febbraio 1992, n. 140; 1, comma 2, e 5 del decreto legge 7 gennaio
1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992,
n. 216; 7, 11, 14, comma primo, del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9,
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1992, n. 217.
Ad avviso della Corte dei conti, le sopracitate leggi,
autorizzando spese di carattere permanente, a valere tanto sul
triennio 1992-94, al quale si riferisce la programmazione di bilancio
operata dalla legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del 1991) e dalla
legge di bilancio annuale e pluriennale (legge n. 416 del 1991),
quanto sugli esercizi successivi al suddetto triennio, non
prevederebbero, "nella quasi totalita'", mezzi di copertura
finanziaria relativamente agli oneri che graveranno sui bilanci
successivi a quello del 1994. Quanto, invece, agli oneri che si
produrranno nel triennio 1992-94, le leggi predette non
risulterebbero adeguatamente coperte dalle risorse recate dalla legge
finanziaria suddetta nel suo complesso, la quale prevede anche il
ricorso ad accantonamenti di segno negativo iscritti nei fondi
speciali, privi a loro volta di provvista costituita da disegni di
legge almeno presentati alle Camere.
2. - La Presidenza del Consiglio interveniente ha adombrato
l'eventualita' della restituzione degli atti alla Corte dei conti per
un riesame delle questioni, "in dipendenza dell'importante manovra di
riequilibrio della finanza pubblica, avviata sulla base del d.l. n.
384/1992 e della legge di delega 421/1991", che avrebbe "del tutto
innovato e corretto il quadro di riferimento finanziario per gli anni
1993 e 1994".
Questa Corte non ritiene che sussistano le condizioni per potersi
provvedere nei sensi anzidetti, con riguardo a tutte le questioni
sollevate nell'ordinanza di rinvio, perche' non solo non risulta una
specifica corrispondenza fra la menzionata "manovra di riequilibrio"
e le varie leggi di spesa oggetto di censura, ma l'auspicio e'
formulato dall'Avvocatura generale dello Stato con indicazione del
tutto generica, senza che sia chiarito in qual modo il jus
superveniens possa incidere sulle questioni nei termini in cui queste
sono state sollevate.
3. - L'interveniente Presidenza del Consiglio dei ministri ha
eccepito poi l'inammissibilita' delle questioni per irrilevanza,
sostenendo che non sono state sollevate "nell'ambito di un
procedimento di controllo riguardante l'attuazione di spese
ipoteticamente non coperte in particolare per quanto riguarda le
leggi interessate da decreti relativi a variazioni per il solo
esercizio 1992, in ordine al quale non vengono mossi rilievi
sull'effettivita' della copertura della spesa".
L'eccezione e', nella sostanza, analoga a quella formulata nel
giudizio conclusosi con la sentenza n. 384 del 1991 ed allora gia'
disattesa da questa Corte in ragione del carattere unitario delle
leggi di spesa pluriennali quando sono riferite ad interventi per
loro natura finanziariamente inscindibili, per cui, anche se per la
maggior parte dei decreti di variazione - sottoposti al visto della
Corte dei conti e che riguardano il bilancio annuale o quello
triennale in corso - non vengono mossi rilievi relativamente
all'esercizio cui le variazioni si riferiscono, detta inscindibilita'
determina la rilevanza delle questioni pur se il difetto di copertura
riguardi gli esercizi successivi; cio' non senza considerare che due
dei decreti predetti si riferiscono anche agli altri due esercizi del
triennio.
Le leggi di spesa ora denunciate presentano tali caratteristiche
perche' esse, come risulta dal loro contenuto e come si precisa
nell'ordinanza di rinvio, regolano "interventi che, per il modo come
sono configurati, presentano carattere unitario ed inscindibile,
atteso che, una volta assunta la decisione amministrativa di far
luogo all'intervento, tale decisione determina, a carico
dell'esercizio in corso e di quelli successivi, oneri sostanzialmente
inderogabili".
