Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore on.le ing. Antonello
Cabras, giusta deliberazione della giunta regionale del 17 marzo
1993, n. 11/1, rappresentata e difesa - in virtu' di procura a
margine del presente atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e
presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, piazza
Borghese n. 3; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
di incostituzionalita' dell'art. 1, commi primo, secondo e quarto-
ter, del d.l. 19 dicembre 1992, n. 485, convertito con modificazioni
in legge 17 febbraio 1993, n. 32, recante "Contributo straordinario
per la parziale copertura dei disavanzi delle aziende di trasporto
pubblico locale".
F A T T O
Nella Gazzetta Ufficiale del 17 febbraio u.s. e' stata pubblicata
la legge 17 febbraio 1993, n. 32, che ha convertito in legge, con
modificazioni, il d.l. n. 485/1992, indicato in epigrafe. Tale
decreto-legge - come e' detto nel preambolo - e' stato emanato in
considerazione del "grave stato di tensione esistente tra gli
operatori del trasporto pubblico locale nelle aree metropolitane, con
possibili riflessi anche sull'ordine pubblico"; e, quindi "ritenuta
la straordinaria necessita' ed urgenza di disporre la concessione di
un contributo straordinario, finalizzato alla parziale copertura dei
disavanzi di esercizio del trasporto pubblico locale, relativi agli
anni 1987-1991".
Ai fini del presente ricorso vengono soprattutto in evidenza i
primi due commi dell'art. 1 del decreto-legge. Il primo di essi
stabilisce che "Lo Stato concorre alla parziale copertura dei
disavanzi di esercizio relativi agli anni 1987-1991 dei servizi di
trasporto pubblico locale di cui all'articolo 1 della legge 10 aprile
1981, n. 151, con un contributo straordinario di lire 380 miliardi.
Le regioni e gli enti locali sono autorizzati a contrarre mutui con
istituti diversi dalla Cassa depositi e prestiti e dalla Direzione
generale degli istituti di previdenza del Ministero del tesoro per la
coperatura di disavanzi di esercizio di trasporto locale relativi
all'anno 1991; l'onere di ammortamento dei mutui e' a carico dei
bilanci degli enti locali e delle regioni. Ai fini dell'assunzione
dei predetti mutui si applicano le disposizioni di cui agli artt. 2,
terzo comma, e 2-bis, secondo comma, del d.l. 31 ottobre 1990, n.
310, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 1990, n.
403".
Tuttavia la regione Sardegna e' esclusa dalla erogazione del
contributo straordinario di cui al suddetto primo comma. Infatti il
successivo secondo comma dell'art. 1 stabilisce che "Il contributo di
cui al primo comma e' attributo, con decreto del Ministero del
tesoro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato,
le regioni e le province autonome di cui all'art. 12 della legge 23
agosto 1988, n. 400, alle regioni a statuto ordinario sulla base di
quanto assegnato in sede di riparto del Fondo nazionale per il
ripiano dei disavanzi di esercizio di cui all'art. 9 della legge 10
aprile 1981, alle singole regioni relativamente agli anni 1987-1991".
La surriferita disciplina legislativa, nella parte in cui esclude
dai finanziamenti la regione autonoma della Sardegna, e'
incostituzionale e lesiva delle sue competenze costituzionalmente
garantite, onde essa le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 3, lett.
g), 4, lett. g), 6, al titolo terzo (art. 7-14); agli artt. 54 e 56
dello statuto speciale della Sardegna (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3) e delle relative norme d'attuazione; nonche'
degli artt. 3, 81, 116 e 119 della Costituzione.
1. - Come si e' visto, la disciplina legislativa impugnata esclude
la regione ricorrente (e le altre regioni a statuto speciale) dalla
assegnazione dei contributi straordinari dello Stato per la copertura
dei disavanzi di esercizio relativi agli anni 1987-91 delle aziende
esercenti servizi di trasporto pubblico locale, previsti dal primo
comma dell'art. 1 del d.l. n. 485/1992. Ma se questo e' il primo e
piu' evidente effetto della disciplina legislativa impugnativa, ve ne
e' in realta' anche un altro (che ne costituisce anzi il logico
presupposto). Quella disciplina, cioe', conferma e perpetua le
esclusione della regione Sardegna (e delle altre regioni a statuto
speciale) dal riparto del Fondo nazionale per il ripiano dei
disavanzi di esercizio di cui all'art. 9 della legge n. 151/1981, che
era stato provvisoriamente disposto dall'art. 18, primo comma, del
d.l. 28 dicembre 1989, n. 415.
Al riguardo occorre ricordare brevemente la vicenda legislativa
che ha portato alla disciplina oggi impugnata (vicenda, del resto,
ben nota a codesta ecc.ma Corte).
