IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale contro
Tasin Ezio e Chemelli Valentino, imputati, il primo nella qualita' di
sindaco del comune di Vezzano e committente e il secondo come
esecutore materiale dei lavori, dei reati di cui agli artt. 20, lett.
c), della legge n. 47/1985 e 1 e 1-sexies della legge n. 431/1985.
Svolgimento del processo
L'imputazione concerne la realizzazione di lavori di allargamento
e di trasformazione della pista forestale di malga Ciago in assenza
di concessione edilizia e senza avere ottenuto previamente le
necessarie autorizzazioni paesaggistiche.
La qualificazione della prima imputazione sotto la lett. c)
dell'art. 20 della legge n. 47/1985, nonche' la seconda imputazione,
derivano dalla realizzazione dell'opera, secondo le prospettazioni
dell'accusa, nell'ambito del parco naturale Adamello-Brenta, o
comunque ad una altitudine superiore a metri 1600 sm.
La perizia, disposta dal pretore del dibattimento su richiesta del
pubblico ministero, escludeva le suddette circostanze, facendo cadere
la seconda imputazione e imponendo di sussumere la prima sotto la
lett. b) della medesima legge n. 47/1985.
La difesa degli imputati negava in fatto che si fosse trattato di
opere diverse dalla semplice manutenzione ordinaria; in diritto,
reclamava l'applicazione degli artt. 77 e 80 della legge della
provincia autonoma di Trento 5 settembre 1991, n. 22, che hanno
esonerato dall'obbligo di concessione le attivita' incriminate.
Ritenendo in fatto che l'attivita' realizzata abbia comportato
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, il pretore
solleva d'ufficio questione di legittimita' costituzionale della
normativa provinciale sopra citata.
L'art. 20, lett. b) della legge 28 febbraio 1985, n. 47, prevede
"l'arresto fino a due anni e l'ammenda da lire 10 milioni a lire 100
milioni nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformita' o in
assenza di concessione o di prosecuzione degli stessi nonostante
l'ordine di sospensione".
L'art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, stabilisce che "ogni
attivita' comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del
territorio comunale ( ..) e' subordinata a concessione da parte del
sindaco".
Corre l'obbligo di chiarire i rapporti fra il reato edilizio e
legislazione urbanistica. La norma di cui all'art. 20 della legge n.
47/1985 e' da considerare norma penale in bianco; una norma cioe' che
attende integrazione da un'altra norma, nella fattispecie di pari
livello, che e' costituita dall'art. 1 della legge n. 10/1977, e che
completa la descrizione del tipo di illecito. In altri termini, la
fattispecie penale nasce astrattamente come tipo di illecito con Ia
normativa della legislazione urbanistica che impone l'ottenimento
della concessione per ogni attivita' comportante trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio.
Il combinato disposto degli artt. 77 e 80 della legge provinciale
5 settembre 1991, n. 22, ha introdotto invece una classe di
attivita', sicuramente comportanti trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio comunale, il cui compimento non e'
subordinato a concessione. La norma incide quindi direttamente sul
reato di cui all'art. 20, lett. b) della legge n. 47/1985, dando una
nuova definizione della fattispecie penale; rendendo con questo non
punibili condotte che lo sarebbero alla luce della legge statale.
Il principio di tassativita' della legge penale, nell'ipotesi in
cui si ritenesse la deliberazione degli organi competenti del comune
un equipollente della concessione, non consentirebbe comunque di
equiparare, ai fini sanzionatori, l'assenza di concessione edilizia
alla assenza della deliberazione degli organi competenti.
Circa la rilevanza della questione nel giudizio a quo.
L'art. 77 della legge della provincia autonoma di Trento 5
settembre 1991, n. 22, stabilisce che "nessuna attivita' comportante
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ad eccezione
degli interventi di manutenzione ordinaria, delle opere interne di
cui all'art. 85 e degli interventi pubblici di cui agli artt. 78, 79,
80 e 81, puo' essere iniziata e proseguita se il sindaco non abbia
rilasciato, nel rispetto degli strumenti di pianificazione
territoriale, l'autorizzazione o la concessione secondo le norme
della presente legge".
Il successivo art. 80 dispone poi che "le opere pubbliche dei
comuni o loro consorzi sono deliberate dagli organi competenti in
conformita' alle previsioni degli strumenti di pianificazione e alle
altre norme in vigore".
