Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale Fiorinda Ghilardotti autorizzata con delibera della
giunta regionale n. 33676 del 2 marzo 1993, rappresentata e difesa
dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente
domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come
da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale degli artt. 1 (terzo comma), 13, 15
(secondo comma), 18 (primo comma), 26, 27 (secondo e quarto comma),
28, 30 (secondo comma), 31, 32, 34, 33, 35, 41 (primo e terzo comma),
42 (secondo comma), 43, 45, 47, 49 (secondo comma), 50, 51, 52, 54,
60, 61 (secondo comma), 63 (secondo comma), 64, 65, 67, 70 (secondo
comma), del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, recante "razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421", pubblicato nel supplemento ordinario
alla Gazzetta Ufficiale n. 30 del 6 febbraio 1993.
1. - Il decreto legislativo n. 29/1993, in attuazione della delega
di cui all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, detta una
nuova disciplina dell'"organizzazione degli uffici" e dei "rapporti
di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche" (art. 1, primo comma), con disposizioni espressamente
dichiarate applicabili a tutte le "amministrazioni pubbliche", ivi
comprese le regioni e gli enti publici non economici regionali, e le
aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale (art. 1, secondo
comma).
Questa Corte ha avuto modo, soprattutto nella sentenza n.
219/1984, e in seguito nella sentenza n. 1001/1988 ed in altre
ancora, di chiarire i limiti e le condizioni alle quali una
disciplina legislativa statale o una disciplina recata da accordi
sindacali nazionali possono vincolare le regioni in ordine
all'organizzazione degli uffici delle regioni medesime e degli enti
strumentali di esse, nonche' al rapporto di impiego dei dipendenti
delle regioni e degli enti strumentali di esse.
In particolare la Corte ha ribadito che spetta alle regioni "la
potesta' di emanare, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalla legge dello Stato, norme legislative relative agli ordinamenti
degli uffici", e che, "nella sua operativita', il principio della
disciplina in base ad accordi va conciliato col principio .. secondo
il quale, nelle regioni, deve essere regolato con legge l'ordinamento
degli uffici e del personale ad essi addetto, quanto agli ambiti di
disciplina riservati alla legge"; onde "spetta alle leggi regionali
non la pura e semplice riproduzione dell'accordo sindacale in sede
nazionale, ma il suo adeguamento, quando sia necessario, alle
peculiarita' dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilita' del
bilancio regionale" (sent. n. 219/1984); e ha ritenuto non
illegittimo il sistema delineato nella legge n. 93/1983 (una volta
dichiarata, con la sentenza n. 219/1984, la parziale
incostituzionalita' dell'art. 10, terzo comma) in quanto ciascuna
regione viene "legittimata dalla stessa legge a partecipare in piena
autonomia, ad ambedue le fasi fondamentali" del procedimento; e cioe'
"sia la fase contrattuale, mediante la presenza di un proprio
rappresentante nella delegazione di parte pubblica costituita per la
stipula degli accordi ..; sia alla fase normativa, mediante
l'approvazione con provvedimento regionale degli accordi stipulati,
approvazione cui la legge subordina l'operativita' degli stessi
accordi nell'ambito regionale" (sent. n. 1001/1988).
Ora, il d.lgs. n. 29/1993 contiene numerose disposizioni, che si
pretendono vincolanti per le regioni e per gli enti da esse
dipendenti, in ordine all'organizzazione dei propri uffici e alla
disciplina del relativo personale, le quali ledono l'ambito minimo
garantito dell'autonomia regionale in questa materia, come tracciato
nella ricordata giurisprudenza di questa Corte.
In concreto, si tratta di disposizioni che disciplinano fin
nell'estremo dettaglio aspetti dell'organizzazione degli uffici e
della disciplina del personale; che prevedono poteri di direttiva e
di sostituzione in capo a organi statali nei confronti delle regioni;
che statuiscono procedimenti di mobilita' governati dallo Stato ma
coinvolgenti in via obbligatoria anche il personale delle regioni e
degli enti dipendenti; che disciplinano la stipulazione di contratti
collettivi nazionali, vincolanti anche nei confronti delle regioni,
con procedimenti che escludono del tutto le singole regioni dalla
fase contrattuale, e non consentono alcuna autonomia nella fase
successiva, in ordine all'applicazione degli accordi, eliminando anzi
la fase "normativa" di attuazione degli accordi medesimi; che
prevedono poteri di vincolo e di controllo dello Stato in ordine al
controllo della spesa per il personale.
Infine, e per soprammercato, il decreto detta una nuova disciplina
delle funzioni del commissario del Governo presso le regioni e dei
rapporti tra Governo e regioni, non conforme, ad avviso della
ricorrente, ai principi costituzionali.