La legge 10 aprile 1981, n. 151 (legge quadro sui trasporti
pubblici locali), istitui' con l'art. 9, il Fondo nazionale per il
ripiano di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private
che esercitano i servizi di trasporto pubblico locale: Fondo che
veniva ripartito fra tutte le regioni, a statuto sia ordinario che
speciale (ed alle province autonome). Peraltro il citato decreto
legge n. 415/1989 dispone, all'art. 18, la esclusione dal riparto di
tale Fondo delle regioni, a statuto speciale (e delle due province
autonome).
Quest'ultima disposizione venne impugnata innanzi a codesta ecc.ma
Corte da tutte le regioni a statuto speciale e dalle province
autonome di Trento e Bolzano, insieme ad altre disposizioni del
decreto legge n. 415/1989 che analogamente escludevano o riducevano
la partecipazione delle sole regioni ad autonomia speciale da
finanziamenti dello Stato relativi a materie di loro competenza (spe-
cie l'art. 19 relativo al Fondo sanitario nazionale). Nel ricorso si
dedusse allora la illegittimita' di quella disciplina legislativa
perche' essa, operando a carico delle sole regioni a statuto speciale
ricorrenti dei tagli assai consistenti ai trasferimenti finanziari,
in relazione ad attivita' e spese che peraltro la Regione stessa deve
comunque effettuare (per vincolo costituzionale o di legge dello
Stato), ne violava gravemente l'autonomia: sia quella finanziaria,
sia quella "funzionale" (costringendola in ogni caso a coprire quelle
spese sottraendo proprie risorse finanziarie ad altre destinazioni e
comprimendo e pregiudicando il livello e la qualita' dell'esercizio
delle funzioni e dei servizi).
Ma, com'e' noto, con la sentenza n. 381/1990 codesta ecc.ma Corte
dichiaro' con fondata la suddetta questione.
In realta' codesta ecc.ma, in quella sentenza, non nego' che, in
effetti, le disposizioni del decreto legge n. 415/1989 allora
impugnato (fra cui appunto l'art. 18, primo comma) determinassero un
grave squilibro nella finanza delle provincie autonome e delle
regioni a statuto speciale; ed affermo' anche che la specialita'
della loro autonomia "deve riflettersi anche sul piano finanziario,
nel senso che le regioni e le province autonome cui la Costituzione e
gli statuti assegnano piu' ampie e significative competenze debbono
esser messe in grado di avere a disposizione risorse finanziarie
maggiori e, comunque, adeguate alla piu' elevata quantita' e qualita'
delle attribuzioni loro spettanti".
Ma cio' che, secondo la motivazione della sentenza n. 381/1990
(spec. n. 5 della motivazione "in diritto"), valse ad escludere una
dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 19 del d.l. n.
415/1989 fu essenzialmente il carattere di "provvisorieta'" e di
"urgenza" che a quella disciplina legislativa venne allora
riconosciuta. Una disciplina che - come allora fu detto da codesta
ecc.ma Corte - si giustificava in quanto "propedeutica" rispetto agli
imminenti "futuri aggiustamenti che verranno definitivamente
apportati a seguito di trattative del Governo con le singole regioni
(o province) ad autonomia differenziata e nell'ambito di una
riconsiderazione globale della materia, basata su piu' approfondite
analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e
le regioni (e le province autonome) e le funzioni esercitate da
queste ultime". E la sentenza n. 381/1990 non manco' di precisare
anche che gli strumenti normativi appropriati per stabilire
finalmente una disciplina che realizzasse un equilibrio tra le
risorse finanziarie assegnate alle regioni (e alle province) ad
autonomia differenziata e i piu' complessi compiti assegnati alle
medesime sono costituiti non gia' da provvedimenti legislativi
contingenti, episodici e frammentari, ma invece "dalle norme di
attuazione e dalle leggi previste dagli statuti per la revisione
delle proprie norme finanziarie".
Ma quattro anni dopo il d.l. n. 415/1989, anziche' la
preannunciata revisione globale della vigente disciplina della
finanza regionale e del rapporto fra entrate e spese, sulla base di
apposite trattative fra Governo e regione e mediante lo strumento
normativo costituzionalmente corretto, si e' avuto invece in materia
un ennesimo intervento "contingente": prova ulteriore, se mai ce ne
fosse stato bisogno, che troppe volte il legislatore rende definitivo
cio' che invece doveva essere provvisorio.
Infatti, come si e' visto, il d.l. n. 485/1992, oggi impugnato,
con il secondo comma dell'art. 1, da un lato ha confermato
l'esclusione della regione ricorrente dalla ripartizione del Fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio, ex art. 9 della
legge n. 151/1981; dall'altro ha escluso l'attribuzione ad essa anche
del contributo straordinario di cui al primo comma dello stesso art.
1.