Le norme suddette, che pacificamente escludono la necessita' della
concessione edilizia per quanto attiene alle opere pubbliche dei
comuni o loro consorzi, sono entrate in vigore successivamente ai
fatti contestati, all'epoca dei quali l'obbligo del rilascio della
concessione sussisteva ai sensi dell'art. 1 della legge 28 gennaio
1977, n. 10, applicabile anche nel territorio provinciale per effetto
dell'art. 105 dello statuto di autonomia.
Del citato jus superveniens, che configura una vera e propria
abolitio criminis, va tuttavia fatta applicazione nel presente
giudizio ai sensi dell'art. 2 del c.p.: "nessuno puo' essere punito
per un fatto che, secondo la legge posteriore, non costituisce piu'
reato".
Qualora si ritenga la legittimita' della citata normativa
provinciale, si imporrebbe una sentenza assolutoria perche' il fatto
non e' piu' previsto dalla legge come reato; la questione di
legittimita' costituzionale e' quindi rilevante nel presente
giudizio.
Circa la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
Va negata la legittimita' costituzionale di un tale intervento.
La problematica riguarda i rapporti fra legge penale
incriminatrice e legge regionale (o delle due province autonome):
dovendosi accertare quali siano le possibilita' di normazione
conferite alle leggi regionali in relazione alle leggi statali
incriminatrici o decriminalizzanti.
E' fuori discussione, alla luce di una trentennale giurisprudenza
della Corte costituzionale, il monopolio penale del legislatore
statale. Il fondamento di tale assunto e' stato di recente
individuato dalla stessa corte nell'art. 25, secondo comma della
Costituzione, del quale e' stata messa in luce la matrice
illuministica; il monopolio della competenza penale e' attribuito non
alla legge in quanto atto-fonte, ma all'organo-Parlamento. Ancor
oggi, si legge nella sentenza n. 487 del 23 ottobre 1989, "la
dottrina ricorda che il monopolio penale del legislatore statale e'
fondato sul suo essere rappresentativo della societa' tutta, 'unita
per contratto sociale'" (Corte costituzionale, sentenza n. 487 del 23
ottobre 1989).
Che una qualche interferenza della legislazione regionale sulla
legge penale statale sia peraltro ineliminabile, risulta per l'essere
il sistema delle fonti un sistema complesso, nell'ambito del quale al
criterio gerarchico si affianca il criterio della separazione delle
competenze; coesistendo nel nostro ordinamento fonti interne e fonti
internazionali; e, nell'ambito delle fonti interne, fonti statali,
regionali e delle due province autonome.
La norma penale non e' autosufficiente: nella sua struttura
entrano sia elementi descrittivi, che fanno riferimento ad elementi
della vita reale, sia elementi normativi, che possono essere compresi
solo sul presupposto logico di altre norme giuridiche. E non puo' non
risentire, in qualche misura, degli effetti di un sistema cosi'
profondamente complesso: un sistema in cui lo Stato non ha piu' il
monopolio della produzione legislativa, e che vede da un lato un
ordinamento statale aperto alla comunita' internazionale, e da un
altro la presenza di regioni e province autonome, dotate di potesta'
legislative attribuite da norme di livello costituzionale.
In questo quadro, una assoluta uniformita' di applicazione della
legge penale non rappresenta che una chimera. La stessa Corte
costituzionale ha preso atto dell'esistenza e dell'inevitabilita' di
tali interazioni normative: e' il caso della colpa per inosservanza
di leggi regionali cautelari; o del concorso, in alcune ipotesi di
delitti contro la pubblica amministrazione, delle leggi regionali nel
definire gli elementi costitutivi delle fattispecie tipiche incrimi-
nate (es. "dovere", "atto d'ufficio" ecc.).
Le regioni hanno poi in linea di fatto ampio spazio in materia
penale allorche' dalle leggi statali si subordinino effetti
incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi o
legislativi regionali (Corte costituzionale, sentenza n. 487 del 23
ottobre 1989). E', ad esempio, il caso dell'art. 8 della legge n.
47/1985, che affida alle regioni il compito di stabilire quali siano
le variazioni essenziali al progetto approvato; contribuendo a
definire quindi la fattispecie penale di cui all'art. 20, lett. b),
della stessa legge.
Ben al di fuori delle fattispecie esaminate, che si pongono su una
linea di incerto confine, si colloca invece la normativa provinciale
in esame.
L'intervento sulla fattispecie incriminatrice e' preciso e
penetrante. Producendo il risultato, chiaro e netto, di sottrarre sic
et simpliciter all'incriminazione fatti punibili ai sensi della legge
statale, si pone in palese contrasto con principi piu' volte
affermati dalla Corte costituzionale.