Tali disposizioni appaiono pertanto illegittime e lesive
dell'autonomia regionale per violazione degli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, nonche' dell'art. 76 della Costituzione, in
relazione all'oggetto e ai criteri direttivi della delega, e
dell'art. 39 della Costituzione.
2. - Ai sensi dell'art. 1, terzo comma, del decreto le
disposizioni del medesimo "costituiscono principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione" e "le regioni a statuto
ordinario si attengono ad esse tenendo conto della peculiarita' dei
rispettivi ordinamenti".
A parte l'incertezza sul significato di quest'ultima, per la
verita' oscura, proposizione, e' chiaro che tutte le disposizioni del
decreto sono dichiarate espressamente vincolanti e non derogabili
dalla regione. Ora, e' ben vero che lo stesso art. 2, secondo comma,
della legge di delega n. 421/1992 prevedeva - con norma invero
singolare, in quanto riferita a disposizioni future - che le
disposizioni non solo dello stesso art. 2 ma anche "dei decreti
legislativi in esso previsti" costituiscono principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione.
Ma e' altrettanto vero che, concretandosi ora il d.lgs. n. 29/1993
il contenuto della legislazione delegata, e risultando tale contenuto
per piu' parti eccedente l'ambito e i limiti dei "principi
fondamentali", la pretesa di vincolare le regioni all'osservanza di
tutte le disposizioni del decreto, comprese quelle, in concreto, di
estremo dettaglio, realizza l'attuale lesione dell'autonomia
regionale. E cio' anche a prescindere dal pur legittimo interrogativo
se una legislazione delegata, di per se' attuativa di principi e
criteri direttivi e dunque avente carattere di dettaglio (soprattutto
quando, come nella specie, i criteri della delega sono a loro volta
particolareggiati e stringenti), e comunque eccedente i principi
fondamentali, possa contenere disposizioni che pretendano invece di
valere inderogabilmente nei confronti delle regioni alla stregua di
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
Pertanto la chiesta dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dovra' investire anzitutto la disposizione dell'art. 1, terzo comma
del decreto, quanto meno nella parte in cui tende a rendere
vincolante nei confronti della regione tutte le disposizioni del
decreto stesso, ivi comprese quelle aventi carattere di normativa di
dettaglio e non di principio.
3. - Il capo II del titolo II (dedicato all'"organizzazione"),
disciplina la "dirigenza".
Stando al tenore letterale dell'art. 13, ai cui sensi "le
disposizioni del presente capo si applicano alle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici non
economici nazionali, alle istituzioni universitarie ed alle
amministrazioni, aziende ed enti del servizio sanitario nazionale",
mentre "a tali disposizioni si attengono le amministrazioni degli
enti locali, conformando a tale fine i propri ordinamenti",
sembrerebbe doversi escludere che in detto capo siano contenute
disposizioni destinate a valere anche nei riguardi delle regioni e
della relativa dirigenza.
Peraltro il decreto sembra contraddirsi, la' dove, in disposizioni
successive, mostra di estendere invece alcune disposizioni del capo
stesso alla dirigenza di tutte le "amministrazioni pubbliche", con
l'esclusione solo di alcune categorie di personale statale,
stabilendo che tale dirigenza si articoli sulla qualifica di
"dirigente" (sembra di intendere, unica, mentre solo nelle
amministrazioni statali o di enti pubblici non economici (espressione
con la quale solitamente si designano gli enti funzionali, ma non le
regioni e gli altri enti territoriali), resterebbe, ove prevista in
base a specifiche disposizioni legislative, la qualifica di
"dirigente generale", articolata "nei livelli di funzioni previsti
dalle vigenti disposizioni" (art. 25, secondo comma); o, ancora, la'
dove si riferisce espressamente anche ai dirigenti della regione,
stabilendo che "per le regioni, il dirigente cui sono conferite
funzioni di coordinamento e' sovraordinato, limitatamente alla durata
dell'incarico, al restante personale dirigenziale" (art. 27, secondo
comma, seconda parte; cosi' confermando implicitamente, a quanto
sembra, l'unicita' della qualifica dirigenziale nelle regioni,
nonche' sancendo il carattere meramente funzionale e temporaneo degli
incarichi di coordinamento, e disciplinando il rapporto fra
coordinatori e altri dirigenti, e in tal modo pregiudicando fino al
dettaglio la disciplina della dirigenza regionale).
Si tenga presente che nelle regioni, e cosi' nella regione
ricorrente, in base all'attuale disciplina la carriera dirigenziale
e' articolata su due qualifiche diverse. Se le disposizioni ora
richiamate si intendono nel senso che esse si applicano anche alla
dirigenza regionale (il che, almeno nel caso dell'art. 27, secondo
comma, e' addirittura affermato esplicitamete) ne conseguirebbe che
le regioni sarebbero costrette a modificare il proprio ordinamento
riducendo da due a una le qualifiche dirigenziali e disciplinando le
funzioni di coordinamento nel modo specifico stabilito nella citata
norma del decreto. Il che, peraltro, non potrebbe non configurarsi
come una palese violazione della competenza e dell'autonomia
regionale.