2. - Dunque, in primo luogo, la disciplina legislativa impugnata
e' incostituzionale (per violazione delle norme costituzionali sopra
indicate) nella parte in cui, ad un tempo, conferma la esclusione
della regione ricorrente - e delle altre (sole) regioni a statuto
speciale - dal riparto del Fondo ex art. 9 della legge n. 151/1981, e
la esclude anche dalla attribuzione del contributo straordinario, di
cui al primo comma dell'art. 1 del d.l. n. 485/1992.
La regione ricorrente, infatti, allo stesso modo delle regioni a
statuto ordinario, deve ripianare i disavanzi di esercizio delle
aziende di trasporto pubblico locale operanti nel suo territorio,
anche in applicazione dei principi stabiliti dalla legge n. 151/81
(artt. 6 e 9) e dallo stesso art. 18, primo comma, del d.l. n.
415/1989. Ma allora la confermata esclusione dai trasferimenti del
Fondo, ed ora anche la esclusione del contributo straordinario,
disposti dal d.l. n. 485/1992, violano i principi costituzionali
dell'autonomia finanziaria della regione nelle materie di propria
competenza (nella specie trasporti locali, ed anche servizi pubblici
di interesse regionale). in quanto addossano alla medesima un onere
finanziario senza pero' dotarla, come la legge invece fa per le
regioni a statuto ordinario, delle risorse per farvi fronte.
Lesione che risulta tanto piu' evidente se si considerano le
potesta' statali in ordine sia alla determinazione delle tariffe di
trasporto, sia in ordine agli oneri di esercizio come quelli del
personale (contratto nazionale autoferrotranvieri per il triennio
1990-92, alla cui formazione ha partecipato il Governo, ma non la
regione) che impediscono alla regione di avere un effettivo controllo
della spesa; ed inoltre se si considera che il legislatore e'
recentemente intervenuto (art. 3 della legge 23 gennaio 1992, n. 500)
sulla disciplina del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di
esercizio, facendola confluire, nel 1993, nel fondo comune di cui
all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, ed in conseguenza di
cio' ha anche stabilito, con il comma 4- ter dello stesso art. 1 del
d.l. n. 485/1992 oggi impugnato, la istituzione di un "fondo di
riequilibrio per consentire alle regioni che abbiano subito rispetto
all'anno 1992 una consistente riduzione della loro assegnazione, di
rientrare progressivamente, a partire dall'anno 1993, nella quota di
riparto ordinario". Ma la Regione ricorrente, essendo gia' esclusa
dal riparto del Fondo ex art. 9 della legge n. 151/1981, e' stata
esclusa anche dalla ripartizione di quest'ultimo fondo di
riequilibrio. Onde anche il comma 4- ter dell'art. 1 del d.l. n.
485/1992 e' incostituzionale per gli stessi motivi dei commi
precedenti.
Sembra evidente che la incostituzionalita' della disciplina del
decreto legge n. 485/1992, oggi impugnato, non puo' essere negata
sulla base degli argomenti a suo tempo addotti da codesta ecc.ma
Corte, nella sentenza n. 381/1990, a proposito della disciplina
dell'art. 18, primo comma, del d.l. n. 415/1989 (e poi nella
sentenza n. 356/1992, in relazione agli ulteriori tagli delle
assegnazioni del fondo sanitario nazionale stabiliti dalla legge 30
dicembre 1991, n. 412).
La disciplina stabilita dal d.l. n. 485/1992, infatti, e'
certamente priva di quel carattere di "provvisorieta'" (in attesa
della definitiva legge di riordino della materia) che era valsa ad
evitare l'annullamento dell'art. 18, primo comma, del del d.l. n.
415/1989. Non vi e' nessun elemento nella disciplina legislativa oggi
impugnata che possa farla ragionevolmente considerare come
necessariamente "propedeutica" rispetto ad una disciplina in itinere
che costituisca una revisione organica della materia. Piuttosto si
potrebbe osservare, al riguardo, che e' lo stesso persistere del
legislatore statale in un medesimo tipo di intervento, di per se'
inadeguato a regolare la materia nel rispetto dell'autonomia delle
regioni a statuto speciale, a fare dubitare retrospettivamente del
carattere di "provvisorieta'" e di "propedeuticita'" precedentemente
riconosciuto all'art. 18 del d.l. n. 415/1z989.
Del resto la disciplina impugnata del decreto legge n. 485/1992
non puo' neppure considerarsi come un provvedimento fondato sulla
"urgenza" di porre in essere una prima parte di una piu' "globale
manovra finanziaria" (come, sempre secondo la sentenza n. 381/1990,
era il d.l. n. 415/1989). Come infatti si e' detto all'inizio, lo
stesso preambolo del decreto legge oggi impugnato afferma che la
urgenza di provvedere era collegata (anziche' alla indifferibilita'
di un primo intervento di riodino finanziario) a problemi di "ordine
pubblico" (conseguenti ad un situazione di tensione esistente tra gli
operatori del trasporto pubblico locale nelle aree metropolitane).
