Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della
giunta regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 29 marzo
1993, n. 964, della giunta regionale immediatamente esecutiva,
rappresentato e difeso, giusta procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. Federico Sorrentino e nel suo studio in
Roma, lungotevere delle Navi, 30, elettivamente domiciliato, contro
lo Stato e per esso il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale del d.l. 19 marzo
1993, n. 69, recante "Disciplina della proroga degli organi
amministrativi", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 66 del 20 marzo 1993.
F A T T O
1. - La Corte con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208, affermava
importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in materia di
prorogatio di organi amministrativi. In particolare, esclusa
l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generalita' di tale
istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtu' dei principi
desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, puo' aversi
soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa
indicati".
"Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla
prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal
modello costituzionale. Se e' previsto per legge che gli organi
amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonche' quelli
dell'imparzialita' e del buon andamento".
Per la realizzazione di tali principi - invero non sempre
esplicitati nella legislazione statale ne' tampoco applicati - il
Governo ha adottato una serie di decreti-legge (nn. 381 e 439 del
1992, 7 e 69 del 1993): i primi tre decaduti e l'ultimo oggetto del
presente giudizio.
In tutti e quattro i provvedimenti viene dichiarata la
perentorieta' della scadenza legislativamente fissata degli organi
amministrativi dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli
elettivi e quelli a rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro
un periodo di proroga non superiore a quarantacinque giorni durante i
quali gli organi scaduti possono adottare soltanto gli atti urgenti e
indifferibili.
Si prevede, infine, che, allorche' la competenza alla
ricostituzione spetti ad organi collegiali, questa venga trasferita
al presidente del Collegio, qualora essa non sia stata esercitata
sino a tre giorni prima del suddetto periodo di proroga.
Relativamente alle nomine di competenza delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano i primi tre decreti legge
(poi decaduti) stabilivano che "entro un anno dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, le regioni
a statuto ordinario, nonche' le regioni a statuto speciale e le prov-
ince autonome di Trento e di Bolzano, provvedono ad adeguare i
rispettivi ordinamenti alle disposizioni del presente decreto".
Tale formulazione lasciava intendere un dovere di adeguamento da
parte degli ordinamenti regionali a tutte le disposizioni del
decreto-legge ed intanto la loro immediata vincolativita' in
violazione della competenza legislativa e statutaria delle regioni
interessate.
Infine, tutti i decreti-legge successivi al primo, tra le norme
finali e transitorie, hanno inserito una disposizione secondo la
quale "restano confermati gli atti di ricostituzione di organi
scaduti anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto, che siano stati adottati, in sostituzione degli organi
collegiali competenti, dai rispettivi presidenti, in conformita' alle
disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi"
(cioe': in conformita' alle disposizioni dei decreti-legge decaduti).
La regione Calabria ha impugnato sotto diversi profili il d.l. n.
7/1993 con ricorso che verra' discusso dinanzi a codesta ecc.ma Corte
all'udienza del 25 maggio 1993.
2. - Il d.l. n. 69/1993, qui impugnato, rappresentata la
riproduzione e gli stessi sostanziali termini dei precedenti,
fuorche' nella formulazione dell'art. 9, che mostra di aver almeno in
parte tenuto conto delle osservazioni critiche rivolte dalle regioni.
L'articolo, sotto la rubrica "Adeguamento della normativa
regionale", stabilisce, al primo comma, che "entro un anno dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dal
decreto stesso nel rispetto dei principi fondamentali posti dalle
disposizioni in esso contenute. Tali disposizioni operano
direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non
abbiano legiferato in materia".
Tale articolo, se per un verso attenua l'impatto sul sistema
regionale delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia
la lesione della competenza regionale denunciata col precedente
ricorso; sicche' la regione Calabria deve ancora rivolgersi
all'ecc.ma Corte per denunciare l'illegittimita' del d.l. 19 marzo
1993, n. 69, sotto i seguenti profili di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 122 e 123, anche in riferimento
all'art. 77, ultimo comma, della Costituzione. Invasione della
competenza regionale.
3. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente,
ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti-legge di cui in
narrativa, a precisare e a specificare i principi costituzionali
richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata
indenne al controllo governativo, del fenomeno della prorogatio con
l.r. 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle nomine di
competenza della regione" (B.U.R. 10 agosto 1992, n. 104). L'art. 8
di questa legge, in particolare, stabilisce, al primo comma, che
tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione cessano
con la scadenza della legislatura nel corso della quale si e'
proceduto alle nomine o alle designazioni e sono rinnovabili per una
sola volta"; al secondo comma dispone che, "trascorsi novanta giorni
dall'insediamento del consiglio regionale neo eletto, le persone nom-
inate o designate negli oranismi indicati nell'art. 1 (organi
regionali, enti dipendenti dalla regione, u.s.l. eccettuati gli
organi elettivi e i pubblici dipendenti) non possono continuare ad
esercitare la funzione istituzionale e, nel caso in cui il consiglio
regionale non effettua le nomine o le designazioni entro il predetto
termine ai sensi dell'art. 5 della presente legge (che disciplina il
relativo procedimento), provvede la giunta regionale ai sensi
dell'art. 28 dello statuto" (cioe' in via d'urgenza e con obbligo di
ratifica entro trenta giorni).