4. - L'art. 18, primo comma, stabilisce che, ai fini della
verifica dei risultati conseguiti dai dirigenti, e' attribuito
all'organismo di cui all'art. 2, primo comma, lett. mm), della legge
n. 421/1992 (organismo interamente statale) il compito di definire,
sulla base delle indicazioni del Ministero del tesoro, "i criteri e
le procedure per l'analisi e la valutazione dei costi dei singoli
uffici".
A sua volta l'art. 28 del decreto (sempre compreso nel capo II)
disciplina l'accesso alla qualifica di dirigente con disposizioni di
estremo dettaglio, e attribuisce al Presidente del Consiglio dei
Ministri il compito di definire con proprio decreto le specifiche
modalita' dei concorsi e delle selezioni (percentuale riservata al
concorso per esame, percentuali di posti da riservare al personale di
ciascuna amministrazione, criteri per la composizione e la nomina
delle commissioni esaminatrici, modalita' di svolgimento delle
selezioni, ecc.). Ove si ritenesse che tali disposizioni siano
applicabili anche alla dirigenza delle regioni e degli enti da esse
dipendenti, esse dovrebbero essere ritenute illegittime e lesive
della competenza e dell'autonomia della regione.
5. - L'art. 13 del decreto, come si e' visto, riferisce
l'applicabilita' di (tutte) le disposizioni del capo sulla dirigenza
del medesimo decreto anche alle "amministrazioni, aziende ed enti del
servizio sanitario nazionale, fatto salvo quanto stabilito per il
ruolo sanitario nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502" (a
sua volta impugnato dalla regione ricorrente in varie sue
disposizioni, e in ogni caso contenente dettagliate disposizioni sul
personale della sanita').
Ora, tale avocazione integrale allo Stato della competenza
legislativa in ordine al personale, in ispecie dirigente, della
sanita' poteva, entro certi limiti, comprendersi forse nel precedente
sistema in cui le U.S.L. erano configurate come "strutture operative"
dei comuni, e dunque il relativo personale poteva assimilarsi per
certi versi al personale dei comuni: benche' questa Corte, nelle
sentenze n. 307/1983 e n. 219/1984, avesse pure affermato che alla
regione, in quanto titolare delle attribuzioni in materia di sanita',
spetta uno spazio di autonomia e di competenza costituzionalmente
garantito in tema di governo del personale del servizio sanitario.
In ogni caso, una siffatta avocazione integrale allo Stato della
disciplina del personale della sanita' non e' compatibile con
l'odierna configurazione delle U.S.L. come enti strumentali dalla
regione (art. 3, primo comma, d.lgs. n. 502/1992).
La competenza regionale in materia di "ordinamento .. degli enti
amministrativi dipendenti dalla regione" (art. 117 della
Costituzione) non puo' non estendersi dunque oggi agli enti sanitari;
e dunque la disciplina del relativo personale non puo' che spettare,
entro i limiti dell'art. 117 della Costituzione, alla regione.
L'art. 13 del d.lgs. n. 29/1993 e' pertanto illegittimo nella
parte in cui estende tutte le disposizioni del capo II, titolo II,
del decreto medesimo alle amministrazioni, aziende ed enti del
servizio sanitario nazionale.
6. - Risultano inoltre lesive dell'autonomia regionale le
specifiche disposizioni che il decreto detta in tema di dirigenza del
servizio sanitario nazionale.
Tale l'art. 26, che detta norme transitorie per tale dirigenza,
scendendo fino a stabilire che le posizioni funzionali corrispondenti
al 10½ e all'11½ livello retributivo dei ruoli professionali, tecnico
ed amministrativo sono conservate ad personam fino all'attribuzione
della qualifica (unica, sembra di intendere) di dirigente (primo
comma), e che i profili ricompresi nella nona posizione funzionale
dei predetti ruoli sono soppressi (terzo comma, seconda parte); che i
concorsi per le posizioni funzionali corrispondenti al 9½ livello
sono revocati ove non siano iniziate le prove di esame (quarto
comma); che fino alla ridefinizione delle piante organiche non puo'
essere disposto alcun incremento delle dotazioni organiche per
ciascuna delle attuali posizioni funzionali dirigenziali dei ruoli
sanitario, professionale, tecnico ed amministrativo, cosi' ledendo
direttamente e gravemente la competenza riconosciuta dalla Corte alla
regione, pur nel passato ordinamento del servizio sanitario, in tema
di controllo degli organici delle U.S.L. (sentt. n. 307/1983; n.
219/1984; e cfr. art. 15, undicesimo comma, n. 4, della legge n.