4.1. - Ridotta ai suoi termini essenziali, l'ordinanza di
rimessione si muove su un duplice ordine di considerazioni
sostenendo, in primo luogo, che rispetto alle sei leggi di spesa,
sospettate di incostituzionalita' negli articoli denunciati,
mancherebbe ogni attendibile indicazione dei mezzi di copertura
relativamente agli oneri successivi al triennio considerato dal
bilancio pluriennale 1992-94, per cui si verserebbe nella stessa
ipotesi censurata da questa Corte con la sentenza n. 384 del 1991. In
secondo luogo si sostiene che le previsioni di copertura indicate per
il triennio in corso dalla legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del
1991) sarebbero a loro volta inattendibili perche' fondate su entrate
occasionali e non ripetibili oltre il primo anno, mentre gli
accantonamenti di segno negativo, cui farebbero capo le leggi di
spesa denunciate, non sarebbero accompagnati dalla presentazione di
disegni di legge di provvista; onde, sotto questo profilo, il
sospetto di incostituzionalita', per inidoneita' dei mezzi di
copertura, dell'art. 2, comma 2, della legge n. 415 del 1991 (legge
finanziaria 1992) si riverberebbe sulle leggi di spesa sopraindicate.
4.2. - Seguendo nell'ordine prospettato lo svolgimento delle
questioni, va innanzitutto dichiarata l'infondatezza di quella
concernente la mancanza di previsione della copertura ultratriennale
delle leggi di spesa denunciate.
In proposito questa Corte, anche alla stregua di precedenti
pronunce, nella piu' recente sentenza n. 384 del 1991, assunta
dall'ordinanza di rimessione a fondamento delle questioni sollevate
nel presente giudizio, ha affermato che, quando si tratti di oneri
inderogabili, pur dopo l'introduzione del bilancio pluriennale ad op-
era delle leggi n. 468 del 1978 e n. 362 del 1988 permane la
validita' del principio secondo cui, relativamente alle leggi
pluriennali di spesa, l'obbligo di indicazione dei mezzi di copertura
riguarda anche gli esercizi successivi a quelli compresi nel bilancio
triennale. Nelle richiamate pronunce si e' poi precisato che, mentre
per gli esercizi considerati dal bilancio e' necessaria una puntuale
indicazione delle risorse finanziarie disponibili, per quelli
successivi e' sufficiente che la previsione delle risorse, destinate
a far fronte ai relativi oneri, risulti in modo ragionevole e
credibile, tale da evitare previsioni fittizie ed arbitrarie.
Nel caso che aveva allora formato oggetto di sindacato di
costituzionalita', la richiamata sentenza n. 384 del 1991 aveva
dichiarato l'illegittimita' costituzionale della legge denunciata in
quanto questa, riguardando l'assunzione da parte del bilancio dello
Stato degli oneri, per interessi e per ammortamenti, derivanti
dall'accensione di mutui e dalla emissione di obbligazioni da parte
degli enti di gestione delle partecipazioni statali, aveva previsto
un periodo di pre-ammortamento pari alla durata del bilancio
triennale in corso, sul quale andava a gravare solo la spesa per gli
interessi, mentre nessuna previsione dei mezzi di copertura risultava
relativamente agli anni successivi, nei quali sarebbero cominciati a
decorrere, in aggiunta agli interessi, i ben piu' consistenti oneri
di ammortamento del capitale.
L'illegittimita' costituzionale della legge, che risultava cosi'
coperta solo per i primi tre esercizi corrispondenti al bilancio
triennale, era stata percio' dichiarata in presenza del notevole
divario quantitativo tra il limite di impegno relativo ai soli
interessi - gravante sui primi tre anni e per il quale era prevista
la copertura nel bilancio triennale - e gli stanziamenti, comprensivi
di interessi ed ammortamento, che sarebbero andati a gravare sugli
esercizi successivi, senza che risultasse alcuna attendibile
previsione di copertura con cui far fronte agli oneri relativi agli
esercizi successivi al triennio, rispetto al quale essi, come si e'
rilevato, sarebbero lievitati in modo tanto considerevole.
Il principio, desumibile dalla richiamata sentenza, e' dunque che,
in presenza di leggi pluriennali di spesa che si protraggono anche
negli esercizi successivi a quelli considerati dal bilancio triennale
in corso, non e' sufficiente la copertura degli oneri relativi alla
durata di esso, quando per gli anni successivi le quote assumono
andamenti marcatamente crescenti e richiedono percio' un fabbisogno
ulteriore rispetto a quello previsto per l'ultimo anno del triennio.