La legge regionale, dunque, per un verso e' rispettosa dell'art.
97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza n.
208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo
indeterminato e provvede a interventi sostitutivi e di urgenza in
caso di inadempimento dell'organo competente (il consiglio
regionale); per altro verso essa anticipa mediante il sopra descritto
meccanismo le disposizioni dei decreti legge adottati dal Governo.
Di qui la conclusione che il decreto oggi impugnato, che obbliga
le regioni al solo rispetto dei principi fondamentali da esso posti,
non dovrebbe incidere sull'art. 8 della l.r. n. 13/1992, il quale
contiene disposizioni di dettaglio, bensi' diverse, ma sicuramente
rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo restando il rispetto
dell'art. 97 della Costituzione, i decreti governativi stabiliscono:
la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato;
la previsione di un periodo massimo di proroga di quarantacinque
giorni;
la sostituzione da parte del presidente del collegio nei
confronti del collegio inadempiente.
Queste disposizioni corrispondono ad un principio fondamentale che
vuole la cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza
naturale e prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolati in
caso di inerzia dell'organo competente alla ricostituzione.
Non par dubbio quindi che la legge regionale n. 13/92 debba
rimanere in vigore non ostante l'intervento del d.l. n. 69/1993,
mentre le altre disposizioni del d.l. relative al regime degli atti
ed alla responsabilita' per mancata ricostituzione nei termini,
varranno anche per la regione ricorrente come riferimento per i
principi fondamentali della materia.
Qualora pero' il primo comma dell'art. 9 dovesse essere inteso
come abrogativo della disciplina regionale gia' adottata e i
meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti direttamente
applicabili alla regione, non puo' che dedursene
l'incostituzionalita' per le ragioni accennate in rubrica.
4. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il
secondo comma dell'art. 4, a termini del quale "Nei casi in cui i
titolari della competenza alla ricostituzione siano organi collegiali
e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi spettanti
almeno tre giorni prima della scadenza della proroga, la relativa
competenza e' trasferita ai rispettivi presidenti, i quali debbono
comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle regioni"
(art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto
comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e
statutarie che assegnano competenze di organi collegiali. La
disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai
presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i
corrispondenti poteri. Ed e' evidente che una statuizione siffatta
potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla
regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo
statuto regionale.
Di piu' la disposizione in esame viola, insieme con la potesta'
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorche' essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma
costituzionale, il presidente del consiglio regionale non ha una
posizione per cosi' dire autonoma dal consiglio stesso al quale e'
eletto per dirigerne i lavori (122, terzo comma), ne' a differenza
del consiglio, della giunta e del suo presidente (art. 124, primo
comma), possiede una propria ed autonoma rilevanza esterna.
Naturalmente cio' potrebbe non escludere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna,
purche' non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale non puo' che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalita', in riferimento ai citati
parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza
attribuita al consiglio regionale al suo presidente e che fa di
questo un'organo titolare di poteri amministrativi esterni.
5. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali
disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati agli
atti urgenti e indifferibili e sanzionando come illegittimi tutti gli
altri, incidono sulla competenza regionale in materia, in violazione
quindi dell'art. 117 della Costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullita' di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.
6. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato,
nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di
ricostituzione adottati da presidenti di organi collegiali,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei
competenti collegi (secondo comma).
Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione, in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lettera
d), della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le
competenze regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti
regionali.
Invero, ove anche potesse sostenersi che il d.l. impugnato possa
comprimere, nei sensi che si sono appena contestati, le competenze
regionali in materia, esso sicuramente non puo' convalidare cio' che
in base alla Costituzione e' invalido e quindi non puo' sottrarre al
legislatore ne' all'amministrazione regionale il potere di
qualificare come invalidi atti applicativi di decreti-legge non
convertiti.
In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla
potesta' legislativa regionale e su quella statutaria al di la' di
quanto consentirebbero gli artt. 117 e 123, ma incide altresi' sulla
competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe cosi' impedito
di revocare gli illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere
diversamente in ordine agli organi scaduti.
Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il
vigore dei precedenti decreti, i quali, a differenza di quello qui
impugnato, obbligavano le regioni ad adeguarsi alla totalita' delle
loro disposizioni e non ai relativi principi fondamentali, fa si' che
atti costituzionalmente illegittimi - quali quelli adottati in
esecuzione dei precedenti decreti legge invasivi della competenza
regionale garantita dall'art. 117 - vengano ritenuti validi ed
efficaci, senza che la regione possa porvi rimedio, ripristinando
l'ordine naturale delle competenze.