833/1978). Ancora, l'art. 27, quarto comma, demanda bensi' alla
regione la individuazione dell'organo competente a effettuare la
verifica dei risultati dell'attivita' svolta dagli uffici ai fini
della responsabilita' dei dirigenti, ai sensi dell'art. 20, secondo
comma, ma prevede che, decorso inutilmente il termine di centottanta
giorni, "provveda il Presidente del Consiglio dei Ministri in via
sostitutiva": configurando cosi' un potere sostitutivo non ancorato
alle condizioni, ai parametri e alle modalita' procedurali ritenute
necessarie dalla giurisprudenza di questa Corte, in particolare non
prevedendo alcuna previa diffida (tale norma sembra riferibile solo
alla individuazione dell'organo competente per le amministrazioni,
aziende ed enti del servizio sanitario nazionale, di cui e' parola in
precedenti proposizioni dello stesso comma; che' se la si dovesse
ritenere, invece, riferita anche agli uffici della regione, come
potrebbe far pensare la sua collocazione alla fine del comma, dopo la
menzione degli enti locali, ancora piu' grave e troppo evidente
sarebbe la lesione della competenza e dell'autonomia regionale).
Infine l'art. 28, decimo comma, disciplina dettagliatamente
l'accesso al livello dirigenziale del ruolo professionale, tecnico ed
amministrativo del servizio sanitario nazionale, nonche' i requisiti
di ammissione, e la riserva di posti a favore del personale in
servizio presso l'ente che bandisce il concorso: ancora una volta
attraendo integralmente nell'ambito di una disciplina statale
particolare la dirigenza di enti, come le U.S.L. e le aziende
ospedaliere, ormai divenute per espressa volonta' del legislatore
enti dipendenti della regione, e dunque rientranti pienamente nella
competenza regionale di cui al primo alinea dell'art. 117 della
Costituzione.
7. - Il capo III del titolo II del decreto si riferisce agli
"uffici, piante organiche, mobilita' a' accesso", ed e' applicabile a
tutte le amministrazioni pubbliche, dunque anche alle regioni ed agli
enti da esse dipendenti.
L'art. 30, secondo comma, imponendo una ridefinizione triennale
degli uffici e delle piante organiche "secondo il disposto dell'art.
6" (che peraltro si riferisce solo alle amministrazioni dello Stato),
prevede direttive del Dipartimento della funzione pubblica, di
concerto col Ministro del tesoro.
Se tale disposizione si ritenga applicabile anche alle regioni e
agli enti dipendenti, la lesione dell'autonomia, insita soprattutto
nel potere di direttiva accennato, attribuito ad un ufficio
dell'amministrazione centale dello Stato, non potrebbe negarsi.
A sua volta l'art. 31 disciplina, in sede di prima applicazione
del decreto, la rilevazione del personale e la formazione di proposte
di ridefinizione degli uffici e delle piante organiche (primo comma,
lettere a) e b)), imponendo altresi' di "conseguire una riduzione per
accorpamento degli uffici dirigenziali, e, in conseguenza, delle
dotazioni organiche del personale dirigenziale, in misura non
inferiore al 10 per cento", nonche' riservando un contingente di
dirigente per l'esercizio delle funzioni di direzione e coordinamento
di sistemi informatico-statistici e del relativo personale (primo
comma, lett. b)).
Le rilevazioni e le proposte sono trasmesse al dipartimento della
funzione pubblica e al Ministro del tesoro (terzo comma), e cio' vale
anche per le amministrazioni non statali - cui dunque tale disciplina
si applica - come risulta dalla previsione di un potere sostitutivo
del Presidente del Consiglio in ordine a tale trasmissione (quinto
comma).
All'approvazione delle proposte per le amministrazioni non statali
si procede con i provvedimenti e nei termini previsti dai rispettivi
ordinamenti (quarto comma); ma in caso di inerzia e' previsto, come
si e' detto, un potere sostitutivo del Presidente del Consiglio,
esteso alla stessa formulazione oltre che alla trasmissione delle
proposte (quinto comma: per l'approvazione non si dice nulla).
Infine si vieta l'assunzione di personale fino a che non siano
state approvate le proposte in questione (sesto comma).
Anche tale disciplina risulta lesiva dell'autonomia regionale,
specie la' dove pretende di imporre riduzioni addirittura
quantitativamente determinate (in termini percentuali, quale che sia
la situazione attualeÝ) degli uffici dirigenziali e delle dotazioni
organiche, dove prevede un controllo su tali proposte da parte del
dipartimento della funzione pubblica, nonche' un potere sostitutivo
che inciderebbe su questioni di stretta pertinenza e interesse
dell'ente decentrato (e cosi' dalla regione), e dove infine
stabilisce un vero e proprio blocco temporaneo delle assunzioni
(sesto comma).
8. - Gli artt. 32, 33, 34 e 35 disciplinano la mobilita' del
personale tra diversi enti anche di diversi comparti di
contrattazione.