Difatti l'equilibrio contabile tra onere coperto ed onere a regime
deve costituire l'elemento formale da prendersi a riferimento per
valutare - senza invadere il campo dell'indirizzo politico in materia
di bilancio - la ragionevolezza della copertura, dallo specifico
punto di vista del mantenimento di un plausibile rapporto di
equilibrio tra entrate e spese.
Invece, il caso delle leggi di spesa oggetto del presente giudizio
e' diverso da quello risolto con la richiamata sentenza n. 384 del
1991, che impropriamente la Corte dei conti invoca come precedente
per la soluzione della presente questione. Difatti, relativamente
alle leggi ora denunciate, per gli esercizi successivi al bilancio
triennale, non si ravvisa quell'apprezzabile scostamento rispetto
alle previsioni di spesa gravanti nell'anno di massima esposizione
finanziaria del triennio, che questa Corte aveva allora censurato
nella prospettiva della salvaguardia del tendenziale equilibrio tra
entrate e spese. Di conseguenza, muovendo dal presupposto di un
presumibile andamento non regressivo del flusso delle entrate secondo
dati confortati dall'esperienza, si realizza una ragionevole coerenza
tra onere coperto nel triennio e onere a regime, il che non risultava
invece relativamente alla legge censurata con la richiamata sentenza.
5. - Per quel che riguarda il secondo dei profili indicati,
relativo al difetto di copertura nell'arco del triennio - profilo,
questo, che puo' riverberarsi sulla questione della copertura per gli
anni successivi, per l'effetto di trascinamento che su questi sarebbe
prodotto dalla asserita carenza di mezzi finanziari nel triennio -
poiche' le sei leggi di spesa in esame fanno capo ai fondi speciali
previsti dalla legge finanziaria per il triennio 1992-94, la censura
di inattendibilita' delle previsioni di copertura, pur investendo sia
le leggi di spesa che la legge finanziaria 1992, riguarda
direttamente quest'ultima. Difatti, quello che viene presentato anche
come argomento rivolto a sorreggere la questione riguardante le leggi
di spesa in precedenza elencate, si risolve in sostanza nella censura
dell'art. 2, comma 2, della legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del
1991) influendo solo indirettamente sulle altre leggi denunciate, in
quanto si basa sulla asserita natura straordinaria di buona parte
delle previsioni di entrate contemplate dalla legge finanziaria, che
non sarebbero ripetibili oltre il 1992, e sulla mancata provvista
degli accantonamenti di segno negativo della stessa legge, per cui la
censura potrebbe influire, ove accolta, solo in via consequenziale
sulle leggi pluriennali di spesa.
Per mettere in dubbio l'attendibilita' delle previsioni di
copertura relative al secondo e al terzo anno del triennio 1992-94,
la Corte dei conti ritiene, "per quanto riguarda le spese di parte
corrente", non rispettata la "legge n. 362/88, nel senso che gli
accantonamenti di segno negativo dovrebbero essere sostenuti e
supportati da progetti di legge gia' presentati alle Camere (art.
11-bis, comma 3) e, insomma, dalla indicazione, pur soltanto allo
stato di iniziativa legislativa, di incrementi di entrata o di
riduzione di spesa". Sostiene la Corte dei conti che "la natura
straordinaria e non ripetibile di buona parte dei mezzi di copertura
previsti per il 1992 ha condotto a prevedere per gli esercizi
finanziari 1993 e 1994, accantonamenti negativi nel fondo speciale di
parte corrente rispettivamente per lire 20.950 e 28.426 miliardi,
senza che i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati
alle Camere, rinviando cosi' alle manovre di bilancio per il 1993 ed
il 1994 non solo l'individuazione dei mezzi per avvicinare i saldi a
legislazione vigente a quelli programmatici, ma anche
l'individuazione dei mezzi di copertura di oltre la meta' delle spese
iscritte nel fondo speciale di parte corrente".
In primo luogo va rilevato che se, da quel che e' possibile
arguire dall'ordinanza di rimessione, la Corte dei conti abbia inteso
dire che proprio a causa della irripetibilita' delle entrate negli
anni successivi al 1992 si e' dovuti ricorrere al meccanismo degli
accantonamenti negativi, la censura relativa alla irripetibilita'
anzidetta perderebbe valore perche' sarebbe allora la stessa legge
finanziaria a dimostrare la consapevolezza che dal 1993 non si potra'
piu' contare su quel tipo di entrate, tanto e' vero che, per
compensarne la mancanza, sono stati previsti accantonamenti di segno
negativo; di conseguenza residuerebbe soltanto la censura relativa al
meccanismo di quegli accantonamenti, di cui si parlera' in prosieguo.