Quanto poi al fine "perequativo" (cioe' il fine di riequilibrare
il rapporto fra i flussi finanziari tra Stato e regioni a statuto
speciale e province autonome, rispetto a quello intercorrente fra
Stato e regioni ad autonomia ordinaria) che nella sentenza n.
381/1990 si riconobbe alla disciplina dell'art. 18 (e ad altre
disposizioni del decreto legge n. 415/1989), se tale fine deve essere
ancora oggi realizzato, la strada non e' certo quella percorsa dal
legislatore con la disciplina qui impugnata. Come proprio codesta
ecc.ma Corte aveva chiaramente affermato nella motivazione della
sentenza n. 318/1990, la strada non puo' che essere quella delle pre-
vie "trattative del Governo con le singole regioni (o province) ad
autonomia differenziata" e, quindi della emanazione delle particolari
"leggi previste dagli statuti per la revisione delle proprie norme
finanziarie" (nel caso della regione ricorrente si tratta dell'art.
54, terzo comma, dello statuto), e dalla emanazione di nuove "enorme
di attuazione" dello statuto (art. 56 dello statuto).
Ma nulla di tutto cio' si e' avuto, appunto, nel caso della
disciplina oggi impugnata, che non e' certamente il frutto ne' delle
procedure statutariamente previste, ne' - comunque - di quelle
"trattative" che erano state previste nella sentenza n. 381/1990.
3. - Con particolare riferimento alla esclusione della regione
ricorrente dal contributo straordinario di cui al primo comma
dell'art. 1 del d.l. n. 485/1992, si deve a questo punto dedurre, in
via subordinata, un ulteriore profilo di incostituzionalita' della
disciplina impugnata.
Questa, infatti, gia' e' stata impugnata per avere escluso la
regione Sardegna dal contributo per tutti gli anni di esercizio per i
quali il contributo e' previsto: cioe' gli anni 1987-1991.
Comer si e' detto, la regione ricorrente e' stata esclusa dalla
ripartizione del Fondo ex art. 9 della legge n. 151/1981 a partire
dall'anno 1990 (art. 18, primo comma, del d.l. n. 415/1989). Orbene,
ammettiamo - in denegata ipotesi - che codesta ecc.ma Corte possa
ritenere costituzionalmente legittima l'esclusione della regione
ricorrente dalla attribuzione del contributo di cui al primo comma
dell'art. 1 del d.l. n. 485/1992 in quanto corollario del fatto
(pure ritenuto costituzionalmente legittimo) che la stessa regione e'
stata esclusa per legge dalla ripartizione del Fondo nazionale per il
ripiano di disavanzi. Ammettiamo cioe' che - ai sensi del secondo
comma dell'art. 1 del decreto legge impugnato - vi sia una necessaria
interdipendenza fra diritto al contributo straordinario e diritto al
riparto del Fondo.
Orbene, anche in questa ipotesi la disciplina impugnata sarebbe
comunque incostituzionale nella parte in cui nega alla regione
ricorrente il contributo straordinario anche per gli anni di
esercizio nei quali la regione stessa ha invece partecipato alla
ripartizione del Fondo: cioe' per gli anni 1987, 1988 e 1989.
Se per il triennio 1987/1989 la regione Sardegna ha partecipato,
come tutte le altre regione anche a statuto ordinario, alla
ripartizione del Fondo, anch'essa, allora, assieme a queste ultime
regioni deve potere ancora beneficiare per quello stesso triennio dei
contributi straordinari previsti dal primo comma dell'impugnato art.
1. Il secondo comma dell'art. 1 stabilisce che il contributo e'
commisurato sulla base di quanto assegnato "alle singole regioni
relativamente agli anni 1987-1991" in sede di riparto del Fondo
nazionale ex art. 9 della legge n. 151/1981; ma, poiche' anche la
regione Sardegna negli anni 1987, 1988 e 1989 ha partecipato alle
assegnazioni del Fondo, non vi e' ragione di escludere per quel
triennio dalla assegnazione del contributo straordinario, che serve
proprio ad integrare le assegnazioni da parte del Fondo di quel
triennio, rivelatesi insufficienti a coprire i disavanzi.
Almeno per questa parte, dunque, la esclusione della regione
Sardegna dai contributi straordinari disposta dalla disciplina
legislativa impugnata si risolve in una palese lesione delle sue
competenze costituzionali e della relativa autonomia finanziaria,
secondo quanto gia' detto in precedenza; ed anche in una
discriminazione irragionevole (e percio' lesiva anche dell'art. 3
della Costituzione) della regione ricorrente rispetto alle regioni a
statuto ordinario.