Questa Corte ha avuto modo, nelle sentenze nn. 407 e 410 del 1989,
di precisare i limiti entro i quali la disciplina della mobilita' del
personale fra diverse amministrazioni puo' trovare applicazione nei
confronti delle regioni; essa ha ritenuto in particolare illegittime
norme che escludano "qualsiasi intervento regionale in ordine alle
decisioni circa i movimenti di personale da o verso le regioni"
determinano cosi' "una penetrante interferenza nell'autonomia
regionale, senza che, d'altra parte, esse "norme" possano ritenersi
strettamente necessarie al fine di soddisfare l'interesse nazionale
che le sorregge", nonche' violando il principio di leale cooperazione
(sent. n. 407/1989); e ha affermato che non possono trovare
applicazione nei confronti delle regioni norme "che impongono una
serie di adempimenti specifici e puntuali a carico delle
amministrazioni destinatarie" (sent. n. 4109/1989).
Ora, invece, gli artt. 32, 33, 34 e 35 del decreto impugnato
dettano una minuziosa disciplina della mobilita', estesa a quanto
sembra anche alle regioni, e governata esclusivamente dagli organi
centrali, senza alcun intervento delle regioni medesime.
Cosi' si dispone la comunicazione al dipartimento della funzione
pubblica della consistenza del personale e delle relative carenze ed
esuberanze, con l'elenco nominativo dei dipendenti appartenenti alle
qualifiche e ai profili che presentano esuberi (art. 32, primo
comma), assoggettando questi ultimi a mobilita' per trasferimento a
domanda o d'ufficio (secondo comma); la trasmissione al dipartimento
della funzione pubblica dell'elenco nominativo delle domande di
trasferimento (terzo comma), disponendo il divieto di assumere nuovo
personale per le amministrazioni che non provvedano agli adempimenti
predetti (quarto comma); e si estendono le disposizioni dell'art. 5
della legge n. 554/1988 agli enti strumentali e agli enti non
economici dipendenti dalle regioni (quinto comma).
Si attribuiscono poi ai comitati provinciali (statali) di cui
all'art. 17 del d.l. n. 152/1991 il compito di formulare "proposte
per la razionale redistribuzione del personale delle amministrazioni
pubbliche presenti nella provincia" (art. 33, primo comma), e ai
comitati metropolitani il compito di predisporre "progetti per una
razionale redistribuzione del personale nei rispettivi ambiti
provinciali" (secondo comma). I provvedimenti conseguenti di
trasferimento del personale sono adottati con decreto del Presidente
del Consiglio (terzo comma).
Il personale che non ottemperi al trasferimento d'ufficio e'
collocato in disponibilita' (art. 34).
E' demandato infine ad un decreto del Presidente del Consiglio
(qualificato "regolamento" all'art. 35, secondo comma) di
disciplinare criteri e procedure per l'attuazione della mobilita'
volontaria e d'ufficio, i criteri di coordinamento fra i
trasferimenti a domanda e d'ufficio e fra le procedure di mobilita' e
i nuovi accessi, le fasi dell'informazione e i contenuti generali
oggetto dell'eventuale esame con le rappresentanze sindacali (art.
35, primo comma).
Per l'attuazione della mobilita' esterna i trasferimenti sono
disposti con decreto del Presidente del Consiglio (art. 35, quarto
comma).
Si noti, in particolare, che si prevede, ad opera del regolamento
statale, la disciplina dei criteri e delle modalita' per la mobilita'
del personale fra le strutture del servizio sanitario nazionale e i
servizi sanitari centrali e periferici del Ministero della sanita'
(art. 35, terzo comma): confermando cosi' l'"attuazione" nell'orbita
statale del personale della sanita', addetto invece a enti
strumentali della regione.
Tale disciplina della mobilita', che non prevede nessun intervento
della regione per i procedimenti di mobilita' da e verso la regione
medesima, e attribuisce tutti i poteri a livello sia regolamentare,
sia di amministrazione puntuale, agli organi statali, e' palesemente
lesiva dei criteri affermati dalla Corte nelle citate sentenze nn.
407 e 410 del 1989.
9. - L'art. 41 demanda ad un regolamento del governo la disciplina
dei requisiti di accesso all'impiego (compresa la "relativa
documentazione"), dei contenuti dei bandi di concorso e delle
modalita' di svolgimento delle prove concorsuali, delle categorie
riservate e dei titoli di precedenza e di preferenza, delle procedure
di reclutamento tramite liste di collocamento, della composizione e
degli adempimenti delle commissioni giudicatrici (primo comma).