Ma poiche', come e' piu' probabile dal tenore dell'ordinanza,
sembra che la Corte dei conti abbia prospettato entrambe le censure,
pur accomunandole sotto un unico profilo, esse concretano due
autonome questioni: la prima, che riguarda la sufficienza dei fondi
speciali nel loro complesso a far fronte alle leggi di spesa in
parola e, la seconda, che riguarda l'asserita violazione della norma
(art. 11- bis della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla
legge n. 362 del 1988) che disciplina il meccanismo compensativo
degli accantonamenti di segno negativo sostenendosi che, nella spe-
cie, essi sarebbero stati iscritti nella legge finanziaria, per far
fronte ad accantonamenti di segno positivo, senza l'avvenuta
presentazione dei "corrispondenti progetti di legge" (comma 3)
relativi alle "minori spese o maggiori entrate" (comma 2).
Quanto alla prima delle questioni anzidette, che riguarda
l'inattendibilita' della copertura in dipendenza della occasionalita'
ed irripetibilita' di alcune entrate, essa e' inammissibile per
genericita'. Difatti dal collegio rimettente non vengono indicate le
entrate che sarebbero caratterizzate da tale occasionalita' ed
irripetibilita', il che non consente a questa Corte di compiere, con
propri autonomi criteri, un'indagine diretta ad individuarle, non
essendosi in grado di stabilire, in mancanza di qualunque
indicazione, quale sia il punto di vista da cui muove l'organo
rimettente per esprimere tale giudizio.
6.1. - Relativamente alla questione della provvista degli
accantonamenti di segno negativo iscritti nel fondo speciale di parte
corrente della legge finanziaria 1992, la Corte dei conti lamenta il
mancato rispetto del meccanismo previsto dall'art. 11- bis della
legge n. 468 del 1978, come modificato dalla legge n. 362 del 1988.
Questo consente di prevedere, nei fondi speciali della legge
finanziaria, accantonamenti di segno negativo in corrispondenza di
accantonamenti di segno positivo diretti a coprire leggi di spesa in
itinere, solo nel caso in cui i corrispondenti provvedimenti
legislativi, recanti minori spese o maggiori entrate, siano
presentati alle Camere. Nell'ordinanza di rinvio si assume che,
invece, la previsione di tali accantonamenti negativi e' nella specie
avvenuta senza presentazione di dette leggi di provvista, onde
l'illegittimita' costituzionale della legge finanziaria per
violazione di tale prescrizione, considerata attuativa dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione. L'illegittimita' della legge
finanziaria sotto tale aspetto si riverbererebbe cosi' sulle leggi di
spesa denunciate, la cui copertura grava su tali accantonamenti.
In proposito l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la
funzione "degli accantonamenti negativi e' proprio quella di
sterilizzare talune iniziative di spesa fino al concretarsi dei mezzi
di copertura corrispondenti, per cui la mancata presentazione dei
relativi disegni di legge ha comportato automaticamente la mancata
attivazione delle spese collegate".
L'assunto non puo' essere condiviso perche', in primo luogo,
l'Avvocatura generale dello Stato non considera che il meccanismo
dell'art. 11- bis e' proprio nel senso che la previsione degli
accantonamenti di segno negativo sia collegata alla presentazione di
disegni di legge di provvista e cio' in relazione alla circostanza
che la pluriannualita' delle coperture e' posta a difesa
dell'equilibrio finanziario, per cui ai vantaggi del promettere i
benefici della maggiore spesa deve corrispondere, fin dalla sua
deliberazione e con sufficiente credibilita', la previsione dei costi
della promessa.
In secondo luogo, se e' vero che la copertura delle leggi di spesa
impugnate, e propriamente soltanto di alcune di esse, come si vedra'
in prosieguo, andra' a gravare - peraltro solo dal 1994 - su uno
degli accantonamenti in parola, e' pur vero che i decreti di
variazione sottoposti a controllo attivano interventi che, una volta
avviati, determinano spese che l'organo rimettente asserisce
inderogabili per tutti gli esercizi successivi. Di conseguenza, come
si e' gia' avuto modo di osservare nel respingere in limine analoga
eccezione per irrilevanza di tutte le questioni, si e' in presenza di
oneri inscindibili rispetto ai quali le previsioni di copertura
devono essere osservate per tutto l'arco degli interventi.