A partire dalla sentenza n. 58/1959, la Corte ha chiarito che "la
preclusione non sussiste soltanto nel senso ( ..) che le regioni non
possono ne' creare nuove figure di reati, ne' richiamare, per
violazione di norme regionali, sanzioni penali gia' comminate da
leggi dello Stato"; ma opera anche quando l'intervento regionale e'
"inteso a rendere lecita un'attivita' ( ..), che dalla legge statale
e' considerata illecita e passibile di sanzione penale". Il principio
e' ribadito anche dalla sentenza n. 179/1986, con la quale e' stata
dichiarata incostituzionale la legge della regione siciliana in
materia urbanistica perche', prevedendo diverse condizioni di
sanatoria, svincolate da limiti di tempo e dal pagamento della
oblazione, interferisce nella materia penale: "le scelte
sanzionatorie della legge n. 47, considerate con particolare riguardo
ai disposti del capo quarto, fanno parte di un sistema entro il quale
non si possono introdurre arbitrarie distinzioni, senza sconvolgerne
la complessiva logica".
Il caso in esame non e' dissimile da quello esaminato nella piu'
volte citata sentenza n. 487/1989, in relazione alla legge della
regione Sicilia, che aveva introdotto, ai fini della sanatoria delle
opere abusive, una nozione di ultimazione dell'edificio diversa e
piu' lata di quella stabilita dalla legge statale. L'estinzione dei
reati avveniva nel territorio della regione a condizioni piu'
favorevoli di quelle stabilite per la generalita' dei cittadini. La
conclusione del ragionamento della corte e' chiara: "avendo il
legislatore statale il monopolio delle vicende costitutive della
punibilita' ed avendo gia', in concreto, esercitato la sua potesta'
incriminatrice, non e' legittimo che una legge regionale abroghi
norme statali incriminatrici".
Va riportato, da ultimo, il caso esaminato nella sentenza 27
giugno 1989, n. 370, in cui e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge della regione Friuli-Venezia Giulia, che
escludeva dall'obbligo di autorizzazione, penalmente sanzionato,
l'ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi effettuato dalle
imprese nel corso dei rispettivi cicli produttivi all'interno degli
stabilimenti di produzione, quando sia contenuto nei limiti
quantitativi fissati dall'apposito regolamento: "la fonte del potere
punitivo risiede solo nella legislazione statale e ( ..) le regioni
non dispongono della possibilita' di comminare, rimuovere o variare
con proprie leggi e pene previste in data materia; non possono cioe'
interferire negativamente con le norme penali, disciplinando e
considerando, quindi, lecita un'attivita' penalmente sanzionata
dall'ordinamento nazionale".
La normativa provinciale in questione presenta un secondo profilo
di illegittimita' costituzionale. La competenza legislativa
esclusiva, che l'art. 8 n. 5 dello statuto attribuisce alla provincia
autonoma, si deve svolgere, oltre che in armonia con la Costituzione
e nel rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico, anche nel
rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico sociali
della Repubblica. La natura di legge di riforma economico sociale, ha
rilevato la Corte costituzionale nella sentenza 25 luglio 1984, n.
219, deve ricercarsi non tanto in espresse enunciazioni contenute
nella legge, ma "nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione
politico-sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nella
modificazione che essa apporta ai rapporti sociali". La qualifica di
legge di riforma economico sociale puo' essere attribuita, in quanto
apportante modificazioni alla struttura di istituti giuridici di
portata generale, alla legge n. 10/1977 (Norme per l'edificabilita'
dei suoli), la quale non solo sostituisce il termine "licenza" con
quello di "concessione", ma attribuisce alla stessa carattere
oneroso; e, ed e' quello che piu' importa, sottopone ad essa non piu'
solamente le nuove costruzioni e in genere le opere edili, ma anche
altre attivita' incidenti sul territorio, che ne comportino
trasformazione. Non si puo' negare quindi che, nell'ambito di una
legge che e' senz'altro legge di riforma economico sociale, una norma
fondamentale sia costituita dallo stesso art. 1, il quale recita:
"ogni attivita' comportante trasformazione urbanistica ed edilizia
del territorio comunale ( ..) e' subordinata a concessione da parte
del sindaco". La normativa provinciale richiamata quindi,
introducendo una tipologia di attivita' di trasformazione del
territorio che non richiedono concessione, viola un preciso limite di
legittimita' che lo statuto pone alla potesta' legislativa
provinciale.