Ove tale disciplina risulti applicabile anche per l'accesso agli
uffici regionali e degli enti dipendenti dalla regione, nonche' agli
uffici degli enti sanitari, essa appare gravemente lesiva
dell'autonomia, comportando fra l'altro l'esercizio di una potesta'
regolamentare del Governo in materia di competenza regionale (senza
peraltro sufficienti criteri legislativamente fissati, e dunque
altresi' in violazione del principio di legalita' sostanziale), in
contrasto con la Costituzione e con il divieto di cui all'art. 17,
seconda comma, lett. b), della legge n. 400/1988.
10. - L'art. 42, secondo comma, prevede direttive impartite dal
dipartimento della funzione pubblica sui programmi di assunzione per
portatori di handicap nelle amministrazioni pubbliche: anche in tal
caso siamo in presenza di una potesta' di direttiva statale che si
estende, illegittimamente, a materie di competenza regionale, come e'
l'assunzione negli uffici della regione e degli enti dipendenti.
11. - L'art. 43 stabilisce che agli assunti all'impiego presso le
amministrazioni pubbliche si applicano le disposizioni dell'art. 7,
quinto e settimo comma, della legge n. 444/1985 (concernente la
presentazione dei documenti e l'efficacia dei provvedimenti di
nomina: la legge n. 444/1985 peraltro si riferisce ai posti
disponibili nell'amministrazione statale e degli enti locali); e al
secondo comma stabilisce che il personale e' tenuto a permanere nella
sede di prima destinazione per almeno sette anni.
Si tratta in entrambi i casi di disposizioni di stretto dettaglio,
illegittimamente estese al personale della regione e degli enti
dipendenti.
12. - Il titolo III disciplina la contrattazione collettiva e la
rappresentanza sindacale.
Rispetto alla preesistente disciplina della legge quadro n.
93/1983, si attua una profonda trasformazione. Le materie riservate
alla legge sono ridotte e per tutte le altre "materie relative al
rapporto di lavoro" si stabilisce che vale la contrattazione
collettiva (art. 45, primo comma).
I contratti collettivi nazionali, come gia' accadeva per gli
accordi sindacali di cui alla legge n. 93/1983, sono stipulati per
comparti della pubblica amministrazione (art. 45, seconda comma),
dalle organizzazioni sindacali di comparto e dalle confederazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale (art. 45, settimo
comma). Ma non e' piu' prevista una fase "normativa" di recepimento
degli accordi: le amministrazioni pubbliche, semplicemente,
"osservano gli obblighi assunti con i contratti collettivi" (art. 45,
nono comma). In particolare, sono vincolanti, nel minimo, i
trattamenti previsti dai contratti collettivi (art. 49, secondo
comma).
Cio' potrebbe sembrare conforme alla logica della contrattazione
collettiva.
Ma, in primo luogo, e' assai dubbio che gli enti pubblici dotati
di autonomia costituzionalmente garantita possano essere assoggettati
al vincolo di contratti collettivi "di categoria", specie se efficaci
erga omnes.
Inoltre - a parte i legittimi dubbi sulla conformita' di tale
sistema, anche in ordine alla legittimazione a contrattare delle sole
organizzazioni sindacali "maggiormente rappresentative", ai principi
dell'art. 39 della Costituzione - in ogni caso il vincolo del singolo
ente datore di lavoro al contratto collettivo in tanto si potrebbe
giustificare, in quanto l'ente medesimo sia rappresentato o almeno
possa essere rappresentato dalle organizzazioni stipulanti.
Ora, pero', i contratti per il pubblico impiego sono stipulati non
gia' da organizzazioni rappresentative degli enti pubblici datori di
lavoro, e nemmeno da delegazioni di parte pubblica di cui facciano
parte i rappresentanti di detti enti (come accadeva nel sistema della
legge n. 93/1983), bensi' dalla neo-istituita "Agenzia per le
relazioni sindacali", cui e' conferito ex lege il compito di
rappresentare "in sede di contrattazione collettiva nazionale le
pubbliche amministrazioni" (art. 50, secondo comma), attenendosi,
nell'attivita' contrattuale, alle "direttive impartite dal Presidente
del Consiglio dei Ministri, sentita la conferenza dei presidenti
delle regioni per gli aspetti di interesse regionale" (art. 50, terzo
comma), e dovendo solo tener conto, "in quanto compatibili" con dette
direttive, delle "ulteriori indicazioni" espresse da varie
rappresentanze fra cui la conferenza dei presidenti delle regioni
(art. 50, quarto comma).
L'agenzia e' un organismo strettamente statale, posto sotto la
vigilanza della Presidenza del Consiglio (art. 50, primo comma) e
disciplinato, quanto a organizzazione e funzionamento, da un
regolamento del Governo (art. 50, settimo comma). Il direttore e'
nominato dal Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio
dei Ministri (art. 50, nono comma), ed e' solo "coadiuvato", per le
questioni relative al personale degli enti autonomi, da un "comitato
di coordinamento" i cui membri sono designati dalle rappresentanze di
tali enti, fra cui la conferenza dei presidenti delle regioni (art.
50, decimo comma).