Non puo' quindi parlarsi di "sterilizzazione" degli accantonamenti
di segno positivo e, quindi, per questa parte, della legge
finanziaria, perche', attivandosi, mediante i decreti di variazione,
interventi che determinano oneri inscindibili, fin dal primo momento
deve essere garantita la provvista della copertura anche per il 1994.
6.2. - Sulla questione in esame questa Corte condivide, percio',
le preoccupazioni da cui muove l'ordinanza di rimessione sulla
possibilita' che il meccanismo degli accantonamenti, se non
puntualmente osservato, si risolva in un "espediente contabile" per
eludere l'obbligo di copertura previsto dall'art. 81, quarto comma,
della Costituzione. Il rispetto sostanziale di questo esige difatti
che, per gli oneri pluriennali di spesa, il meccanismo compensativo
dell'art. 11- bis non si traduca, come paventa la Corte dei conti, in
un rinvio della copertura alle successive manovre di bilancio,
dovendosi, fin dal momento in cui una spesa viene deliberata, essere
consapevoli dei suoi costi reali e delle fonti di
approvvigionamento,in vista del perseguimento della linea di
tendenziale equilibrio finanziario.
D'altronde l'art. 11-bis, il cui meccanismo non e' posto in
discussione in se', ma solo per lamentarne l'abuso, ritiene
soddisfatta quest'ultima esigenza con la previsione - che l'ordinanza
di rinvio dichiara non rispettata - dell'obbligo della previa
presentazione alle Camere dei disegni di legge (comma 3) a fronte
degli accantonamenti di segno negativo, consentendo quindi
l'utilizzazione concreta (comma 2) dei corrispondenti accantonamenti
di segno positivo solo a seguito dell'approvazione di tali leggi. Il
che, assecondando una giusta esigenza di elasticita', pone in grado
gli organi preposti alla manovra di bilancio di modulare le
previsioni della legge finanziaria nel tempo in relazione ai concreti
esiti di tali iniziative legislative.
Peraltro, risulta che nel corso del dibattito parlamentare
(documento di base n. 8 del servizio bilancio del Senato sulla legge
finanziaria 1992) il problema fu espressamente affrontato, ma
superato nonostante che ci si fosse fatti carico che non erano stati
presentati i disegni di legge di provvista degli accantonamenti
negativi.
6.3. - Relativamente a quest'ultima questione, va innanzi tutto
precisato che, come si e' gia' accennato, non per tutte le leggi di
spesa denunciate e non per tutti gli esercizi del triennio cui esse
fanno riferimento, i relativi accantonamenti di segno positivo fanno
capo ad accantonamenti di segno negativo, per la iscrizione dei quali
vige la previsione del ricordato art. 11-bis.
La tabella A allegata alla legge finanziaria 1992, per le spese di
parte corrente, prevede, tra l'altro, accantonamenti di segno
negativo di lire 20.950 miliardi per il 1993 e di lire 28.426
miliardi per il 1994, contrassegnati dalla lettera (a) corrispondente
a quella che contraddistingue alcuni accantonamenti di segno positivo
riportati nella tabella stessa a copertura di diverse leggi. Delle
sei leggi di spesa impugnate, nessuna e' interessata al meccanismo
degli accantonamenti di segno negativo sopra illustrato (v. nn. 6.1 e
6.2) per l'esercizio 1993, mentre per il 1994 soltanto il decreto
legge n. 9 del 1992, convertito nella legge n. 217 del 1992 ed il
decreto legge n. 5 del 1992, convertito nella legge n. 216 del 1992,
fanno riferimento nelle loro norme di copertura (rispettivamente, il
primo, negli artt. 7 e 14, e, il secondo, nell'art. 5)
all'accantonamento di segno positivo di lire 540 miliardi (appunto
per il 1994) denominato "potenziamento delle forze di polizia" (sotto
la voce Ministero dell'interno), per un onere rispettivamente di
circa 380 miliardi, il primo, e di circa lire 60 miliardi il secondo
(complessivamente lire 440 miliardi).