Il contratto concordato e' trasmesso dall'agenzia al Governo, che
autorizza o meno la sottoscrizione, sentita la conferenza dei
presidenti delle regioni per gli aspetti di interesse regionale (art.
51, primo comma).
Inoltre e' previsto che il Ministero del tesoro quantifichi
l'onere derivante dalla contrattazione collettiva, distintamente per
il bilancio dello Stato e per quello delle altre amministrazioni, e
che il Presidente del Consiglio impartisca "direttive" per i rinnovi
contrattuali, "indicando in particolare le risorse complessivamente
disponibili per i comparti, i criteri generali della distribuzione
delle risorse al personale ed ogni altro elemento in ordine al
rispetto egli indirizzi impartiti (art. 52, secondo comma). E' il
Ministro del tesoro che, in esito alla sottoscrizione dei contratti
di comparto, ripartisce con propri decreti le risorse destinate a
ciascun comparto, ove sia previsto l'apporto finanziario dello Stato
a copertura dei relativi oneri (art. 52, quarto comma).
E' palese come tale sistema di contrattazione, applicato al
personale delle regioni e degli enti dipendenti, sia tale da
spogliare del tutto le regioni medesime della loro autonomia.
Esse infatti non partecipano piu' alla fase contrattuale,
demandata esclusivamente all'agenzia: le semplici "indicazioni" che
la conferenza dei presidenti delle regioni puo' formulare, e
l'apporto dei rappresentanti da questa designati nel comitato di
coordinamento, non possono certo sostituire la partecipazione della
singola regione ad una contrattazione i cui esiti sono peraltro per
essa totalmente vincolanti.
Per di piu' e' totalmente soppressa quella fase "normativa",
mediante l'attuazione degli accordi ad opera della legge regionale,
che consentiva alle regioni, secondo l'insegnamento della senenza n.
219/1984, la possibilita' di adeguare gli accordi "alle peculiarita'
dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilita' del bilancio
regionale", e che comunque conduceva a subordinare all'approvazione
del provvedimento regionale l'operativita' degli accordi nell'ambito
regionale (sent. n. 1001/1988).
La regione e' percio' da un lato privata della sua potesta'
legislativa in ordine alla disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti propri e degli enti strumentali; dall'altro lato e'
privata della propria autonomia contrattuale poiche' e' vincolata
all'osservanza di contratti collettivi alla cui stipulazione essa non
puo' prendere parte in modo significativo e determinante.
Sotto ogni profilo, dunque, la disciplina in esame appare
contrastante con i principi costituzionali sull'autonomia regionale,
nonche' con l'art. 39 della Costituzione, in quanto e' lesa altresi'
l'autonomia sindacale e contrattuale della regione.
A cio' si aggiunge che la contrattazione nazionale, vincolante e
immediatamente operante nei confronti delle regioni, e' soggetta a
poteri di autorizzazione, di direttiva e di controllo finanziario ad
opera degli organi centrali dello Stato, ed e' invece sottratta ad
ogni potere di determinazione di intervento e di controllo anche
finanziario della regione: aggravando cosi' la lesione
dell'autonomia.
Va ancora notato che alcune materie specifiche, nonche' la durata
dei contratti collettivi di comparto, possono essere disciplinate da
"contratti collettivi quadro" (che verrebbero percio' a vincolare
direttamente tutte le amministrazioni, ivi comprese le regioni),
stipulati dall'agenzia statale e, per la parte sindacale, solo dalle
confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale (art.
45, quinto e sesto comma).
La contrattazione decentrata e' prevista, ma nei limiti dei
contratti nazionali (art. 45, quarto comma), ed avviene ad opera di
una rappresentanza del personale composta secondo modalita' definite
dalla contrattazione nazionale (art. 45, secondo comma).
La definizione della maggiore rappresentativita' sul piano
nazionale delle organizzazioni sindacali e' determinata ad un
apposito accordo tra il Presidente del Consiglio dei Ministri e le
confederazioni sindacali, da recepire con decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri
(art. 47, primo comma); in attesa di tale decreto, si applicano le
disposizioni di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 395/1988 e le
"conseguenti direttive emanate" dal dipartimento della funzione
pubblica, che valgono anche in sede decentrata (art. 47, secondo
comma).
Anche qui, a parte i legittimi dubbi sulla conformita' di tale
disciplina all'art. 39 della Costituzione, viene sottratta alle
regioni ogni autonomia nel determinare le controparti contrattuali le
quali stipuleranno i contratti nazionali, e anche quelli decentrati,
per esse vincolanti.
Il decreto, infine, disciplinando le aspettative e i permessi
sindacali, prevede che i limiti massimi siano determinati in un
apposito accordo stipulato fra il Presidente del Consiglio e le
confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano
nazionale, da recepire con decreto del Presidente del Consiglio, pre-
via delibera del Consiglio dei Ministri; e demanda la ripartizione
delle aspettative sindacali fra le confederazioni e le organizzazioni
sindacali aventi titolo al dipartimento della funzione pubblica (art.