Questo specifico accantonamento positivo, come risulta dalla nota
in calce alla tabella A sopra ricordata, fa capo solo per 100
miliardi all'accantonamento di segno negativo di oltre 28.000
miliardi, sempre per il 1994.
Alla stregua di tale ricostruzione, che non emerge direttamente
dall'ordinanza di rimessione, va dichiarata l'inammissibilita'
dell'ultima questione per genericita', perche' in primo luogo non
risulta se la Corte dei conti intendesse sollevare la questione
riferita agli accantonamenti nei confronti di tutte le leggi denunci-
ate, nel qual caso l'asserita mancanza di copertura triennale per
effetto del meccanismo degli accantonamenti di segno negativo e della
connessa violazione dell'art. 11- bis sopra ricordato, sarebbe
addirittura irrilevante per quella parte della legge finanziaria cui
si riferiscono le leggi di spesa che non fanno capo agli
accantonamenti negativi; in secondo luogo non e' dato comprendere in
qual modo non vi sarebbe sufficiente copertura delle richiamate leggi
nn. 216 e 217 del 1992 (le sole per le quali, in via consequenziale,
sarebbe rilevante l'eccezione di incostituzionalita'), nonostante che
l'onere complessivo da esse previsto per il 1994 (lire 440 miliardi)
sembrerebbe gia' soddisfatto per eccesso nelle disponibilita' indi-
cate dall'accantonamento positivo di lire 540 miliardi, dei quali,
come si e' detto, solo 100 miliardi fanno capo all'accantonamento di
segno negativo che manca della provvista di cui all'art. 11-bis,
comma 3, piu' volte ricordato; in terzo luogo, non e' possibile
stabilire come tale limitato onere, per la sua irrilevante entita'
rispetto agli oneri complessivi gravanti sulla legge finanziaria 1992
- e che, se effettivamente esistente, potrebbe far apparire
comprensibile un rinvio alla successiva manovra di bilancio - possa
incidere in modo sostanziale sull'equilibrio tra entrate e spese che,
nel sollevarsi una questione di legittimita' costituzionale
riguardante la provvista degli accantonamenti di segno negativo della
legge finanziaria, cui rinviano, tramite i corrispondenti
accantonamenti di segno positivo, altre numerose leggi di spesa, e'
l'aspetto che potrebbe essere preso in considerazione.
7. - Residua il rilievo di cui e' cenno nell'ordinanza di
rimessione, circa l'esigenza del legame che dovrebbe sussistere tra
la legge finanziaria ed il documento di programmazione economica e
finanziaria.
Osserva in proposito questa Corte che tale legame non puo' essere
inteso nel senso di un vincolo assoluto, bensi' come coerenza con gli
indirizzi emergenti dal documento programmatico. Questo, come e'
noto, e' espressione, per sua essenza, di un momento indicativo - e
non precettivo come sembrerebbe invece trasparire dalle
considerazioni della Corte dei conti - per cui gli scostamenti dalle
sue previsioni, e specificamente da quelle del bilancio triennale
programmatico, anch'esso di indirizzo, che fa parte del documento in
parola, potrebbero assumere rilievo nello scrutinio di
costituzionalita', attinente a profili di copertura finanziaria delle
leggi nel quadro del tendenziale equilibrio tra entrate e spese
(sent. n. 384 del 1991), non tanto su di un piano meramente
quantitativo, ma se denotino mancanza di coordinamento tra il momento
di fissazione degli obbiettivi e quello della individuazione delle
scelte concrete, si' da togliere al primo quel valore di indirizzo
che invece gli e' riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenze nn. 384 del 1991, 12 del 1987 e 1 del 1966). Cio' non senza
osservare che tale coordinamento assume rilevanza essenzialmente per
le spese in conto capitale, perche', essendo possibile per la loro
copertura il ricorso all'indebitamento, il documento programmatico
costituisce un indubbio indirizzo per la ponderatezza delle relative
decisioni.
Tutta una serie di problemi, questi, che la Corte dei conti -
sembrando reputare prevalente, se non addirittura essenziale,
l'aspetto quantitativo e senza tener conto del diverso rilievo che il
documento programmatico assume per le spese di parte corrente
rispetto a quelle in conto capitale - affronta in un'ottica diversa
dalle linee anzidette che comunque escludono, come si e' osservato,
di poter attribuire a quel documento carattere precettivo.