54).
Anche tutti gli aspetti ora sottolineati comportano lesione
dell'autonomia e delle competenze regionali.
13. - L'art. 60, nel disciplinare l'orario di servizio e l'orario
di lavoro, si spinge fino a stabilire che "l'orario di servizio si
articola di norma su sei giorni, di cui cinque anche nelle ore
pomeridiane, con un'interruzione di almeno un'ora": cosi'
interferendo in aspetti della disciplina strettamente legati alle
esigenze e alle condizioni locali.
Anche tale determinazione di estremo dettaglio appare lesiva
dell'autonomia.
14. - L'art. 61, secondo comma, prevede che le amministrazioni
adottino le misure per attuare le direttive delle Comunita' europee
in materia di pari opportunita' "sulla base di quanto disposto dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione
pubblica".
Tale potere di direttiva, fra l'altro privo di ogni criterio
legislativo e dunque contrastante col principio di legalita'
sostanziale, e' a sua volta lesivo dell'autonomia regionale in quanto
si indirizzi anche alle regioni.
15. - Gli artt. 63, 64 e 65 stabiliscono disposizioni in materia
di controllo della spesa per il personale. Anche a tale proposito si
assoggetta la regione a poteri di direttiva, di determinazione e di
controllo di organi centrali, in contrasto con le esigenze
dell'autonomia.
Cosi' l'art. 63, secondo comma, stabilisce che tutte le
amministrazioni pubbliche impiegano strumenti di rilevazione e
sistemi informatici e statistici definiti dall'organismo statale
previsto dall'art. 2, primo comma, lett. mm), della legge n.
421/1992, sulla base delle indicazioni del Ministero del tesoro.
L'art. 64 prevede che le amministrazioni trasmettano ai Ministeri
del tesoro e del bilancio gli elementi per la rilevazione e il
controllo dei costi; che il Ministero del tesoro definisca procedure
interne e tecniche di rilevazione, e provveda ad una articolazione
dei bilanci a carattere sperimentale; che con decreto del Presidente
del Consiglio siano elaborati i progetti di articolazione
sperimentale dei bilanci pubblici; e che per la "omogeneizzazione
delle procedure presso i soggetti pubblici diversi dalle
amministrazioni sottoposti alla vigilanza ministeriale" la Presidenza
del Consiglio adotti "apposito atto di indirizzo e coordinamento":
potere, quest'ultimo, in particolare, esercitato con procedura
anomala e non vincolato a criteri di legge, e dunque in contrasto
anche col principio di legalita' sostanziale.
L'art. 65 attribuisce al Ministero del tesoro il compito di
definire un modello di rilevazione del personale e delle relative
spese, vincolante per la presentazione a nnuale del conto delle spese
di personale (secondo comma).
Infine l'art. 70, secondo comma, prevede che l'applicazione dei
contratti collettivi sia oggetto di verifica del Ministero del tesoro
e del dipartimento della funzione pubblica.
Tutti i poteri e i controlli indicati appaiono ingiustificati e
lesivi dell'autonomia in quanto si esplichino anche nei confronti
delle regioni.
16. - L'art. 67 del decreto stabilisce che "il commissario del
Governo rappresenta lo Stato nel territorio regionale"; che egli e'
responsabile nei confronti del Governo del flusso di informazioni
degli enti pubblici operanti nel territorio (il che sembrerebbe
suggerire una qualche sua ingerenza presso gli enti stessi); e che
"ogni comunicazione del Governo alla regione avviene tramite il
commissario del Governo".
Questa configurazione estensiva del ruolo e dei compiti del
commissario non corrisponde a quanto disposto dall'art. 124 della
Costituzione, secondo cui al Commissario del Governo - oltre alle
funzioni specifiche previste dall'art. 127 - spetta solo il compito
di sopraintendere alle funzioni amministrative esercitate in
periferia da organi dello Stato e di coordinarle con quelle
esercitate dalla regione.
Nessun ruolo di rappresentanza generale dello Stato, dunque (in un
ordinamento regionalistico, lo "Stato" nella sua unita' articolata e'
"rappresentato" in periferia dagli organi degli enti territoriali),
nessuna responsabilita' per i flussi informativi provenienti dagli
enti autonomi, nessuna esclusiva nei rapporti fra il Governo e la
regione. Al contrario i rapporti fra il Governo e la regione debbono
instaurarsi a livello degli organi costituzionali, come ha chiarito
questa Corte quando ad esempio ha escluso la legittimita' di poteri
sostitutivi statali nei confronti della regione esercitati dal
Commissario del Governo (sent. n. 177/1988).
Anche l'art. 67 del decreto appare pertanto illegittimo.